基于创新链视角的国家高新区创新政策研究

郭涛 马承君

摘要：国家高新区是我国创新投入和创新产出的高地，区内企业享受多种创新政策，研究国家高新区的创新政策有助于了解我国创新政策的作用机制与创新政策效果。文章基于创新链视角，以中关村国家自主创新示范区为例，分析国家高新区创新政策的作用，提出创新政策的优化方向。

Abstract： China's New and High Technology Industrial Development Zones have high innovation input and output， which caused by innovation policies. The mechanism of action and the results of China's innovation policies could be known by researching policies in the zones. This article analyzes the innovation policies in Zhongguancun National Independent Innovation Demonstration Zone and gives some advice.

关键词：国家高新区；创新链；创新政策；政策效果

Key words： China's New and High Technology Industrial Development Zones；innovation chain；innovation policy；policy results

中图分类号：F276.44 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）01-0066-03

0 引言

创新是实现可持续发展的关键因素，也是我国提高社会生产力和综合国力的战略支撑，为此，不断提高科技水平进而提高自主创新能力已经成为制定创新政策的首要目标。随着我国经济社会步入新常态，原有的创新政策中的部分内容已经不适合目前我国经济社会发展的特点，创新政策需要调整。国家高新技术产业开发区（以下简称国家高新区）是我国创新投入和创新产出的高地，能够反映我国的创新能力水平，国家高新区内企业享有更多的创新政策。而目前针对国家高新区的创新政策研究，尤其是对于新常态下创新政策的调整方向研究并不是很多。因此，研究国家高新区创新政策，可以为我国创新政策的优化提供现实指导。

1 政府在创新链中的作用

1.1 创新链的内涵

最早诞生的创新链由创新活动的不同阶段构成，是一条起始于基础学科研究终结于市场化开拓的线性创新链。随着创新行为愈加复杂，创新参与者数量不断增加，创新链也呈现出非线性化的特点，创新参与者的职能也在不断变化，企业与企业之间从单向的市场交易关系，逐渐演变为双向互动合作关系，政府在创新链中的地位也不断提升，在创新链的各阶段发挥着重要作用。在对国内外学者的研究进行梳理后，文章认为创新链就是指多种创新要素有机组合、多个创新参与者有序参与的、以市场需求为导向的创新过程的阶段化链接模式。

1.2 政府在创新链中的地位

政府作为创新参与者之一，可以弥补由创新外部性导致的市场失灵的损失，为创新活动提供政策支持。政府部门对全国高校、科研院所及企业创新活动的资金投入，可以反映政府对创新活动的支持程度，它占本国研发经费总支出的比重是反映政府在国家创新体系建设中的地位的重要指标。从表1可以看出，从2010年至2014年，我国政府对研发资金的支出呈逐年上升态势，政府资金占研发经费总支出的比重均保持在20%以上，政府资金支持在创新资金投入中占有重要地位，这表明我国政府重视创新活动。另一方面，政府资金占全部研发资金的比重有小幅回落的趋势，说明全部研发资金的增速快于政府研发资金支持的增速，这可能是因为政府研发投入带来的杠杆效应愈加明显，企业研发资金投入不断加快。

2 国家高新区创新政策分析——以中关村国家自主创新示范区为例

建立国家高新区，发展高新技术产业，是政府推动创新发展的措施之一。实践证明，国家高新区的发展为我国自主创新能力的提升做出了重要贡献。《国家高新区创新能力评价报告（2016）》指出，2015年国家高新区集聚了全国40%以上的企业研发投入和高新技术企业，区内企业研发经费投入强度、研发人员密度分别为全国的2.7倍和14.6倍，万人授权发明专利、拥有有效发明专利分别为全国水平的9.2倍和8.7倍，国家高新区企业对我国创新能力的拉动作用明显。

中关村国家自主创新示范区（以下简称示范区）发展成果显著，尤其在2008年金融危机后，示范区内企业转型升级不断加快，创新创业生态环境持续改善，这离不开一系列创新政策的支持。除了享受各种普惠性创新政策外，示范区内企业还享受各级政府为示范区定制的一系列扶持性创新政策。示范区的政策优势明显，各种扶持性创新政策为示范区创新能力提升带来了显著效果。创新政策有很多，这里分别从供给型政策、环境型政策和需求型政策中，选择重点政策进行分析。

2.1 人才供给政策

人才供给政策对示范区人才集聚作用明显。《关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见》从人才培养、落户、资助、医疗、住房、配偶安置等方面为示范区的人才提供了全方位保障；《关于加强北京高校与中关村国家自主创新示范区企业人才互动工作的意见》的实行，有助于充分发挥北京高校的科技资源优势，促进高校与企业在科技成果转化与产业化中的人才互动。各级政府颁布的人才供给政策，为示范区吸引人才创造了良好条件，2010年至2014年间，科技活动人员数增长73.0%，研发人员数量增长62.3%，增长显著，各类人才的大量集聚为示范区创新能力不断提升提供了坚实基础。

