对完善军工产业军民融合运行机制的思考

■ 王文华

对完善军工产业军民融合运行机制的思考

■ 王文华

推动军工产业军民融合发展，既是一个长期的过程，又是一项紧迫的战略任务。这种长期性和紧迫性，要求我们必须根据我国国情军情，制定军工产业军民融合发展远期、中期和近期相结合的战略规划。通过科学合理的战略规划，明确军工产业军民融合发展的远期、中期和近期目标，并以目标为牵引，加快军民融合的进程。要保证战略规划的合理性和科学性，就必须建立科学合理的军工产业军民融合战略规划机制。

机制融合是推动军工产业军民融合发展的前提和保障。“十三五”时期，要从更高层次、更广范围推动军工产业军民融合发展，必须本着“军队提需求、政府主导、社会参与、市场运作、以法保障”的原则，建立良性运行机制，军工企业、军队与地方政府之间密切配合，加强统筹规划和综合协调，完善组织模式和运作方式，促进军工产业全方位、多层次的军民融合。

一、建立战略规划机制

推动军工产业军民融合发展，既是一个长期的过程，又是一项紧迫的战略任务。这种长期性和紧迫性，要求我们必须根据我国国情军情，制定军工产业军民融合发展远期、中期和近期相结合的战略规划。通过科学合理的战略规划，明确军工产业军民融合发展的远期、中期和近期目标，并以目标为牵引，加快军民融合的进程。要保证战略规划的合理性和科学性，就必须建立科学合理的军工产业军民融合战略规划机制。

军工产业军民融合战略规划机制的主要目的在于，通过制定远期、中期和近期相结合的军民融合战略规划，监督和检查军民融合战略规划的执行情况，对军民融合战略规划的执行情况作出评估和及时调整，保证军工产业军民融合发展的顺利推进。

二、建立决策论证机制

决策的失误是最大的失误，由决策失误导致的投资误差是造成国防投资大量浪费的最主要原因。当前相当数量的军民融合项目的上马，往往是出于传统意义上的“双拥共建”行为，或纯粹取决于少数决策者所处的领导地位和个人喜好。由于没有科学的决策论证机制，使得军民融合的决策行为容易为领导的权力所代替和决定，容易造成决策的失误。为最大限度地减少军民融合项目决策的失误，必须建立科学的决策论证机制，聘请权威专家参与论证和决策，广泛征求军地有关部门的意见，在组织现地勘察的基础上，广泛收集资料，搞好借鉴，着眼全局抓规划，从实用和实效性出发提出需求，切实抓好“零’风险建设，做到既要保障军事需求，又要促进地区经济发展。对于重大科研项目，应实行联审制，由重大项目管理部门、国家发展和改革委员会、总参作战部等联合组成国家重大项目审批机构，将重大科研项目体现国防需求作为项目最终审批的基本依据之一，凡是能够贯彻国防建设需求的，尽可能在立项中予以体现，使国家在重大科研项目规划和安排上能够统筹兼顾，保持整体投入，做到规划中有考虑，计划上有安排，项目上有反映，投资上有支持，实现一笔投资能够获得国防和经济两重收益。凡是不能通过军民融合论证的项目，原则上不批，或修改方案后批准，或严格限制项目数量与规模。

三、完善工作协调机制

从目前世界各国的经验看，在军民融合规划计划的实施过程中，主要是由政府和军队管理部门共同组织管理和推动，建立军地联合的工作协调机制。目前我国还未形成稳定的军地协调机制，军地之间、政府部门之间在国防需求上沟通协调渠道不畅，影响了资源的优化配置。因此，必须构建权责明确、运转顺畅的工作协调机制，不断提高军工产业军民融合的运行效率。为此，要注重计划机制的合理运用，运用必要的行政手段，制定切实有效的措施，加强军地双方的沟通协调，确保军民融合建设项目的顺利实施。健全国务院、军队有关部门以及军工企业集团的工作协调机制，明确相关责任，加强重大事项会商，及时通报工作情况，形成统筹推进合力。各级各部门要加强沟通协调，进一步完善军队和政府部门、军工集团之间的职能分工和运行机制。完善军地联席会议制度，通过制度化的联席会议，架起国家、军队高层决策的平台，定期沟通，密切配合，研究决定重要问题，协调处理相关事宜，形成各司其职、齐抓共管的良好工作局面，真正从项目立项和建设成果“两头”把好贯彻军事需求关口。在重大科研项目立项、审批、监理的过程中，允许军方介入并赋予必要的一票否决权，逐步建立军方参与国家和地方重大科研项目的审议制度。

