有序推进人民调解员职业化*—— 兼评昆山市人民调解员职业化制度

何 阳，孙 萍

（东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110819）

有序推进人民调解员职业化*
—— 兼评昆山市人民调解员职业化制度

何 阳，孙 萍

（东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110819）

人民调解员职业化有利于提高人民调解专业性，从而提高解决纠纷质量，是创新发展人民调解的重要内容。昆山市在全国率先探索人民调解员职业化道路，取得了显著成绩，同时也存在一些不足。结合职业化基本要求与昆山市实践经验，有序推进人民调解员职业化的制度建设，营造人民调解员职业认同环境。建立人民调解员职业准入制度，通过职业培训，落实薪酬制度，加强人民调解员职业监管建立人民调解员职业伦理制度。

人民调解员；职业化；昆山市

中国社会经济发展新常态，它将以“较低的经济增长、较高的通货膨胀、更为公平的收入分配、更为平衡的经济结构、加速的产业升级换代和更为激烈的经济周期”[1]作为主要特征，这意味着经济发展方式将进一步转变，但“社会发展方面却始终落后，迄今为止一直没有形成比较成型的、适合我国国情的社会发展方式”[2]，社会发展严重滞后于经济发展导致社会问题频发，民间纠纷呈现出大基数、高难度、多类型和强抗拒的新特征，通过创新发展人民调解来维护社会和谐、稳定，来疏解民间纠纷，缓和社会矛盾，是一条行之有效的途径。本文以昆山市人民调解员职业化的实践经验为样本，结合职业化的内涵和特征，探讨人民调解员职业化的制度架构，探索适合中国国情的人民调解员职业化道路。

一、对人民调解员职业化的界定

人民调解员的职业化就是由具备这一职业所需要的业务素质的人来从事，得到与这一职业的工作量和社会贡献相适应的报酬，并按照这一职业的内在规律进行考核和监督[3]。职业化是指以某种特定的、专门的知识或技能而形成的特定的职能领域，并以此形成的专门的知识权威和相关的职业操守状态[4]，尤为强调知识或技能的专业性、权威性，职能领域的特定性以及职业操守。为此，人民调解员职业化是指科学选拔具备业务素质的人员，赋予其调解民间纠纷的权力，使之公平地、长期地从事人民调解工作，以此为生获取与劳动成果相适应的报酬，并接受组织的培训、监管、考评及其奖惩。

盖伊·贝凡尼斯特指出职业主义需要具备六个特质：基于专业技术知识而运用技能；具备高等专门领域的高等教育或训练；经由正式的能力评估并取得执业资格；有同行组成的专业团体的存在；具有职业行为守则或伦理规范，并据此制裁违反者；以及承担服务公众的责任。[5]因此，人民调解员职业化至少应包括以下方面内容：

1.职业技能。技能，指运用实践知识和经验进行有目标活动的能力[6]，职业技能是技能的拓展，突出职业领域的特殊性，不同职业对于职业技能的要求存有差异，但都可统一划分为心智技能和操作技能，而两者的学习并不独立，技能的掌握依赖于操作技能和心智技能的协同发展[7]。

2.职业训练。职业训练是通过组织培训使从业者掌握职业技能的一项活动。当前无论是公共部门还是营利组织都非常重视职业训练，因为它可以凭借链接的手法、通用演绎的过程和利用触动的技巧使从业者调整思维模式、转变观察视角、树立自觉意识、改善行为习惯，快速地熟知职业理论和实务。

3.职业准入。职业准入的首要要求就是进入者必须满足该职业所需的基本知识、技能和能力等[8]，重视入职者是否具备从事相关业务应有的知识储备和工作经验，能否充分利用知识与经验快速胜任工作岗位；也会对入职的某些基本条件提出要求，如性别、年龄、学历、专业。

4.职业环境。职业化需要形成有力的职业环境作为保障，通过改变社会传统观念，构建职业化制度使得社会和个人打心底里认同职业，从而获得职业归属感和荣誉感，倘若根本不存在职业环境，或者社会和个人对于职业的认同度不高，带着有色眼镜看待某一职业，恐怕难以实现职业化预期目标。

5.职业伦理。在某种意义上，职业伦理其实就是角色伦理[9]，即职业对从事群体或个人的某些总体性价值要求。在很多时候，职业伦理甚至主要体现为一种否定性意义上的东西，其存在的必要性恰恰在于着力解决职业领域内的伦理失范和价值混乱问题[10]，注重从精神上对从业者形成制约和规范。

