新中国社会治理模式的演变及启示

2017-01-24李盛梅

中共云南省委党校学报 2017年2期

关键词：政府管理

李盛梅

（西南科技大学马克思主义学院，四川绵阳 621000）

新中国社会治理模式的演变及启示

李盛梅

（西南科技大学马克思主义学院，四川绵阳 621000）

新中国成立以来，我国的社会管理先后经历了“全能型政府”管制期、“经济导向型政府”管理期及“公共服务型政府”治理期。作为社会管理的模式，它们在治理理念、治理主体、治理过程和治理手段上有所差异，但也有相同之处，一是政府皆是治理主体之一。二是以社会事务为管理对象。三是有国家强制力为保障。四是具有鲜明的时代特征。通过对社会管理历史脉络的梳理，总结各时期的异同，分析当前实现社会治理现代化的五大重点：一是坚持中国共产党的领导。二是遵循实事求是的原则，实现动态管理。三是结合自身特色，借鉴他国经验。四是坚持依法治国与以德治国相结合。五是培育发达的公民社会，实现多元治理。

社会治理；全能型政府；服务型政府；公民社会；依法治国

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次使用了“社会治理”一词，标志着我国社会治理在治理理念、方式手段、体制机制等方面取得了突破性进展。按照龚维斌的观点，社会治理是社会管理的升级版。［1］而社会管理活动随着国家的产生、经济社会的发展、历史文化的传承与时俱进，具有鲜明的时代特征。自新中国成立以来，我国的社会管理活动经历了从管制到管理，再到治理的转变，是历史的选择，人民的选择。

一、新中国成立以来我国社会治理模式的演变

所谓社会治理模式，是指政府在对社会系统的组成部分和社会生活的各个领域进行有目的、有计划的调节与控制时所遵循的原则、途径、程序和方式。［2］不同时期的社会治理模式有所差异，不同学者研究社会治理模式的角度也有所不同。

韩大元根据宪法的产生及发展，将社会治理模式分为三个阶段：第一个阶段是82宪法的制定至1993年将“建设有中国特色社会主义的理论和基本路线，明确载入宪法”。该阶段是宪法对社会治理的初探期。第二阶段是1993年至2004年的“人权入宪”。该阶段属于国家价值观与人权文化对社会治理的发展期。第三阶段是2004年至今，属于“依宪治国”对社会治理的巩固期。［3］张小劲、于晓红则认为，社会治理的模式基本上可以分为三种，即自治、共治和法治。［4］

笔者以为，“模式”作为一个具有固定框架、能够被复制或者广泛适用的词语，很难将其用于社会管理发展的过程之中，或者说很难将社会管理活动概括出一定的模式，因而，本文仅就重大历史事件的决定作用，将社会治理分为“全能型政府”管制型、“经济导向型政府”管理型和“公共服务型政府”治理型。

（一）“全能型政府”管制期（1949—1978年）

新中国成立初期，我国的社会治理模式具有鲜明的苏联色彩，或者说是“斯大林模式”，其实质“在于执政党和政府对国家政治、经济、思想文化及其社会生活进行高度集中的管制，”［5］包括政治上的一党领导、高度集权制；经济上的单一公有制和计划经济；文化上的个人崇拜；生活上的单位制和街居制等。在以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体的治理下，我国社会管理活动直接体现为政治运动，包括大跃进、人民公社化运动、“四清”运动及文化大革命等。

据中国学者胡鞍钢统计，从1949年到1976年的27年间，中国共发动了76次运动。［6］美国学者马德森在《毛泽东时代的中国群众动员》也认为，“在毛泽东领导下的中国，没有什么现象比群众动员运动更独特、更重要（至少对局外人来说、更令人迷惑不解）。他认为从建国到毛泽东逝世的26年中，这种全国性的运动总计有70多次（地方一级的运动则要多十倍）。”［7］虽然1954年颁布了中华人民共和国第一部宪法，但事实上，它的作用很渺小，该时期仍然以“人治”为主。正如1958年毛泽东在北戴河召开的协作区主任会议上所说，“不能靠法律治理多数人。……到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考。”［8］可以说，这段时间是以政治导向为核心的“全能政府”管制期。

