构建城市党建工作新格局：问题与对策——基于浦东的实践

课题组

（中共上海市浦东新区委员会党校，上海201210）

构建城市党建工作新格局：问题与对策
——基于浦东的实践

课题组

（中共上海市浦东新区委员会党校，上海201210）

随着上海特大型城市发展、社会急剧分化和人口的高度异质性，党领导社会再组织化和社会体制创新的任务十分繁重；传统城市社区党建在功能拓展上深受体制掣肘，党整合社会、服务社会、保障社会的运作模式已难以适应。构建城市大党建格局是一个系统工程，有许多深层次的问题以及未知领域需要探索和解决，包括体制性问题、内动力问题以及统筹发展的合力问题等。构建城市大党建格局，要求在新的制度框架和组织平台上，实现党的组织优化和流程再造，为快速发展的城市经济和社会提供强有力的政治组织保障。

城市党建；社会治理；党建格局

2015年中央城市工作会议强调“建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局”。构建城市党建新格局，是贯彻落实习近平总书记“四个全面”战略布局，按照城市工作会议精神，推进上海特大型城市党建工作的一项新的战略任务，是党建工作为适应城市发展、社会转型、结构变迁而不断创新发展的重要课题。本课题以城市经济社会统筹发展为背景，坚持问题导向，着重研究现阶段构建城市党建工作新格局的难点、瓶颈问题。研究主要建立在四个基本命题基础上。一是全面从严治党向基层延伸，要求城市基层党建工作实现党的组织全覆盖和党的工作全覆盖。二是2015年中央城市工作会议，对城市党的建设工作提出了新的要求和任务。三是基于2014年上海市委开展的“创新社会治理，加强基层建设”一号课题调研出台的“1+6”文件的贯彻落实。四是党中央对上海特大型城市未来发展的定位。2014年习近平总书记在上海考察时强调，上海作为全国最大的经济中心城市，在国家发展大局中占有重要位置，要抓住机遇，锐意进取，继续当好全国改革开放排头兵、科学发展先行者，不断提高城市核心竞争力，开创各项工作新局面。这是党中央对上海城市发展的重大战略部署，也是本课题研究的理论遵循。

一、当前构建城市大党建格局面临的主要问题

近年来，随着上海特大型城市发展、社会急剧分化和人口的高度异质性，党领导社会再组织化和社会体制创新的任务十分繁重；传统城市社区党建在功能拓展上深受体制掣肘，党整合社会、服务社会、保障社会的运作模式已难以适应。“从单位制到社区制，这不是简单的要素替代，而是基层微观社会结构的整体性变迁，是一种全新的社会整合机制的出现。”[1]在全面深化改革新形势下，构建城市大党建格局面临四个突出问题：

（一）体制瓶颈导致城市党建工作发展不均衡

1．受管理体制影响，城市党建工作“条”与“块”协调困难。上海从20世纪90年代中期以来，各级地方党委不断改革和完善领导体制和工作机制，探索形成“总揽全局、协调各方”的领导格局，这一领导体制在20世纪90年代改革开放初期，一定程度上有效解决了一些地方存在的党委包揽过多，权力过分集中，党政不分、以党代政的现象以及有些地方和部门出现的党委与同级各种组织的关系不协调现象。但这一体制，尤其是在加快政府职能转变、推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，难以在“条”与“块”间搭建组织互联、资源互通、功能互补大党建格局的媒介。

2．受所有制影响，城市党建工作与体制外各类经济组织和社会组织党建工作难以形成有机整体。面对市场经济和社会领域的深入发展，上海大量涌现的“两新”组织和流动党员，已经成为推动经济社会发展的一支重要的力量。长期以来，党建工作受所有制影响，将非公经济组织和新社会组织党建工作作为“体制外”，导致党的组织体系发展不均衡。大量的“两新”组织与政府各级组织行政上没有隶属关系，决策权、管理权、分配权等各方面的支配权大都掌握在投资人手中，党建工作的介入方式及其工作力度有别于传统体制内党组织，党建工作缺乏系统的政策支撑，难以建构多样化的组织形式和运作模式，使之在社会的组织联系中成为有机整体，共同承担起关怀社会、服务社会和保障社会的功能。

3．受二元结构影响，郊区党建工作与城市化进程中党建工作的要求不相匹配，城市党建工作组织化程度低。随着由点到面、由城区开发区向郊区农村的梯次开发、纵深推进，带来了管理格局的大变动，要求党的组织体系必须更好地适应大区域、差异化管理的特点。目前上海城市化率已达89%，且出现中心城区空间向外扩展，常住人口郊区化趋势。最近20年来，上海近郊的浦东新区、闵行区、宝山区、嘉定区外环线以内各有一部分已经发展成为中心城区的一部分，在空间上已经连为一体。随着人口大量导入，郊区社区建设和管理面临专业经验缺乏、人才队伍不足、公共服务配套缺失、镇级财力支持不足等问题，城乡党建工作发展不均衡问题比较突出，组织化程度低。