二、昆山市人民调解员职业化的实践经验

近年来，昆山市积极探索人民调解员职业化之路。初步形成了一套完整的人民调解员职业化体系：即经人事部门认可，将人民调解员确立为社会公益性岗位，在矛盾纠纷多发地人民调解委员会（人民调解工作室）全部向社会公开招聘职业人民调解员，并建立薪酬保障、职业准入、培训考核、名册备案、职称管理等各项职业化管理机制，使人民调解发展成为一个社会行业。[11]其改革的主要措施是：

首先，职业新定位使人民调解员成为“社会公益性岗位”。转变传统理念对人民调解员职业化的束缚，积极营造良好的社会环境；利用公共财政来解决人民调解员的薪酬问题，使之像其他职业，付出与回报相匹配，专职人民调解员待遇按照昆山市聘用人员每年3.5万元的标准发放。

其次，设置专职人民调解员入职门槛。发布聘用消息公开向社会招考，不仅明确专职人民调解员的岗位要求，突出调解人员的技能和经验，而且在年龄、学历、专业、性别的结构方面都做作出规定，说明并非任何人员都可以成为专职人民调解员，胜任此岗位必须满足一定的条件。

再次，构建人民调解员实名册制度来落实联动治理和职业训练。人民调解组织内无论是公开招聘的还是选聘的人民调解员，只要其刚刚进入调解行业，都必须经过司法局培训合格后，才能由所在的调委会发放聘书，否则不予认可，继而纳入司法局管理名册，同时将名册通报法院。

最后，出台《人民调解员职称资格评审办法》，共设定调解员、助理调解师、调解师、高级调解师四个职称资格，由市人事局统一颁发证书，依据职称的高低发放不同的补助，以期调动人民调解员工作积极性，并以此来判别掌握职业技能的娴熟程度，作为“个案联调”的指派准据。

自开始实施人民调解员职业化，昆山市人民调解组织解决矛盾纠纷的社会功效显著。2011年和2012年，全市各类人民调解组织共受理矛盾纠纷20861件，调处20861件，调处成功20845件，调处成功率99%以上，防止“民转刑”案件8件82人，防止群体性上访事件123件4726人[12]。改革之所以能够取得成功，关键是牢牢地把握着职业化的四个核心要素：职业环境、职业准入、职业训练和职业技能，并采取全面制度化措施来积极推进人民调解员职业化进程。通过考察可以发现昆山市人民调解员职业化仍处于初级阶段，还未形成科学的、持续的和系统的人民调解员职业化制度。如寻求专职人民调解员职业的社会认同，却忽视了专职人民调解员对职业的个人认同；利用公共财政确保专职人民调解员获得稳定的薪酬福利，却未落实差序有别的绩效工资制度；出台人民调解员职称评定办法来区分人民调解员的专业性水准，却未提及人民调解员的职位变动机制；人民调解员的职业伦理建设也有欠缺，尚未形成人民调解员职业对从业者所要求的、总体性的、规范性的以及制度性的伦理价值，缺乏从精神上对专职人民调解员形成有效制约。昆山市人民调解员职业化制度取得了显著成绩，对全国其他地区创新发展人民调解仍具有示范性作用。

三、人民调解员职业化的制度设计

结合昆山市人民调解员职业化的实践经验，人民调解员职业化制度设计应该以下几个方面着手。

（一）塑造人民调解员职业认同环境

人民调解员的职业认同环境塑造分为社会认同和个人认同两个层面。关于社会认同，政府需要加强宣传专职人民调解员的内在价值以及专职人民调解员与兼职人民调解员的本质区别，将其作为“社会公益性岗位”公开招考不失为好路径。专职人民调解员的内在价值是提高人民调解的专业性，以此增强人民调解解纷质量，使群众在遇到民间纠纷之后可以及时寻求人民调解组织帮助，将人民调解员作为“社会公益性岗位”公开招考，招考对岗位名称、岗位职责、报考条件等都会做出明确要求，恰巧这些都属于职业化的重要内容，而政府对人民调解员职业化的认可能够通过政治的能动性迅速地转变社会观念和个人理念，从而为人民调解员的职业认同创造优良的社会环境。政府除了推进人民调解员职业化制度建设，使之在形式上与其他职业不存在任何差别，消除个人对于职业的心理隔阂之外；还需要提高人民调解员的归属感和荣誉感，通过制度设计与权力赋予提高纠纷当事人对人民调解员的尊重度，避免纠纷处理过程中人格尊严遭受侵犯；倡导纠纷当事人怀揣感恩之心表扬和赞许服务满意的人民调解员，可以是口头言语的，也可以通过赠送锦旗等方式对调解工作给予充分肯定，使其真正能够从工作中获得快乐。