（二）“经济导向型政府”管理期（1978年—2002年）

1978年，党的十一届三中全会胜利召开，全会梳理了历史遗留问题，纠正了“文化大革命”及“左”倾错误，全面客观地评价了毛泽东，做出了实施改革开放的伟大决定。为了进一步激发社会活力，提高劳动者的积极性，促进社会生产率的提高，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体实施了一系列简政放权的措施，包括对政府行政体制、企事业单位和基层群众自治组织等的改革，自此，我国社会管理发生了深刻地变化。

为了进一步简政放权，我国政府先后进行了四次行政体制改革，即1982年、1988年、1993年及1998年的行政体制改革。1985年，国务院颁布的《关于增强大中型国营企业活力若干问题的暂行规定》、1986年的《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》及1987年的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》等，激发了企业活力、促进了经济的发展。

1983年，中央发布1号文件《当前农村经济政策的若干问题》，正式以“家庭联产承包责任制”确认了发源于安徽凤阳县的“包干到户、包产到户”，使之合法化。［9］“家庭联产承包责任制”的推广，促进了村委会的产生。1989年及1998年，相继确立了基层群众自治组织，即居民委员会和村民委员会的合法自治地位。

从总体上看，虽然该时期政府给予了公民社会一定的自由，适度限制了自己的权力，但其目的仍然以发展经济为中心。可以说，这是一种利益驱动下的权力限制，一种为了发展经济的被动状态，是一种经济导向型的社会管理。

（三）“公共服务型政府”治理期（2002年至今）

2002年，党的十六大召开，社会主义市场经济体制基本确立，经济社会快速发展，人民生活水平不断提高，但随之而来的各种社会问题、社会矛盾也不断增多。此时，我国政府开始反思社会治理的方式方法，力求缓解“以经济建设为中心”所带来的后遗症。2003年，党的十六届三中全会提出了“科学发展观”的重要论断，迈上了政治、经济、文化和谐发展之路。2004年，十六届四中全会提出了“和谐社会”的发展目标，同年2月，在“树立和落实科学发展观”专题研讨班结业式上的讲话中，温家宝总理提出了政府治理的逻辑路径，即政府治理要围绕“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面展开，以建设服务型政府为最终取向。［10］2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标，并且提出了相应的措施。［11］之后，党的十七大报告继续指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”［12］党的十八大报告进一步强调：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”［13］创造性地提出了中国特色“五位一体”的战略总布局。随后，党的十八届二中、三中全会中也明确提出了“建设服务型政府”的要求。这一系列战略的实施，标志着我国的社会治理发生了质的变化。

二、各种社会治理模式间的逻辑关系

（一）治理模式间的联系

1.各治理模式都以社会事务为管理对象，维护社会稳定是重要目标之一。按照经济学的观点，管制是政府为维护和达到特定的公共利益所进行的管理和制约。从政治学意义上说，治理是指“公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。”［14］而管理则位于管制与治理之间。可以说，对社会公共事务的管理，是各种治理模式共同的对象范围，而维护社会稳定是所有国家机器的目标之一。

2.政府是不可缺少的治理主体。无论是新中国成立初期的管制期，还是改革开放后的“经济导向型”管理期，亦或是“公共服务型政府”的治理期，政府皆属于社会管理的主体之一。随着经济社会的发展和需要，社会管理的主体日趋多元化。党的十八大提出：“加强和创新社会管理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”［15］明确了政府在社会治理过程中的责任人地位，作为社会管理的主体之一，政府仍然没有也不可能退出历史舞台。

3.国家强制力参与社会管理过程。国家强制力是社会管理过程得以推进，管理结果得以实现的重要保证，尤其处在管制期的新中国，国家强制力发挥了更加积极的作用，不仅巩固了新生政权，也在一定程度上实现了经济的复苏。随着社会管理向治理的过渡，“法治”的作用愈加明显，但作为一种上层建筑，“法治”也是一种特殊的国家强制力，在社会管理过程中仍然具有强制保障作用。

