美国国防科技协同创新的经验启示

■ 吴亚菲 舒本耀

美国国防科技协同创新的经验启示

■ 吴亚菲 舒本耀

为完善国防科技协同创新体制机制，文章梳理了美国国防科技协同创新的典型做法，总结出制定战略规划文件、设置科研管理机构、改革协同创新模式、构建协同创新环境4点重要经验，并结合我国国防科技创新发展现状，提出出台健全完善的战略规划体系、建立开放灵活的科研管理部门、开展形式多样的协同创新模式、建设和谐稳定的协同创新环境4点建议对策。

21世纪是科技革命与产业革命交叉并行，战争模式由机械化转变为信息化、立体化、平台化的关键时期。随着变革的深入发展，科技创新交叉融合特征日益突出，为应对新军事变革、发展颠覆性技术、突破国防科技创新发展瓶颈，美国在国防科技协同创新方面进行大量探索，形成了一系列重要的经验做法。梳理借鉴美国国防科技协同创新做法，进一步完善我国国防科技协同创新体制机制，对于当前深入实施军民融合战略和创新驱动战略具有重要价值意义。

1.制定战略规划文件，绘制协同创新蓝图

1.1以国家战略为引领

制定符合国防工业建设需求、契合科技发展趋势的国家顶层战略规划，能够指引协同创新方向，更大程度驱动国防科技创新发展。自2009年起，美国政府每两年发布一版《美国创新战略》，提出国家创新发展的总体构想和政策措施。为落实奥巴马政府2015年提出的《美国创新战略》，美国国家科学技术委员会于2016年发布《21世纪美国国家安全科技与创新战略》报告，总结美国科技研发重点领域，指出科技创新对于维护国家领导地位、支撑国家安全战略的关键性作用。同时报告通过分析美国目前国际形势和军事方面存在的安全威胁，提出了国家创新战略的具体领域和重点目标，有利于加强部际间、军地间人员交流和协同创新，有利于推动技术成果转移转化，有利于促进技术成果和设施设备共建共享，有利于吸引高校、企业、科研机构、军方科研部门等的优秀人才投身国防建设，为深化国防科技协同创新指明方向。

1.2以国防部规划为抓手

国防部在国家战略的顶层指导下，通过发布针对性规划计划，指导协同创新项目，设置技术研发优先级别，吸引相关技术领域参与协同创新。例如，美国国防部建立“一个战略、三项规划”，即《国防科技战略》《联合作战科技规划》《国防技术领域规划》和《国防基础研究规划》，三项规划对《国防科技战略》起支撑作用，对处于不同发展阶段和寿命周期的重大科研项目的目标、进度、管理等提出了具体可行的构思和组织实施方式，阐明了国防基础研究、应用研究、先期技术发展的具体要求和任务重点。2014年，美国先后提出第三次“抵消战略”和以该战略为核心内涵的《国防创新倡议》，针对计算机、人工智能、3D打印等核心技术探索能够改变未来作战方式，使其他国家国防力量“长板不长、短板更短”的颠覆性技术创新。该战略将持续指导未来几十年美国国防科技发展方向，为国防科技协同创新锁定目标、凝聚共识、制定方案、指明方向。

1.3以军种计划为支撑

军种通过制定详细的计划规划文件，指导军民、部际间进行有效的协同创新。以海军为例，美国海军研究局几乎每两年发布一版《海军科学技术战略》，明确海军科技发展的重点领域和战斗力需求的关键方向，规划海军科技创新的优先层级，平衡海军军费投入和战斗力生成的关键性问题，能够有效引导海军根据各项科技规划制定详细的科研项目，运用招投标等方式实现颠覆性技术的创新创造。例如，2015年《海军科学技术战略》明确了自主系统和无人系统、制信息权、力量投送与综合防御等9大领域的科技研发目标规划。随后发布的《水下战科学技术战略2016》，为海军未来30年研发颠覆性技术提供“国防创新说明书”，进行了长远谋划和顶层设计。