（二）模式固化致使城市党建工作总体布局落后于城市发展

1．面对城市总体规划布局和发展功能新定位，以社区为核心的区域化党建难以全面辐射城市党建工作。在本世纪初头10年，以社区为核心的“区域化党建”以其多元性、开放性、整合性等特点，突破了传统纵向控制为特征的“单位党建”模式，日渐成为执政党有机嵌入转型后社会结构的新途径。但按照中央对上海建设特大型城市的战略定位，上海要继续当好全国改革开放排头兵、科学发展先行者，在长三角城市群中进一步发挥引领作用，带动整合区域，参与全球竞争，现行的区域化党建组织引领功能明显不足，在实际运作中，区域化党建因为缺乏共同的利益纽带，存在职责不清，有的议而不决，有的相互推诿，以致造成区域化党建共建联建所做的工作更多是“锦上添花”的事，而需要“雪中送炭”的事难以得到有效落实，区域内缺乏横向协调的力度，没有真正形成一种良性互动利益共同体，传统城市党建所依托的区域党建工作难以实现资源大整合。

2．面对市场经济及其驱动的社会转型，传统党建工作“组织化依附”难以嵌入新经济、新社会组织。随着自贸试验区、科创中心建设推进，出现经济形态多样化、所有制形式多样化、经济业态多样化以及“四新”①“四新”经济：新产业、新业态、新技术和新模式。经济的蓬勃兴起，园区、楼宇等企业聚集呈现形态多样化、社会结构碎片化、社会空间多维化、社会成员交往方式和生存形态多元化，社会空间不断延伸，传统党建工作格局下的组织化模式与新的社会空间的结构和运作特征难以全面融合对接。

3.面对社会治理精准化，基层党组织传统单一的治理机制难以引领基层社会治理。十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。上海市委2014年将创新社会治理、加强基层组织建设列为1号课题，作为研究成果出台“1+6”文件，主要是针对当前社会治理中涉及基层建设的现实问题和矛盾，尤其是党委和政府应当解决、现阶段也能够解决的体制内问题。但由于长期以来，党组织依托行政权力，实行封闭式的以“块”划分的一个单位或以区位划分的一个“社区”，以致在运行过程中存在诸多不便，党的组织资源、行政资源、社会资源难以有效整合、合理配置，难以以嵌入式的制度优势融入各类经济组织、社会组织，推进社会治理现代化，与政府、社会、市场实现良性循环。

（三）制度支持不足影响城市党建工作活力

1.随着上海特大型城市日渐国际化、信息化、社会化，专业化、职业化的党务干部严重匮乏，人才支持不足影响城市大党建组织化水平。党务干部是党的建设急需的人才。现在的主要问题是，基层党务干部既存在数量不足、知识储备不足和能力不足问题，又存在发展内动力不足的问题，作为人才得不到足够的社会尊重，职业发展渠道有限，出现能干的不愿干，优秀的留不住，街镇社区优秀党务干部严重匮乏，企业党务干部大多为兼职，人才资源得不到很好的整合。

2.随着城市党建工作日渐多元化，多元主体共治的激励机制不足，城市大党建统筹发展缺乏内生动力。城市党建首先是一个多元主体共建共享的体制架构，但从现阶段开展的区域化党建看，驻区单位参与社区共建缺乏利益纽带，在职党员参与社区党建基本上是“来去自由，没有制度约束”，主要凭借对社区的认同感。由于驻区单位和在职党员参与社区共建缺乏利益因素的引导，影响了单位与社区实行双重管理的制度建设，影响了在职党员对社区党建的认同感和参与的积极性，其根本问题是缺乏多元主体参与共建的激励机制。

（四）开放度不够影响城市大党建功能拓展

1．城市党组织行政化的运行模式已难以适应城市社会发展的多样化和开放性要求。随着社会结构和社会形态的深刻变化，党组织自身生态发生了变迁，领导核心的内涵及其运作方式发生了深刻变化。一方面，基层党组织通过单位获得的制度支持力度正逐渐减弱，另一方面，党员队伍出现结构差异化、利益多元化及其实现途径多样化。而在现代城市治理体系中，党的领导要求以更加开放的姿态加强与政府、社会、市场的有机联系，并加强领导。显然，城市党组织传统的行政依托、自成体系封闭式的“单位制”党建模式已难以适应城市社会发展的多样化和开放性要求。构建城市大党建格局成为加强城市党建工作的理论自觉与实践自觉。