4.各模式都具有鲜明的时代特征。由于国际国内环境的影响以及巩固新生政权的需要，新中国成立初期的“全能型政府”，对发展社会主义经济，维护社会的稳定，无疑是正确的选择。但之后，“大跃进”“人民公社化运动”及“文化大革命”等运动给人民带来了巨大的灾难，使“经济主导型政府”管理应运而生。同样，“服务型政府”治理的出现，也是“以经济建设为中心”的进一步完善。可见，治理模式的发展具有鲜明的时代性，是随着历史的发展、时代的需要而不断变化的，是历史的选择，人民的选择。

（二）治理模式间的区别

1.在理念上：实现了从管制到治理的转变。以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体执政时期，可以说是典型的“家长制”，尤其在对毛泽东的个人崇拜时期更为明显。毛泽东去世后，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体重点对我国政治体制和经济制度进行了改革，废除了领导干部终身制，真正地实现了集体领导，适度地简政放权，也使我国社会治理模式进入社会管理期。社会主义市场经济制度的确立，“服务型政府”的产生和发展，政府得以更加注重对社会的治理，关注民生，从而在本质上进入社会治理阶段。从1949年至今，我国政府的着眼点从政府自身到整个社会，从“家长制”到“守夜人”，从以“我”为本到以“民”为本，实现了从管制到治理的转变。

2.在主体上：由传统的“一元治理”向“多元治理”迈进。新中国成立初期，实行“党政一体化”领导及单一的公有制经济和计划经济，可以说是“党政不分，以党代政”，这使社会事务的管理权完全集中于中央高层。这种党“一元化”领导的体制，产生了一系列弊端，影响社会经济的发展。基于此，党的十一届三中全会明确指出：“要认真解决党政企不分、以党代政、以政代企现象。”［16］从而使国家治理迈进了管理期，党和国家实施了一系列简政放权措施，村民自治、政社分开、政企分开逐步推进。到20世纪90年代，除原有的“工青妇”等人民团体外，民间组织开始涌现，并得到政府的认可，他们对社会政治生活发生日益重要的影响。［17］此时，社会管理已经具有了一定的社会治理的涵义。2004年，“服务型政府”的提出，社会治理主体多元化表现得更加明显。

3.在过程上：社会管理实现了从“单向管理”到“双向治理”、“消极被动的管制”向“积极主动的合作”的转变。刚经历了抗日战争和解放战争的新中国，在政治上实行高度集权的“一元领导”，经济上实行全面“计划经济”，整个社会管理的模式呈现出自上而下的“单向管理”，政府包揽了一切事务，甚至个人生活也被严格管控。随着经济的不断发展，社会的不断进步，尤其是改革开放以来对企事业单位、社会组织等权力的下放，使公民社会具有更多自由，社会自治的积极性和可操作性也不断提高，而政府与公民社会的关系，也由最初的统治与被统治向协商合作转变，实现了“双向”互动。

4.在手段上：国家治理从“管制”到“治理”，实现了刚性管理向柔性治理，“人治”到“法治”的转变。新中国成立初期，政府作为唯一的治理主体，具有至高无上的权威，政府与社会的关系属于纯粹的领导与被领导的关系。巩固政权，维护社会稳定，是当时社会管理的重点。“人治”是该时期的一大特点。正如毛泽东所说：“不能靠法律治理多数人。……到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考。”［18］由于特殊时期毛泽东对社会管理的独特认识，使得这种“管制型”的治理持续到毛泽东逝世。党的十一届三中全会以后，政府开始简政放权，与企业及社会组织的关系，也逐渐演变为授权与被授权的关系，政府将大量的社会事务通过招标、外包、协商、合同等方式授权给社会组织，实现了刚性管理向柔性治理的转变。同时，随着法律的日趋完善，国家治理也从“人治”转变为“法治”。

三、社会治理模式对实现社会治理现代化的启示

党的十八大报告明确指出：“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”［19］这给未来的社会治理指明了方向。在实现社会治理现代化的过程中，我们应该坚持以下五点：