（二）设立人民调解员职业准入制度

人民调解员的职业准入制度设立分为职业技能和基本条件两项内容。其一，职业技能应当通过岗位说明书予以诠释，发布招聘信息时在岗位要求中体现，人民调解工作对从业者的综合素养要求偏高，不仅需要掌握包括调解技能、心理变化等调解和心理学的基本知识，便于针对实际情况施展不同的调解策略，缓和纠纷当事人的调解气氛，塑造和谐稳定的人民调解环境，而且还需要熟悉基本的法律知识以及与调解领域密切相关的常识问题，提高人民调解工作的专业性，以备继续做好婚姻家庭、邻里关系、损害赔偿等传统矛盾纠纷的化解工作，积极应对医疗纠纷、道路交通、劳动争议等改革发展过程中出现的新问题，晓之以法，明之以理，动之以情，将依法办事落到实处，改变以往凭借经验主义和权威判断是非曲直的状况。其二，基本条件的把关可以通过审核报考信息予以筛选，若不符合，直接取消报考资格，以免造成公共资源浪费；若存在造假舞弊行为，一经发现，随即取消应聘和工作资格，并将其记录于个人档案。但确立基本条件的标准则要以人民调解组织的实际情况为依据，充分考虑地区纠纷数量、类型对哪类人民调解员的需求更大，以及人民调解组织成员的结构现状，经过人民调解组织甚至司法行政部门充分讨论后才能设定，且需要附上充足的理由以备后期审查，决不是像“拍脑袋”决策那么简单，因为充分利用性别比例、年龄结构、学历层次和专业素质等硬性指标，可以合理调节人民调解组织成员的性别、年龄、学历以及专业结构构成状况，建设一支政治素质过硬、结构科学合理的人民调解队伍，确保人民调解工作得以顺利开展。

（三）构建人民调解员职业培训制度

人民调解员职业培训制度的构建分为岗前培训和岗中培训两个部分。岗前培训，即入职培训，它的对象是通过社会公开招考或者选聘方式准备进入人民调解领域的新人。岗前培训的时间设置在入职之前，岗前培训的内容主要是职业认同、基本技能以及工作规范，首先让入职者可以从内心认同职业，因为认同职业是热爱职业的基础，而热爱职业是做好职业的前提，继而使其对职业的技能要求和规章制度事先有个全面了解和基本把握，尤其强调在岗前培训阶段增设测评环节，即测试入职者职业技能掌握娴熟程度，且测试的考官由司法局和调委会人员担任，不再由培训机构负责，只有通过职业技能测试的人员才能进入专职人民调解员队伍。岗中培训，即在职培训，培训机构将新颖的创新理论和实践中如何处理疑难问题等给予在职者开拓视野和实战演练，让其通过学习与时俱进地掌握理论前沿与实践技巧；培训过程内人民调解员可以反馈调解的现实问题，培训机构须组织专业人员研究解决对策，努力做到理论与实践的有效结合。

（四）落实人民调解员职业薪酬制度

人民调解员职业薪酬制度的落实分为基本工资和福利待遇。基本工资的标准认定可以参照地方政府聘用人员的工资标准，因为地方政府每年都会聘用部分人员来帮助政府办理基本业务，人民调解与这些基本业务在实质上并不存在任何区别，理应满足同工同酬原则。基本工资主要来源于公共财政，政府需要针对人民调解组织单独开展公共财政预算，并经同级人大或者常委会审核通过，方能取得该部分财政的支配权，而具体经费支出可以由市、县级财政统筹，也可以由市、县级财政和乡、镇级财政共同分担，但都务必要确保定期和定量地给付与人民调解员劳动成果相适应的工资报酬，避免侵害人民调解员的合法权益，致使其工作积极性大打折扣，最终影响人民调解工作的质量，当然有必要逐步扩大工资的来源渠道，通过鼓励非营利组织加入人民调解活动，获得资金赞助，或者在人民调解组织负责地域开展资金募集活动，利用民间资本等方式来填充人民调解活动经费，提升人民调解员工资待遇，减轻政府公共财政压力。福利待遇尤为强调政府是否为人民调解员购买社会保险，虽然法律要求单位应当为其员工购买社会保险，但实践状况并不理想，政府也不例外，由于存在某些政府聘用人员是通过社会关系获得进入政府工作的机会，属于编制外人员，不存在招考环节，或者招考只是流于形式，有的连劳动合同都尚未签订，何谈为其购买社会保险。此外，人民调解员的职业薪酬管理应当建立绩效工资制度，除了基本工资以外，增设绩效工资部分，将人民调解员的工作状况与绩效工资挂钩，利用劳动报酬来调动员工的积极性和热情。