2.设置科研管理机构，加强协同创新协调

2.1发挥高层部门的决策统管作用

为有效解决国防科技创新项目存在的重复建设资源浪费问题，美国建立国家顶层决策机构和集中统管部门。美国的顶层决策机构主要分为总统和国会两大体系。在总统和国会两条主线下分立各自的决策机构，统一决策制定联邦政府科技政策指南和联邦政府科技计划，同时通过审议监督机制对总统决策层制定的各类科技计划进行审查。二者分别从国家层面了解具体需求，制定切合国家发展重心的科技研发项目计划，形成权力制衡和互相监督的决策体系，保证科技计划制定的合理性和可操作性。同时国防部作为高科技项目集中统管部门，下设负责研究与工程的助理部长，任命为国防部首席技术官（CTO），致力于谋求作用于国家战略的非对称技术优势。美国根据国家安全形势制定顶层决策，同时根据军地、部际间的资源禀赋、技术优势等，合理分配创新资源和科研项目，搭建国家顶层决策部门和各军兵种、部际间计划传递和组织实施的桥梁，有效解决了资源重复利用、项目多头建设问题。

2.2发挥职能机构的统筹协调作用

为了实现管理层面上的协同创新，美国以项目为牵引，构建了专业化的跨部门、跨军兵种联合管理机构。例如，陆海空三军将军主持建立研究所联合指导小组，定期召开三军研究所所长工作会议，讨论科研计划项目。国防部和国家航空航天局联合成立了负责航空航天技术采办的“航空航天技术委员会”，国防部和能源部成立了协调核武器采办的“核武器委员会”，国防部与能源部、商务部成立了“技术转移办公室”及负责研究项目在军民有关科研单位之间合理分配的“国防高级研究计划局（DARPA）”。协调机构各司其职，使计划规划的管理实施进程提质增效。在执行层面上，国防部通过建立项目管理办公室，对项目实施的全系统全寿命过程进行管理。三军每个研究所均成立研究与技术应用办公室(ORTA)，实现军方与其他协同创新主体之间的协调。国防部还专门发布4165.61号指令等，对政府部门、军兵种间合作的规程进行了具体说明和规范，使沟通协调部门有法可依，处于政府部门的实时监督之下。

2.3发挥创新机构的动力引擎作用

美国专门设置创新机构，以机构管理模式为依托，以任务需求为导向，针对项目分阶段进行动态研发和调整，从而提升战斗力生成效率，促进国防科技协同创新。美国主要创新机构：一是美国国防高级研究计划局（DARPA）。自1958年创立至今，DARPA作为美国科技创新的动力引擎，在美国国防科技原始创新领域地位举足轻重。DARPA的项目承包商主要来自于军工企业、高校、联邦资助的科研机构以及私有企业科研部门，各个领域专家定期参与会议推动项目实施进程。同时该组织始终关注颠覆性技术项目，整合科技资源能源和力量要素，与各军兵种、政府部门、民间科研团体进行大量交流协作，搭建起基础研究向应用研究转移的桥梁，对军中联合作战能力提升有巨大推动作用，是美国实施国防科技协同创新的重要机构之一。二是美国国防部战略能力办公室（SCO）。2012年8月，以“应对高端威胁，提供颠覆性能力”为使命，SCO应运而生。SCO主要是针对“高风险、高回报”的军事技术，以集成创新为主要创新方式，探索现有系统新的任务，将系统集成为编队，积极引进吸收商业先进技术，通过不同领域交叉互融，实现国防科技协同创新。是国防科技协同创新的核心实践部门。三是国防科技创新试验小组(DIUx)。2015年7月至今，美国在硅谷、波士顿、奥斯汀三地建立DIUx，运用风险投资的商业模式为国防科研项目吸引了大量资金投入。2016年3月，国防部设立国防创新咨询委员会，并酝酿设立国防部首席创新官等，极大推动了国防科技创新发展，发挥了引擎推动作用。