（一）始终坚持中国共产党的领导

中国共产党是中国特色社会主义事业坚强的领导核心，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体带领四万万同胞取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了社会主义新中国，形成了毛泽东思想。以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体成功回答了“什么是社会主义，怎样建设社会主义”这个根本性的问题，开创性地作出了“改革开放”的伟大决策。邓小平指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”［20］在毛泽东思想及邓小平理论的指导下，中国经济实现了突飞猛进的发展。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体创立了“三个代表”重要思想，并正确回答了“建设什么样的党、怎样建设党”这个关系党和国家前途命运的重大现实问题。之后，党和国家领导人在理论和实践上积极探索，提出了“科学发展观”，并且创造性地回答了“实现什么样的发展、怎样发展”的问题，使我党对社会主义的认识达到了新的高度。新时期，以习近平同志为核心的党中央继往开来，在马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想及科学发展观的指导下，带领全国各族人民朝着全面小康迈进。历史表明，中国共产党能够带领全国人民取得中国特色社会主义事业的伟大胜利，社会治理现代化的实现，离不开中国共产党的领导。

（二）遵循实事求是的原则，实现动态管理

新中国建立初期，民生凋敝、百废待兴，党和国家既需要稳固新生的人民政权，又需要激发社会活力、发展经济，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体选择了一个拥有绝对权威的“全能型政府”管理模式，是符合时代实际和需要的。通过对政治、经济、文化、社会的全方位的规划和布局，新中国成功完成了“三大改造”，顺利地实现了新民主主义向社会主义的过渡。可随后的“大跃进”“四清”运动、“文化大革命”等，给新中国带来了沉重的灾难，刚刚复苏的经济遭到巨大的打击。

1978年，党的十一届三中全会顺利召开，对历史遗留问题进行了全面总结，对中央领导层的人事制度重新进行了界定，做出了“以经济建设为中心”及改革开放的伟大决定，使国家治理从“全能政府”管制期向“经济主导型政府”管理期迈进。与此同时，随着经济的飞速发展，人民生活水平快速提高，诸如贫富差距、公共服务、社会保障等问题日益凸显，截至2011年底，我国60岁及以上老年人口达1.85亿，占总人口的13.43%，且每年以近800万的速度增加，［21］各种社会问题的出现，使以“经济主导型政府”的社会管理面临巨大挑战。

2004年“服务型政府”的概念第一次明确出现在政府工作报告之中，并不断发展和丰富，使“全能政府”进一步向“有限政府”“经济主导型”政府向“公共服务型”政府转变。

可以说，近70年来，我国社会管理的模式不是一成不变的，随着国际国内环境的变化、经济社会的发展和历史文化的传承，社会管理的模式也随之变化，它是一个动态管理的过程。在未来的社会管理过程中，厘清我国社会管理的需要，积极调整社会治理的方式方法，力求既能保持社会管理的协调稳定发展，又能“稳中求变”、实现动态管理。

（三）结合自身特色，借鉴他国经验

改革开放以前，我国的社会治理模式具有鲜明的苏联色彩，甚至可以说是按部就班的，这种“全能”模式在特殊时期的确发挥了巨大的作用，但与之而来的各种问题，也给党的社会管理提出了挑战。以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体不得不探索一条新的出路。早在1945年7月，毛泽东在回答黄炎培提出的“历史周期律”时，就曾经明确指出：“我们已经找到新路……这条新路就是民主。［22］但我们必须认识到，我们所谓的民主与西方国家的民主有相同点，也有着本质的不同。“民主”一词在制度、观念、意识、手段等方面有着不同的涵义和内容，比如民主制度、民主意识、民主手段等。现代民主作为国家制度主要有两种来源：第一种是现代西方民主制度。根源于议会制，可以追溯到古希腊、古罗马的城邦民主和共和制度。第二种是19世纪下半期，在马克思主义产生，列宁的《帝国主义论》发表后，殖民地国家认识到国家独立、民族解放的紧迫，从而掀起了各类民族解放运动，并以“民主”为口号。正如新民主主义革命的开端——“五·四”运动，便是以“民主”为口号的。我国研究社会治理问题的著名学者俞可平认为：“中国治理改革的最终目标是实现善治。善治应当有10个要素，即合法性、法治、透明性、责任性、回应、参与、稳定、廉洁及公正。”［23］在西方国家社会治理理论中，民主公正也是其目标之一，但是，就内涵及内容来说，却与我国相去甚远。可以说，同一理念、同一制度或同一手段，在不同国家均有所区别，这就要求我们在借鉴他国社会治理的经验时，结合本国自身特色，杜绝生搬硬套，尤其在借鉴西方国家的各种治理理论时，更需要明确其理论所倡导的治理理念、方式方法等与我国的差异。