2．城市基层党组织的自转能力相对薄弱，既难以在新社会群体中形成集聚效应，又难以与形态迥异的各类经济组织、社会组织产生联动效应。城市以产业发展为基础，同时城市又是产业发展的载体，但产业发展通常又表现为增加就业人口，为规避盲目城市化带来的空城现象，通常通过提高组织化程度，把产业和城市看作一个良性互动的有机整体，促进产业与城市功能融合，即产城融合，实现城市土地集约化，扩大产业空间，加速产业聚集。这是我国在转型升级的背景下相对于产城分离提出的新的发展思路。但目前由于基层组织自转能力低下，组织化程度相对薄弱，尤其是基层支部作为战斗堡垒，难以形成组织链在社会群体中发挥集聚效应，在社会网络体系中发挥联动效应，影响城市党建发挥组织优势，加强对文化、人才、信息、资金等方面的组织配置与整合。

3．城市现有的党建工作组织架构缺乏开放的运作平台，难以实现组织功能的优化和转型。随着市场经济的深化，大量的“单位人”转化为“社会人”，大量外来流动人口导入，传统的以单位为主体，相对单一、封闭的单元型党建工作模式面临许多新情况新问题。[1]创新党的组织结构，不能仅仅立足于某一领域或单一的基层组织某一层面，必须全面统筹、协调推进，但目前城市党建工作组织结构缺乏开放的运作平台，难以形成各级党组织上下联动、统筹协调的工作局面。

二、浦东的实践与启示

构建城市大党建格局是一个系统工程，有许多深层次的问题以及未知领域需要探索和解决，包括体制性问题、内动力问题及其统筹发展的合力问题等。浦东作为一个特大型的新城区，“大区、大镇、大街道”的特点十分突出，浦东的探索具有先发效应。开发开放以来，浦东历届领导一直秉承“以一流党建促一流开发”理念，始终坚持面向世界的定位要求，不仅探索形成了一条紧随国际产业升级转型浪潮，形成与国际对话能力的发展路径，而且为探索构建城市大党建格局积累了经验，为浦东开发开放提供了强有力政治组织保障。

（一）浦东基层党建工作格局的形成与完善

浦东开发开放的历程，是一个快速城市化、率先市场化、跨越式工业化、不断国际化的过程，浦东构建城市基层党建工作格局，以建体制、补短板为着力点，不断突破传统体制的羁绊，使党建工作整体格局始终与政府职能转变，与社会治理体制创新相适应，形成了不同时期各具特色的党建工作格局，为进一步构建新型的社会整合体系提供了新的视角和实践路径。

浦东的创业历程，以与原南汇区合并为界限，在合并前，为一次创业，合并后，开始二次创业。

从“一次创业”到“二次创业”，为适应浦东开发开放经济社会结构的变化、社会形态的转变，新区党委响亮提出“开发建设到哪里、党的组织就建到哪里”，“哪里有党员哪里就有党的组织，哪里有群众哪里就有党的工作”，要求“把党的组织建到经济最活跃的细胞上”，“把党的工作做到代表先进生产力的人群中”。按照“两稳定一合适”“地域相连、行业相近”原则，率先打破传统的单位制、垂直式管理格局，在新经济组织密集的开发区内建立综合党委，各开发区探索形成了单建式、联建式、挂靠式、派驻式、属资式等形式多样的党建工作新模式。依托大型外资企业、中外合资企业、各个行业协会、投资管理公司等开展建党工作，形成了跨区域、跨所有制、跨行业“楼宇党建”，并由此开创了“支部建在产业链上”“支部建在项目上”等许多具有产业链特色的开发区党建模式，将跨行业、跨企业的党员组织到一起，在此基础上，进一步提出和推进“布点划片”、构建“铁打的营盘”，依托楼宇、市场、产业链、商业街建党并把它们升格为片区党组织，在高度职业化的律师行业建立律师党委，在进城务工人员集聚区建立了“新家园”党支部，破解市场经济条件下“两新”组织规模小，党建工作管理难问题。近年来，浦东根据中央关于加强基层服务型党组织建设意见，按照“适应服务对象、服务内容、服务方式的变化和需求，优化组织设置，扩大组织覆盖，推行区域化党建”要求，在居民区开展楼组党建，睦邻党建，划分党建工作协作片，搭建条块结合的工作框架，使党建工作覆盖面不断扩大延伸，并探索形成由街道、社区与辖区内单位党组织共同组建的区域性党组织，形成了条块结合、以块为主、分层分类、覆盖全区的管理体系。