3.改革协同创新模式，强化主体协同力度

3.1运用先进商业理念牵引协同创新

引进先进商业理念能够打破当前创新壁垒，提高民企参军积极性，实现创新能力全面提升。其中，运用先进商业理念推动协同创新的代表机构即国防科技创新试验小组(DIUx)。在硅谷、波士顿等集聚企业、大学、研究机构、行业协会的“联合创新网络”中组建DIUx，运用风险投资基金对具备军民通用性且转化利用价值高的技术进行投资，签订投资协议，实现各参与主体短期、高效的技术研发。实践证明，该模式在国防创新方面效果显著，试点已经从一个迅速增加到了三个。除此以外，美军还以互联网为平台开展“众包”尝试，群策群力支撑协同创新。2015年，美海军针对目前重点研发的网络战技术平台启动了“孵化”众包创意平台，以众包合同形式将相关科研项目分包给各个有创新科研能力的团体。同年，美国国防部发起“熔炉”项目，志愿参与技术转化的创新型公司在某项技术牵引下形成管理团队，与军兵种司令部紧密合作，通过提出并评估商业化建议，利用专业运作手段实施技术向作战部门和商业部门转化相关工作。2016年4月，陆军研究实验室透露正在美国西海岸建立办公室，寻求将商业领域的先进成果快速整合到军事领域。

3.2开展技术交流活动支撑协同创新

为了实现信息互联互通，美国防部和各创新团体开展多种技术交流活动征集创意。一是专家咨询。专家咨询贯穿项目探索、预研、研制、生产整个环节，在国防科技创新和成果转化方面作用巨大。自项目立项阶段起，军政产学研各方力量就开始发挥自己的特长优势。DARPA等科研机构组织军方人员和高校、科研机构、企业相关领域专家探讨科研项目可行性和项目预期，评估项目进展和转化情况，最终实施可行性高、军事价值高、附加值高的项目研发。二是举办技术研讨会、论坛、挑战赛等。从2015年11月起，美国陆军每季度举办一次创新峰会，聚焦创新障碍进行甄别和技术开发，突破技术瓶颈。DIUx于2016年3月31日举办了陆军网络战挑战赛，激发大学生的创新潜力，从而获取网络战相关技术成果信息，为网络战奠定技术基础。同时军方、政府、企业、高校和科研院所可以合理利用电子网络、可视电话会议中心、联机管理信息系统、日常的电话交流等公开交流科技信息。三是举行各类演示日和卖场活动，展示军内科研成果，从而向来自国防或更广市场的潜在投资者展示军方项目，获取进一步开发的资金支持。四是开展创新试点计划。国防部与风投公司合作开展创新试点，借助社会资金和科技资源，孵化军民两用技术。

3.3搭建信息交互平台推动协同创新

美国通过搭建信息交互平台，有效实现了军地信息交流，推动了国防科技协同创新进程。一是在军方和政府实施层面、协会、大学专设技术转移办公室，为协同创新主体参与国防科技建设打通渠道，提高国防工业体系的整体创新能力。国防部成立“军备合作指导委员会”，专门指导管理国防科技合作的相关事宜。联邦技术转移法和史蒂文森一怀特勒技术创新法对此提供法律支持。二是设置专门激励机构催化信息互通。军方专门派遣联络人员入驻企业和科研院所，在国防部总部、各军兵种设立“竞争倡议人”，专门负责培养同领域的竞争对手，通过信息的交流、必要的法律法规保障、相关领域的机构人员、充分的经费支持等手段，采取正确的评价监督方式，有意识地培养竞争对手。三是构建网络信息发布和转化平台。军方需求信息的封闭性、保密性是制约协同高效运作的主要因素。为了实现科研团队的信息互通和资源对接，美军专门设置DoDTechMatch、TechLinkCenter、FirstLink等网站数据库，集中发布军方技术需求信息，最大限度扩大国防科技计划的公开程度，推动项目竞争力度。同时汇集企业技术成果信息，实现军地间的信息交互。

4.构建协同创新环境，保障协同创新运行

4.1知识产权保护

在国防科技协同创新过程中，各创新主体研发的科研成果归属问题如若不解决，就像是合作中的一枚定时炸弹，不利于科研人员的参与积极性和归属感。为此，美国一方面灵活运用《美国法典》中关于保护知识产权的条款，以国防安全为前提，适当考虑计划项目顺利开展和后续进行为基本原则，规定合作项目的发明权一般由发明者选择自己保留或者转让给政府，但政府始终有免费使用权。对于其他类型的知识产权以合作协议为主，但政府拥有“插手权”，在违背原则和国家安全时可合理使用。另一方面，针对协同创新过程中“会员”共享技术和知识，美国还鼓励技术供给主体在融入过程中根据自身具体情况提出知识产权的保护、共享和发布计划，团体对此达成共识，执行计划要求，避免产生权益纠纷。条款规定的法律和计划规范，可以降低创新主体对于科技研发和专利使用的后顾之忧，从而全身心投入创新过程中来。