四、完善需求对接机制

军地双方的需求是军工产业军民融合发展的源头和导向，也是目标和评判标准，实现需求对接至关重要。一套完整的需求对接机制，至少应包含需求生成提报、需求论证评估、需求执行落实、需求调整反馈等四个环节，它们相互联系，环环相扣，构成需求的闭环反馈系统。要着眼实现“所需”与“所能”的有机衔接，按照“研究提出、分析论证、归口上报、综合平衡、分类对接、落实反馈”的程序，建立分层分级的军工产业军地需求对接研究制度，出台军工产业军民融合需求对接办法。目前，军工产业某些领域的军民融合之所以难以深入，一个重要缘由是融合需求改革滞后，需求不开放、需求牵引不利等问题突出。比如，鼓励优势民营企业参加武器装备研制生产的现有举措，多从供给端发力，需求端松动不大，由此形成民参军“集结号”不停吹响，但参军难的“山头”却久攻不下。

解决这些问题，首先需要扩大需求信息发布范围、公开招标采购，加强供求对接，打通从军事需求-技术创新-产业发展的通道，缩短需求传导链条。建立军工产业军民融合的网站和论坛，由国家发展与改革委员会、国防科工局和军队作战部门牵头，定期发布军民兼容、融入建设项目的相关信息，开展军民融合的研讨，介绍国外军民融合发展的有益做法和经验，定期召开军地有关部门的协调会和新闻发布会，为政府、军队和企业的信息交流与合作提供支撑。同时，坚决打破军事采购市场垄断。世界主要国家推进军民一体化，无不是从改革军事采购体制、适度开放军事采购市场破局的。今天，如果我们不能消除军事采购市场的垄断，军民融合发展的动力就会逐渐衰竭。通过军事采购体制等改革，才能建立起面向国家大工业基础和各类民口高技术企业的开放型军事采购市场体系。

五、建立投融资机制

资金投入是推动军工产业军民融合发展的重要推动力。军民融合项目大部分资金需求数量巨大，通常单纯依靠国家财政难以完全满足建设资金的需要。为此，必须完善投融资机制，规范利益关系，使军工行业吸引和利用社会资源形成良性的利益驱动，为推进军工产业军民融合发展提供足够有效的资金保障。适当增加国家财政性投入力度，应在国民经济不断发展的基础上适当增加国家财政预算中的经费支出，将军民融合发展要求而增加的建设费用直接列入国家投资主管部门的建设预算。建立军工产业军民融合发展的专项资金，保持军民融合过程中财政资金投入渠道的相对稳定性，又能确保资金投入随经济发展水平的提高而稳定增加，有效满足军工产业军民融合发展中日益增长的投资需求；制定转移支付、财政补贴、政府采购、贷款贴息和税收减免等优惠政策，减轻军工产业军民融合发展的建设负担，确保承担军民融合项目的经济主体的利益不受损失；加快投融资体制改革步伐，充分发挥资本市场的融资功能，根据项目可市场化程度，有计划地实行投资主体多元化，通过发行股票、债券，或融资租赁、杠杆租赁以及BOT等形式，为推进军工产业军民融合提供可靠的资金来源。

借鉴国外的成功经验，引入高新技术与现代金融相结合的风险投资模式，可以考虑由各种基金会、企业合资创建风险投资基金，吸收社会闲散资金。对于军民两用和具有潜在军事开发价值的科研项目，通过财政补助、税收优惠、政府担保、政府采购、贷款贴息等方式，引导和支持风险投资；培育多元化的风险投资主体，在确保国家军事秘密的前提下，鼓励民营企业进入国防投资领域；建立包括政府监管、行业组织监管和内部监控在内的风险投资监管体系，保护投资者的合法利益；健全相关法律法规，明确风险投资的方式、出资额、股权转让等，促进风险投资运作的制度化和规范化。

六、健全监督落实机制

对军工产业军民融合项目，必须实施全程、实时监控。建立监督评价组织，对军民融合的决策执行情况、建设效果等方面进行跟踪调查和评价；完善检查监督机制，确保决策一旦制定后，能够不折不扣地执行，防止落实决策的随意性。对军工产业军民融合项目的资金运作，要建立严格的项目审计制度。为保证军工产业军民融合项目投资的科学性、合理性，建立谁决策、谁负责的制度。对决策后的实施进行全过程监督，密切跟踪项目资金的走向及其绩效，对违背正常运作规程、导致重大损失的，对项目负责人要予以必要的经济和行政处罚。对评估监督中反映的问题，一经核实，要严格依据相关规定进行问责问廉问效。对军工产业军民融合项目资金运作的绩效，在不违背安全保密原则的前提下，要实行定期发布制度，以使项目资金在“阳光”下透明运作。

王文华，陕西正衡管理咨询有限责任公司质量标准控制部总监，博士，研究方向：经济学、国家发展战略）