在改革进入深水区和攻坚期后，尤其是在自贸试验区扩区和建设全球科创中心战略驱动下，浦东新区的社会构成日益多元化，按照原有的模式开展党建工作已显得力不从心，要求在政府、社会与市场中寻找党组织有机嵌入的组织架构和工作模式。上海市委将创新社会治理、加强基层建设作为关系上海发展的一项基础性、全局性重要工作，为浦东在更高层面上的推进党建工作带来了契机。

为适应街道体制改革，浦东新区坚持“条块联动、以块为主”的原则，在街道层面，依托“1+2”新体制，发挥党工委领导核心作用，增强行政党组、社区党委的整体功能；在镇层面，主要通过发挥党建联席会议、在职党员理事会作用，加强条块联动；在各开发区层面，主要依托综合党委、园区党建联席会，加强与周边街镇的协调。在发挥块上核心作用的同时，努力向上延伸、向下拓展。

一是向上延伸。成立浦东区域化党建促进会，并使之成为区域化党建向上延伸的有效载体，在区委与区域单位党组织之间搭建全方位、宽领域、多层面的对话交流与协作共建平台。促进会下设陆家嘴片区、金桥片区、张江片区、外高桥片区、临港片区、世博片区等片区委员会，形成以党建引领，推动区域发展新格局。

二是向下拓展。全面推行居民区“大党委制”，即居民区党组织兼职委员制度，进一步提高居民区党组织整合、统筹、协调社区资源的能力。

近年来，浦东结合金融党建、航运党建等行业党建创新，积极探索以行业业态形式组建的党组织有效模式，努力贴近和服务各类主体，团结凝聚社会各界人士，增强党的影响力和凝聚力。

为进一步推进基层党建工作，按照“推进改革要树立系统思想”要求，2016年8月份，区委组织部印发了2016年154号文《关于构建基层党建总体格局的工作方案（试行）》，明确浦东基层党建工作要系统设计，整体推进，着眼浦东经济社会发展趋势和政府职能转变新要求，围绕“破区隔、强统筹、重功能”原则，着力构建“1+2+1”的基层党建新格局，即形成以区党建领导小组及其领导下的区域化党建促进会组织体系为主体（即“1”），以经济发展领域为主的行业党建体系、以社会治理领域为主的社区党建体系为支撑（即“2”），以各个主体的单位党建体系为基础（即“1”），集组织网络、运行平台、工作机制、资源支撑等要素为一体的基层党建工作格局。未来的发展主要基于四个纬度。

一是“面”的纬度，构建立体多元、重在服务的社区党建体系。通过完善街镇、居村两个层面的组织体系，建立健全镇管社区工作平台，开展以责任网格为基础的网格党建。形成以区域化党建促进会街镇分会为工作平台，依托城市网格管理平台，在单元网格和责任网格上构建网格党建平台，作为区域化党建的基本组成和重要延伸，从而构建在社会治理领域街镇、居村（镇管社区）两级功能明晰、机制顺畅、上下承接的党建网络体系。

二是“片”与“块”的纬度，构建横向到边、纵向到底的区域党建主体架构。通过建立区、街镇两个层面的区域党建平台体系，完善组织覆盖；通过建立开发区片区工作平台，实现工作覆盖，形成区、街镇和开发区的党建工作体系。这样不仅打破了组织隶属关系和地域限制，而且按照多级联动、多核联转，条块融合、资源整合的原则，构建形成了区、街镇（开发区）两级区域化党建组织体系，成为各类党建形态相互融合、各类党员党组织互为整合的有形载体，打造形成全区基层党建的主体架构，增强组织的整体功能。

三是“线”的纬度，构建分类管理、系统推进的行业党建体系。按照“分级负责、条块结合、区域兜底”的原则，通过建立区、社工委及行业主管部门（委办局）、街镇（开发区）三级行业党建组织体系，建立区层面工作机构，强化统筹指导。形成面向各类所有制企业、社会团体、中介组织、学校、医院等经济社会发展领域的各类主体，行业党建旨在通过行业主管单位党组织，做实行业协会党组织。通过做强做大行业协会，建立管理枢纽，以非行政性方式，发挥行业党组织总揽全局、协调各方的作用，为推动政府职能转变，营造自贸试验区国际化、市场化、法治化的营商环境提供充分的组织保障。