4.2创新资源支持

资金、设施设备、人员等创新资源的共建、供给是实现国防科技协同创新的基本保障，能够有效解决国防科技创新过程中存在的重复建设、资源浪费、资金供应不足等问题。为此，美国从以下几个方面进行保障。一是机构共建。美国国防部、军方和高校、企业等合作共建管理机构、科研机构，促进军地双方的信息交流和知识集群。军方还支持组建大学与企业科研联合体或科技园区，发展高新技术。二是设施共用。美国国防部颁布第3202.1号指令，强调军内研究所的研究设施若处于闲置状态，可鼓励学术机构和其他非营利组织进行使用。为了加强与高校协同创新力度，军方将研究所建在大学附近，从而实现知识集群和交流协作。例如陆军工程兵的严寒地区研究所建在达特茅斯学院，可以方便军方和高校的合作。三是人员交流。美国制定“工程与科学教育计划”，举办各种各样的活动与高校师生直接交流。例如在暑假接纳研究生和大学教员到三军研究所工作，将高校活泼的学术氛围带入研究所。四是创新资金支持。美国直接投资于协同创新参与主体，尤其是中小企业，推动其参军积极性。作为颠覆性技术研发的重要单元，美国制定小企业创新研究计划（SBIR），资助小企业参与先期技术开发工作，推进其研究成果的转换应用，同时运用贷款担保、信用及风险担保、设立风险投资基金、设立小企业技术创新把持资金等方式强化小企业参军力度。同时联邦法典第26卷税法规定，根据企业所在洲的要求建立的非营利机构享受免税待遇，通过税收减免方式降低协同创新成本。

4.3中介机构孵化

在军地间建立信息沟通桥梁，牵引创新主体进行有效协作是目前亟待解决的协同创新难题。美国科技中介机构抓住机遇应运而生。目前美国国家支持的中介机构主要有国家技术转移中心(NTTC)、联邦实验室技术转让联合体(FLC)和国家技术信息中心(NTIS)，在技术转移转让和国防信息发布方面发挥巨大功效。除了国家支持建立的中介机构，美国还有大量私营中介机构。例如，专门发现有经济价值的科研项目，并通过风险投资方式进行营利的风险投资中介机构，获取优势民企大量技术成果信息并致力于寻找需求用户的中介机构等等。美国完备的中介服务体系主要发挥以下几点作用：一是信息交互，通过掌握大量的国家需求信息和科研成果供给信息，为用户寻找技术，帮助技术单位与用户建立合作，有效减少寻找协同伙伴过程中耗损的交易费用。二是风险攻关，通过市场评估和经济可行性研究，降低科研风险，推动创新成果转移转化。三是资金支撑，通过风险投资方式支持高风险科研项目。中介机构在利益驱动下，极大推动了国防科技协同创新进程。

5.几点启示

5.1 出台健全完善的战略规划体系

只有构建符合国防工业建设需求、切合科技发展趋势的战略规划体系，绘制协同创新发展蓝图，注重战略规划落地，才能牢牢抓住国防科技创新方向，指引协同创新节奏步伐。目前我国国防科技协同创新发展未成体系，与大国差距比较大，国防工业基础相对薄弱，在科技创新方面优势不明显。因此，在这种情况下我国应当做到：一是在国家层面根据中国国防军事力量、防务力量、面对的国际国内安全威胁、存在的技术瓶颈系统制定国防科技战略，明确科技创新领域，指明科技创新方向；二是在工信部层面制定满足国家发展需求的科研计划规划，指引优势资源汇聚到国防科技协同创新中，牵引科技成果供给用户积极参与国防建设；三是在军队层面颁布满足战斗力生成需要的计划文件，指引军地间、部际间在计划文件的指导下补足国防领域技术短板。三者在国家层面、工信部和各军兵种层次上针对国防科技创新颁布战略规划文件，从顶层战略角度制定能够满足国家安全需求、补足国防科技协同创新短板、打造具有中国特色的不对称科技优势、提高军队战斗力和国际地位的科技战略。