（四）坚持依法治国与以德治国相结合

我国的社会治理模式经历了从“人治”向“法治”逐渐转变的过程。1949年新中国成立，确立了以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体，形成了一个“全能主义”的国家，高度集权的一元化领导，致使社会管理具有了明显的“人治”色彩，尤其当对毛泽东的个人崇拜达到顶峰，集体领导制被破坏后，更加明显。1954年，中华人民共和国第一部宪法正式颁布，标志着我国社会管理的“法治”意识得以确立，开启了“依法治国”的大门。随后又颁布了1958年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法等，并于1993年、1999年及2004年对82宪法进行了多次修改，使“依法治国”的理念得到巩固和加强。法律作为维护社会管理的重要保障，不仅对治理对象有强制力，对治理主体同样有约束力，它是行政主体合法、合理行政的依据。《决定》指出：“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式。”［24］可见，依法治国对社会治理的重要性。然而，法律并不是万能的，社会中仍然有法律所不能也不可能触及的地方，这就需要发挥道德的约束功能。历史表明，具有五千年传统文化的中国，历来重视德育的作用，甚至在不同时代都体现了其教化的价值功能。只有将依法治国与以德治国相结合，刚柔相济，相辅相成，才能更好地规范社会秩序，实现社会治理现代化。

（五）培育发达的公民社会，实现多元治理

新中国成立以来，社会管理的主体经由政府到企业、基层群众自治组织，再发展到包括社会团体在内的其他非政府组织，社会治理的主体逐渐增多。“小政府、强社会”的治理形态正在形成。然而，中国缺乏公民社会的渊源和基础，即便近几十年来政府一直努力就转变职能、简政放权的政治体制进行改革，但我国公民社会仍不发达。据2006年的统计数据，法国的社会组织密度为110.45个，美国为51.79个，巴西为12.66个，印度为10.21个，均高于我国社会组织的结社水平。从相对数看，我国社会组织的就业量占整个经济活动人口的比例仅仅为0.53%，不仅低于发达国家，也低于大多数发展中国家。［25］这充分说明我国的社会组织不仅数量少，质量也有待提高。《决定》就创新社会治理体制，实现社会治理现代化指出：“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与。”［26］这正说明了公民社会是社会治理不可缺少的一部分，而当务之急，正是对公民社会的积极培育。只有发达的公民社会，才能激发社会活力，培育多元的治理主体，从而形成“小政府、强社会”国家。出版社，2014：3.

［2］潘小娟.中国基层社会重构—社区治理研究［M］.北京：中国法制出版社，2004：5-6.

［3］韩大元.宪法实施与中国社会治理模式的转型［J］.中国法学，2012（04）.

［4］张小劲，于晓红.推进国家治理体系和治理能力现代化六讲［M］.北京：人民出版社，2014：108.

［5］卢汉龙等著.新中国社会管理体制研究［M］.上海：上海人民出版社，2009：31.

［6］吴太胜.从群众政治运动到公民政治参与［J］.甘肃理论学刊，2011（06）.

［7］孙培军.运动国家：历史和现实之间---建国以来中国政治发展的经验和反思［J］.理论与改革，2009（01）.

［8］［18］全国人大常委会办公厅研究室.人民代表大会制度建设四十年［M］.北京：中国民主法制出版社，1991：102.

［9］李君如.中国共产党执政史概要［M］.上海：上海人民出版社，2001：187.

［10］温家宝.提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展观［N］.人民日报，2004-03-01.

［11］［14］［23］俞可平.中国治理变迁30年（1978-2008）［M］.北京：社会科学文献出版社，2008：7、1、21-22.

［12］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗—在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［R］.2007.

［13］［15］［19］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［R］.2012.