四是“点”的纬度，构建形态各异、覆盖全面的单位党建体系，完善基层党建基础架构。重在依托社区党建、行业党建组织体系，创新设置布好点，着力深化单位党建的基础性作用。在传统领域，进一步建立隶属关系清晰的组织体系；在新兴领域，进一步建立广覆盖的工作体系，积极推动机关事业、国有企业、“两新”组织、街道社区、镇村、学校医院等各级各类党组织，落实基层党建工作责任制，提高党建工作的针对性和有效性，切实发挥党组织在本单位的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，主动融入行业党建、网格党建和区域党建，发挥好主体作用。

总体上，浦东构建基层党建新格局，其制度创新及其路径选择始终与浦东开发开放的空间、规模、产业三大结构和生产、生活、生态三大布局相适应，其主要动因源自于浦东的党员干部对开发开放国家重大战略的使命担当，源自于对传统体制羁绊的突破，源自于党组织自身创新的实践自觉。

（二）浦东基层党建工作的实践启示

党的十八大从战略和全局的高度强调指出：“创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础。”浦东探索基层党建新格局，着力于党的工作不断适应经济结构、生产方式、生活方式、工作方式的变化，不断优化组织设置方式和管理模式，推动党建工作由区域党建向城市党建工作的转变、组织管理由垂直向网格化转变、工作方式由封闭向开放转变，实现工作重心下移。总结梳理浦东近年来推进城市基层党建工作的发展历程，有三点启示。

一是构建城市党建工作格局必须与改革开放、经济社会发展、国家重大战略紧密结合。浦东开发开放26年来，始终坚持“以一流党建促一流开发”，在不断探索改革开放和社会主义现代化建设规律中，努力把党的建设放在大开发、大开放、大建设的背景下、进程中去思考，始终与推进改革开放、经济社会发展紧密结合。当浦东开发开放由点到面、由城区向郊区农村梯次开发、纵深推进，带来了管理格局的大变动时，党建工作由“拉条”管理转向条块结合、以块为主，以适应大区域、差异化管理特点。当市场经济和社会领域深入发展，带来了“两新”组织和流动党员的大量涌现时，浦东创造性地把支部建在楼宇、建在产业链上，形成了开发区党建特色。为推动中国（上海）自贸试验区和科创中心建设，浦东形成了加强城市基层党建工作新思路，党的工作不断由体制内向体制外延伸，由中心城区向周边区域拓展，营造城市党建工作统筹发展的制度环境，实现党建工作的自觉转型。

二是构建城市党建工作格局必须与推进社会治理现代化、提高公共服务水平紧密结合。传统体制下的社会管理主要通过政治动员和行政命令方式达到管理功效。改革开放以来，社会结构发生深刻变革，在新经济组织和新社会组织中，基层党组织与单位行政权力脱钩，政府和社会职能回归，政党作为公共权力与社会公众的联结体，要求发挥组织优势，加强社会整合，浦东正是通过不断完善横向联合、纵向贯通、条块结合、产业联动、动态调整、构建覆盖整个区域的新型组织格局，加强党对社会领域的领导，实现多元主体共治与自治，极大地促进了党的领导同政府依法治理、社会各方共治、基层群众自治良性互动，为形成基层治理现代化的基本框架和重要支柱提供了实践范本。

三是构建城市党建工作格局必须与党组织的自身建设、功能结构转变紧密结合。构建城市党建工作格局是党在改革开放形势下自身建设的强化和功能的转型。“在新的历史条件下，基层组织的功能转变是一种结构性的转变，即从以组织或动员革命与生产为轴心的功能结构，转变为以社会关怀和利益协调为轴心的功能结构。”[2]62浦东改革开放要求走出一条不断解放思想、解放生产力，具有中国特色、上海特点的道路，这不仅极大地推动了生产力的解放、经济的快速发展，也带来了社会结构和社会形态的深刻变化。浦东各级党组织通过不断加强自身的组织建设，创新组织体制和组织形态，从提出“三服务”理念到打造“走千听万”升级版，从“楼宇党建”到区域化党建，不断优化组织功能，积极探索党建工作系统推进的制度体系，探索党的组织资源重新定位和功能拓展有效途径，使党的组织架构和设置不断适应不同阶段，不同社会群体的差异性和经济社会组织的变动性要求，不断激发党建工作创新活力。

三、构建城市党建工作新格局的对策建议

推进城市党建工作，既是推动现代城市产业发展，促进产城融合，实现治理能力现代化，提供强有力的政治组织保证战略之举，也是党自身为适应城市现代化进程、社会结构和社会形态的变化而推进的党的现代化建设的重要内容，其关键是推动城乡党建、体制内外党建、党内外、党建工作线上线下统筹发展，实现党的组织和党的工作全覆盖。