5.2 建立开放灵活的科研管理部门

国防科技协同创新是一个高层次、复杂性的系统工程，在国家战略的顶层规划下，离不开科研管理部门的集中决策、统筹协调、积极部署。总体上看，我军装备建设大都能在部门内部协同起来，但是横向上（军政产学研）和纵向上（探索、预研、研制、生产）却无法形成合力，体系内一应俱全，体系外各自为营，军工集团体系建设“大而全、小而全”，片面追求完整的工业体系，不考虑自身的资源禀赋优势，导致军工企业固封自守，自成体系，科研和企业之间形成分散的、各自为战的封闭状态，没有进行技术创新的责任感和动力压力，无法有效形成体系作战能力。同时国防科研项目管理模式僵化、融合管理成本高，已经成为军民科技融合发展的一大障碍。针对目前的状况，一要细化机构设置、明确部门权责，即明确部门管理范围，规范部门管理程序，实现统一决策和统筹协调的有效性；二要在军方主导下，建立军兵种间、部际间、大学、企业科研机构的协调机制，实现信息、人才、知识、设施、资金等的顺畅协调；三是形成“自下而上汇总、军地对接论证、自上而下分解”的需求管理机制，运用国防科技协同创新督促项目落地；四是完善科技部管理模式，灵活借鉴美国科研部门管理模式，整合各职能部门资源，降低管理成本，支撑国防科技创新体系高效运行和战略计划的有效落实。

5.3开展形式多样的协同创新模式

开展形式多样的协同创新模式，能够使协同创新主体选择、协同创新运行更加便捷高效。目前，部分民企的科技成果已经超越了国防领域科技研发水平，然而军民工业体系仍然存在明显的界限，民企和地方高校、科研院所的技术成果与国防需求无法实现有效对接。因此我国应在以下几方面做出努力：一是运用先进商业理念开展协同合作，运用风险投资、众包分包等新模式降低选择创新伙伴损耗的交易成本，推动企业、高校、科研机构参军热情。二是开展多种多样的技术交流活动。例如组织挑战赛、论坛、专题会议，实现军方信息和民用技术信息的有效交流。三是搭建信息交互平台。我国应建立发布军方需求和地方科研成果的公共服务平台，协同创新主体按照各自权限进行信息的查询利用，实现地方科研成果“上得去”，军方需求“下得来”，二者有效对接的良好局面。同时我国应专设激励机构或者委派军方人员驻校、驻厂，实现信息的高效交流。

5.4建设和谐稳定的协同创新环境

目前我国尚未有效建立维护创新主体协同合作权益、降低参军风险、推动成果转化、提高创新效率的协同创新环境。主要表现在国防知识产权规范未成体系；创新资源整合力度有限；创新资金链条欠缺；科技中介服务体系不完整。借鉴美国经验我国应当做到：一是鼓励创新主体在协同创新过程中根据自身技术特殊性要求制定知识产权保护、共享、发布计划，并从整体角度制定国防知识产权法，从法律角度对参与主体进行保护；二是有效利用资源能源和设施设备，政府、军队与企业、高校合作建立科技研发中心，共享闲置的设施设备，实现创新资源共享共建和人员交流；三是对创新主体尤其是中小型企业运用直接投资、贷款担保、信用及风险担保、设立风险投资基金、设立促进计划等方式，解决资金链短缺问题，保障主体参军积极性；四是健全中介服务体系，一方面要利用好现有中介机构，另一方面要加快当前急需的信息发布、风险投资、成果转化等中介机构建设。

6.结束语

国防科技协同创新，是落实军民融合国家战略和创新驱动发展战略的重要改革内容，是推动国防建设和经济建设融合发展，增强国家综合国力和军队战斗力的关键环节，事关国家武器装备现代化建设和自主创新能力跨越发展进程。因此，我国应从国家战略高度健全完善战略规划体系，建立开放灵活的科研管理和执行机构，通过开展形式多样的创新模式，构建知识产权保护、资源共享、资金链支持的协同创新环境，完善科技中介服务体系，整合军民科技资源力量，努力实现国防科技与民用科技互通、互动、互补，形成充满活力的科技管理和运行机制，充分发挥国防科技对于国防建设和经济建设的强大牵引力，最大程度将创新成果转化为军队战斗力和社会生产力。

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吴亚菲，硕士研究生，主要研究方向为装备技术经济分析；舒本耀，副教授，硕士生导师）