2.2 资金支持政策与收税优惠政策

资金支持政策和税收优惠政策降低了企业创新成本，提高了企业创新预期收益。《关于支持中关村国家自主创新示范区新技术新产品推广应用的金融支持若干措施》明确提出，企业承接推广新产品应用项目，在银行开立投标保函等环节，示范区给予企业保函手续费、评审费、担保费等综合成本20%的补贴；《关于中关村国家自主创新示范区技术转让企业所得税试点政策的通知》中规定，对注册在示范区的居民企业在一个纳税年度内，取得符合条件的技术转让所得不超过500万元的部分，免征企业所得税，超过部分，减半征收；《对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关研究开发费用加计扣除试点政策的通知》规定，对规定的研发活动的部分费用支出允许在计算应纳税所得额时加计扣除。2014年，北京市政府对企业的研发与试验发展经费支持较2010年增长42.1%，年均增速接近10%，税收优惠规模也在不断提升①。多种资金支持政策和税收优惠政策显著降低了示范区企业的创新成本，激发了企业的创新热情。

2.3 政府采购政策与贸易促进政策

政府采购政策与贸易促进政策从需求侧着力，调动了示范区企业的创新热情，为示范区企业创新能力的提升创造了良好的条件。

2009年起，北京市试行《关于在中关村科技园区开展政府采购自主创新产品试点工作的意见》，明确提出由政府机关或事业单位和团体组织采购国内企业或科研机构生产或开发的，暂不具有市场竞争力，但符合国民经济发展要求、代表先进技术发展方向的首次投向市场的产品；而在2014年的修订版的政策中，提出要支持科技型中小企业进入央企和市属国企采购供应系统，鼓励科技型中小企业与大型企业配套协作。这表明政府采购政策已经覆盖到了中小微型企业，但中小微型企业产品或服务在政府采购中的比例还未明确。

2012年试行的《中关村国家自主创新示范区国际化发展专项资金管理办法》明确支出对企业用于研发合作与交流、拓展国际市场、建设或者引入国际组织或机构的多种支出进行资金支持，并在修订后续的文件中，对各项资金支持进行了进一步细化，对资金支持结构进行优化，同时提高了境外设立分支机构等项目的支持额度。这些措施有效地推动了示范区的国际化建设，推动了企业国际贸易水平的提升，为企业的创新发展提供了帮助。2014年，示范区进出口总额较2010年增长88.1%，年均增速17.1%，出口总额同期增长48.3%，年均增速超过10%。

3 创新政策建议

总体来看，随着我国经济社会逐渐步入新常态，政府职能不断转变，促进创新发展的政策体系也在不断完善，创新政策体系基本能够覆盖创新链的各个阶段，但各项政策中的部分内容还可以进行优化，进一步提高创新政策实施效果。

3.1 人才供给政策建议

现有人才供给政策基本符合服务型政府背景下人才激励工作的发展方向，注重对基础科学研究阶段、专业应用研究阶段和应用实验研究阶段人才的激励。现有人才供给政策进一步完善了人才流动机制，鼓励科研院所与企业之间的人才流动，但还需要对具体条例进行细化，如，进一步明确各类人才在兼职、任职时的报酬机制，进一步拓展人才的职称评定渠道。

3.2 资金支持政策与税收优惠政策建议

资金支持政策和税收优惠政策降低了企业的创新成本和创新风险，但现有的资金支持政策还无法凸显对基础科学研究阶段至应用实验研究阶段的重点支持。要提高资金支持政策实施绩效，需要进一步优化资金支持结构，调整创新链上各阶段资金的支持比例。此外，建议在政策中针对不同规模企业的资金支持比例进行调整，例如，加大对中小微型企业创新活动的资金支持比例，尤其要提高对研发阶段的资金支持水平，扩大对中小微型企业抵免税额范围，加强研发阶段的税收优惠，从而使政策适当向中小微型企业倾斜，激发中小微型企业的创新活力。

3.3 政府采购政策与贸易促进政策建议

政府采购政策和贸易促进政策激励了企业开发新产品、新服务，为企业的创新活动提供了基本方向。然而，现有政府采购政策中，将采购中小企业新产品或新服务的主体限定为央企和国企，一定程度上限制了新产品或新服务的市场范围，不利于中小微型企业新产品或新服务的迅速推广，建议逐步将中小微型企业的新产品或新服务纳入到政府机关和事业单位的采购范围，提高中小微型企业的新产品或新服务在政府采购中的比例，扶持中小微型企业发展。在贸易促进政策方面，加强对企业新产品或服务在市场开拓阶段的支持，降低扶持门槛，提高政策激励效果。

4 结论

本文以国家高新区为例，基于创新链视角，分析国家高新区创新政策的实施效果，提出在新常态下，创新政策需要向创新链的前端倾斜，向中小微型企业倾斜，要进一步明确供给型、环境型和需求型政策的内容，提高创新政策实施效果。

注释：

①注：由于缺少示范区研发与试验发展经费支持数据，故以北京市政府对企业的研发经费支持为例。

参考文献：

[1]吴晓波，吴东.论创新链的系统演化及其政策含义[J].自然辩证法研究，2008（12）：58-62.

[2]白俊红，李婧.政府R&D资助与企业技术创新——基于效率视角的实证分析[J].金融研究，2011（6）：181-193.

[3]唐颖琦.企业所得税减免对高新技术企业创新能力的效应研究——国内文献综述[J].现代商业，2015（20）：28-29.

[4]艾冰.欧美国家政府采购促进自主创新的经验与启示[J].宏观经济研究，2012（1）：13-20.