（一）基本思路

结合浦东推进城市基层党建工作的实践，进一步推进城市大党建格局可以依托区域化党建实体化运作平台，以经济领域党建工作体系和社会领域党建工作体系为支撑，以单位党建为基础，引入网格化管理，把单位党建一网兜住，形成1个平台、2条体系、一张网，实现党的工作全覆盖。

1.以大口党建实体化运作为中枢，使之成为连接党政关系的重要节点。在对现有领导架构进行调整梳理的基础上，充分发挥大口党委作用，对党委的性质、数量、功能及其运作模式进行制度再造，使其功能由执行（协调）为主转变为执行（协调）与决策并存，成为连接党政关系的重要节点。按照中央“党要管党、从严治党”要求，完善大口党委的运行、调研和决策机制，使之权责清晰，并具有实体性运作的制度保障。

2.以经济领域党建畅通“线”。经济领域党建可以以某一行业或系统为主体开展，如金融业、航运业、建筑业、服务业等党建工作，也可以以园区、商务楼、产业链等形成的园区党建、楼宇党建等，形成枢纽型组织。经济领域可以以事项审批、业务主管、行业指导等为纽带，党建工作具有行业性、专业性、开放性等特征，重点在于为本行业、本系统的产业转型、经济发展提供政治和组织保证。在当前深化改革新形势下，尤其要突出经济领域党建工作的专业化优势，推动各经济单位党组织发挥行业或专业优势，主动融入城市大党建格局。

3.以社会领域党建整合“片”与“块”。社会领域党建包括社区党建、新经济组织党建、新社会组织党建，是区域党建的延伸、行业党建的补充，形成以街道党工委（镇党委）为核心，以单位网格与责任网格为平台，以网格党建为抓手，积极探索基层社会治理共建共享有效机制，充分发挥街镇及其社区（镇管社区、居村）扁平化管理优势，最大限度地整合所属党组织的力量。社会领域党建作为区域化党建向下延伸的触角，推动所属党组织开展或参与城市党建，这是城市党建工作的有形平台和重要组成。

4.以单位党建夯实“点”。单位党建一般指以一个或几个单位、部门为主体开展的党建工作，从单位制（或单位系统）本身的角度理解，包括单位系统内的党建。单位党建具有内向性、纵向性、封闭性等特征，工作主体和对象相对固定，且与组织联系的紧密程度高，重点在于围绕中心，为本部门本单位中心工作提供政治组织保证。

5.以区域党建拓展“面”。区域党建一般指按照区域统筹的理念，以区域为基本单元，以区域性党组织（如街道党工委、镇党委、开发区综合党委）为核心，以区域内各级各类党组织及其党员为主体，以结对共建、活动互助、党建联建为方式的党建模式，包括街道推进的社区党建、镇推进的镇管社区党建、开发区党建。区域党建具有地域性、开放性、多元性、整合性等特点，重点在于整合区域内各级各类资源，更好地服务群众和区域发展，增强组织的整体功能。

城市党建工作作为一个完整的体系，单位党建是基础。只有每个单位党建工作扎实了，组织有活力，党员起作用，行业党建才能“连点成线”，社会领域党建才能“连点成片”，区域党建才能“以线连片成面”，构建起纵横交错、立体多元、全面覆盖的城市党建统筹发展格局。

（二）基本要求

1.完善组织体系，构建与城市创新要素自由流动、重新组合相匹配的枢纽型组织，形成城市党建工作各条线各领域统筹发展。随着新一代信息技术革命、新工业革命以及制造业与服务业融合发展，新技术、新产业、新业态、新模式蓬勃兴起，上海作为特大型城市，将集聚众多的创新创业企业，打破所有制樊篱，构建与城市创新要素自由流动、重新组合相匹配的枢纽型组织体系，将成为促进城市党建工作统筹发展的一种新趋势。构建城市党建工作新格局，可以按照属地管理原则，各街镇、园区党（工）委负责直接管理党组织关系隶属本街镇、园区党（工）委系统和单位的党建工作，行业主管部门积极指导所属单位党建工作；归口代管（党组织关系隶属系统主管部门）的党组织，其党建工作由所属系统主管部门党（工）委直接管理，在统筹协调中结合实际抓好贯彻落实。各领域、各条线党建工作主管单位可以通过建立党建工作联席会议制度，切实加强条块协调，促进党建工作统筹发展。

2.发挥“1＋6”制度优势，创新组织体系和组织结构，形成与政府、社会、市场良性互动。随着上海特大型城市国际化程度的进一步提高，社会治理及其公共服务空间不断扩大，中心城区呈现出“内部多元化”状态，发挥“1+6”制度优势，创新组织架构，构建与政府、社会、市场良性互动机制成为必然和可能。一是加强政治引领，充分发挥街道党工委在创新社会治理中的领导核心作用。街道党工委是社会领域党建工作的核心力量，发挥街道党工委在创新社会治理中的领导核心作用和主体责任，建立健全科学的基层管理体制，做到全局统筹而不是部门分割，动态开放而不是内部封闭，主动回应社会需求，在社会治理创新中实现工作机制的转变。二是发挥组织优势，促进城市党建工作与城市发展深度融合、相互促进。加大组织的政治引领功能和资源整合功能，利用区位、资源、机制优势，把不同属性党的组织、多元的社会力量有效组织起来，在党建引领下最大限度地整合党建优质资源，形成内外相交、双向联动的新型党建工作服务机制，在服务企业、服务人才中，把党的工作融入社会组织运行和发展过程，团结凝聚各类经济领域、社会领域中的党员、群众，吸纳各类优秀人才，帮助各基层单位主动融入城市建设、融入社会，实现资源共享、优势互补。通过更多吸引社会资本、招募社区党群工作者，承担各类经济组织、社会组织党组织孵化工作，帮助规模小、党员少的单位按照就近就便原则，联合建立党组织，以专业化优势为建立党组织困难的组织提供孵化基地，在与各类社会组织充分有效合作的基础上，不断扩大党建工作覆盖面，强化组织优势，实现党的领导同政府、社会、市场良性互动。

3.推进区域化党建多元同构，构建开放的城市大党建共享格局。区域化党建在创新组织形态的同时，发挥不同类型党组织的功能特性，并充分利用社会领域组织平台和行业党建优势，以共同利益、共同需求、共同目标为纽带，推进组织再造。

一是由各区组织部门牵头，形成以街道（社区）为核心，以点连片，整合型的区域化大党建。在功能定位上充分考虑区域资源的统筹整合，面对利益多元、矛盾复杂的新形势，基层党组织不再大包大揽，通过依托党建服务中心，搭建党建工作平台，引领各类组织、各类群体参与到区域党建主体中来，使区域化党建成为凝聚群众、凝聚社会的大平台，充分调动区域内组织与群体的积极性和创造活力，增强党组织的社会凝聚力。

二是借鉴浦东“管镇联动”模式，形成以产业园区为轴心，以园区带社区，形成功能型的区域化党建。功能型的区域化党建从体制上突破了传统基层党建工作以纵向控制为特征的“单位建党”模式，通过发挥区域的产业创新优势，使隶属不同系统、掌握不同资源、比较松散的党组织具有更多创新元素，创新活力，并进而形成以区域性党组织为纽带，社区党组织与企业、机关、学校等单位党组织融入共建，创新社会治理。构建功能型区域的区域化党建模式可以通过建立区域联合党委制，也可以通过建立区域党建工作联席会的方式，凸现区域的功能优势。

三是以园区为依托，在整合园区企业、周边街镇村（居）党建工作的基础上，建立区域联合党委制。打破体制内外樊篱，把直属单位、双重管理单位和周边街（镇），乃至村（居）自治组织，不论所有制、不论用工性质、不论生活方式都有机联系起来，并赋予联合党委独立决策权，实现权责平衡，拓展延伸党建工作平台，凸现区域的管理与服务优势，有效缓解街镇基层组织“千条线”的问题，以及社会治理中“分内”“分外”之分，增强工作的有效性。

四是以产业板块为依托，连接周边街镇，建立区域党建工作联席会制度（简称“区联”）。“区联”作为园区与社区管理的平台，属于非营利性的民间组织或机构，通过制定组织章程明确党建工作责任，并获得区域内企业与社区的治理权限，履行社会公共管理职能。各产业板块依托“区联”，构建与之相对应的大区域党建工作管理平台，发挥功能型区域的区域化党建优势。这一构想不仅有助于党建资源整合，而且有助于进一步推动产城融合，且目前以社区党工委为核心构建的区域化党建已经奠定了很好的基础，有比较成熟的经验可借鉴。“区联”实行理事会负责制，力求区域党建工作优势互补、区域资源共建共享，同时可以有效弥补区域社会治理所需公共资源的相对不足，确保政府职能转型后，社会、政治、经济、文化发展的需要，创新社会治理，加强基层建设。

4.创新网格化建设，固核结网，实现“一网兜底”城市党建工作全覆盖。依托城市网格化管理信息平台，统筹优质公共服务资源对接社会治理需求，不断加大发展服务性和公益性社会组织的力度，加强资源整合，延伸服务区域，使原来只针对社区或单位的服务半径扩大到整个区域，打造共建共享的社会公共事业服务平台。探索建立网格党建工作模式，把党组织的服务融入到各类组织、社会成员中，力求做到“快速反应、便捷操作、高效运行”。一是建立多元结合的党建工作网格化管理格局。根据社区所辖范围、楼栋分布特点、人口数量及居住集散程度、居民生活习惯、党员分布等情况，设置地缘型、单元型、单位型等不同类型的责任网格。二是依托网格建立党建工作全覆盖的组织体系。按照社区建党总支、楼院建党支部、楼栋建党小组、单元设中心户的思路，依托社区网格建立“点、线、面”结合的党组织体系，根据发展需要、党员数量和党员意愿等因素，不仅可以把社区党员和辖区单位党员全部纳入网格进行管理，而且可将社区内建立的个体商户、小区市场等党组织也全部纳入责任网格，实现网格党组织管理的全覆盖，有效形成以党（工）委、街道为核心、社区党委为主体、网格党支部为基础的党建网格化组织体系。

5.深化党建服务中心，建设与城市大党建格局相匹配的运行平台，促进城市大党建资源大整合。按照市委“1+6”文件精神，全市将党员服务中心更名为党建服务中心，主要是针对推进区域化党建工作新要求，使之更多运用集约化形式对党建工作进行管理，应用现代化手段、社会化方式，对区域基层党组织公开性、事务性工作提供服务。党建服务中心作为党员服务群众、服务社会的载体，为党建工作融入社会提供平台。

发挥党建服务中心平台作用，关键是要发挥其服务功能，加强资源整合。依托区、街镇、居村三级组织党建服务中心（党建服务站），构建开放式的党建工作支持体系，以增强城市党建工作的保障功能。

——组织支持。加强党组织自身建设，配强配好基层党务干部，发挥党员先进性，增强组织活力。创建基层党建示范点，针对机关事业、国资、教育、卫生、公安、居村、“两新”组织等党建工作创新特色，培育党建示范点。

——人才支持。不断加大基层党务干部队伍培养力度，按照一定比例计划打造班长工程，即每年储备一定量的后备干部，做到培训一批，选配一批，培养造就一支由专职、兼职、志愿者组成的政治素质好、业务能力强，群众信任呈梯次型配置的党务干部人才队伍。

——信息支持。加快计算机、网络和多媒体等技术运用于城市党建工作，完善党建工作的技术服务和科技信息服务体系，依托网上服务平台和数字技术，实现单位党员、社区党员党内信息对接，全面推行“党内事务管理系统软件”的运用开发，建立以加强党员教育、管理为主要内容的党内数据信息库，推进数字服务资源共享，扩大工作覆盖面。

——平台支持。按照分级管理的要求，以条块联动、区域融合为纽带全面布点，对开发区、街镇社区、行业等党组织的服务要素进行合理配置和调适，使党建服务中心成为有效集聚、开放协作的党群工作共享平台。

综上所述，随着城市社会急剧分化，社会流动增强，社会阶层不断裂变重组，党建工作的格局发生了历史性的变革，对党依托固化的单位制设置的基层组织及其区域化的整合模式产生了严峻挑战，要求在新的制度框架和组织平台上，实现党的组织优化和流程再造，构建城市大党建格局为快速发展的城市经济和社会提供强有力的政治组织保障。

[1]马卫红，桂勇.从控制到治理——社会转型与城市基层组织框架的变迁[J].华中科技大学学报（社会科学版），2008（5）.

[2]林尚立.中国共产党执政方略[M].上海：上海社会科学院出版社，2002.

[责任编辑：李冲锋]

New Prospect for Party-building:Problems and Countermeasures——Based on the Party-building Practice in Pudong

Task Force
（Shanghai Party Institute of CCP at Pudong New Area Committee,Shanghai 201210,China）

Due to the rapid development of large cities in Shanghai,there has been great differentiation in population and social activities,which makes the social management and the economic system reform a tough task for the Party.The Party-building activities in traditional urban communities are constrained by regulations and system of traditional society.The Party’s governing mode of integrating resources,serving the community and safeguarding social benefit has been difficult to sustain.Party-building in urban communities has been a systematic undertaking.There are potential problems to be solved and unknown scope to be discovered,including challenges in system reform,initiative and coordinated development.A new prospect of Party-building in urban communities relies on a new system framework and platform of social organization.The improvement and efficiency in organization and operation serve as the guarantee to the rapid economic development in urban communities of China.

Party-building in urban communities;social governance;new pattern in Party-building

D267

A

1674-0955（2017）02-0085-09

2017-02-17

本课题组为中共浦东新区区委组织部、区委党校联合课题组。执笔人邱素琴，女，浙江宁波人，上海市中共浦东新区区委党校党建研究中心主任、副教授。