（五）实施人民调解员绩效考核制度

人民调解员绩效考核制度的实施分为绩效指标和奖惩手段。绩效指标是实施奖惩的基础，建立人民调解员绩效指标应当从日常工作和业务素质方面着手，日常工作中的迟到、早退以及请假等问题均可以纳入指标体系，以工作态度为由对人民调解员进行考核，因为基本的工作时间都难保证，何谈做好岗位的分内之事，具体制度架构为请假与全勤奖相挂钩，迟到、早退与基本工资挂钩，倘若人民调解员出现请假现象，当月的全勤奖则与其没有关联，出现迟到、早退现象，每发现一次即从基本工资中扣除50元，以示警醒；业务素质指标是绩效考核的主要内容，人民调解员的业务素质考核主要从调解民间纠纷数量、质量、性质三方面着手，并需要结合实际情况科学划分三者所占比例，调解纠纷数量的界定可以依据治理地域的纠纷总量和人民调解员的数量情况，合理设定每位人民调解员的最低工作量；调解纠纷质量的确定可以参考调解纠纷的上诉情况和法院对人民调解书的确认情况，即追求所谓的调解成功率；调解纠纷性质的认定可以考虑纠纷是否上升到法律层面，若上升到法律层面，属于民法还是刑法调节的范畴，考核结果明显需要与考核者工资挂钩，与其切身利益相关联。倘没有落实绩效工资制度，政府可以拿出部分公共财政设立绩效考核奖金，每月绩效考核优异者可以获得适当的绩效奖励，奖励形式多样化，让工作表现优异者共享物质和精神的愉悦，而绩效考核最差者也应制定措施予以惩罚，当然绩效考核结果也可以作为人民调解员职称评定的依据，年终绩效考核优异者可以直接评定某一职称，突破传统的职称评定标准和要求。

（六）填补人民调解员职业监管制度

人民调解员职业监管制度的填补分为职业监督和职业管理。职业监督的核心是人民调解员能否正确地调解民间纠纷，其与政府信誉以及社会风气直接有关联，因为人民调解工作的初衷毕竟是依据法律法规内容和公序良俗原则来判别纠纷是非及其当事人对错，若人民调解员不能秉公办事，颠倒黑白，群众极易在背后议论政府，长而久之，也会扭转社会风气，使得社会不正之风蔓延。职业监督的方法可以为设置专门的人民调解监督机构，人民调解组织定期将人民调解书备案后送达到人民调解监督机构，由监督机构人员统一审核人民调解书内容的合法性和合理性，监督人员需要在人民调解书上落名，以备后期检查工作之需，并承担连带责任，也可以要求将每份人民调解书及时送达法院进行司法确认，由司法机关承担监督职责，倘人民调解员出现较大错误，监督机构需要及时告知人民调解组织，并妥善组织重新调解事务。职业管理的范畴较大，前面有些内容其实已经涉及职业管理，这里我们主要谈员工关系管理和职称管理，昆山市的做法值得借鉴，对于员工关系管理，新任人民调解员在人民调解组织报道之后，既有必要将其纳入司法局管理名册，方便司法局在工资薪酬、员工培训等方面开展工作，也有必要同时通报法院，使得法院与人民调解员之间建立联系，毕竟调解工作需要法院、司法局和人民调解组织之间打交道，为实施三者之间的联动工作机制铺路；对于职称管理，可以将人民调解员的职称设定为调解员、助理调解师、调解师、高级调解师和特级调解师五个等级，并颁布职称评定办法和流程，由人事局定期组织评审工作，发放等级证书。

（七）建立人民调解员职业伦理制度

人民调解员职业伦理制度的建立分为个人伦理和社会伦理。自我具有双重性，即一个是站在私的立场上的自我，另一个是站在公的立场上的自我[13]，随即衍生出个人和社会两个不同层面的伦理规范，两种伦理的交叉部分越多，越利于实现自我肯定。那么社会对人民调解员有着怎样的要求，我们应当如何实现社会和个人伦理的协调发展？首先得弄清人民调解员的角色定位，以职业为基础审视社会伦理，其作为民间纠纷调解者，扮演的是仲裁者角色，而社会对仲裁者的根本要求是正义，虽然正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌[14]，但公道自在人心，不会因为外在形式的千变万化而在本质上发生丝毫改变。落实到人民调解员职业，社会常常要求其能够以法律为依据，以事实为准绳，不偏不倚地就事论事，若确实出现与纠纷当事人关系要好现象，调解结果可能违背社会伦理道德，人民调解员可以利用回避制度申请工作回避，不作为直系矛盾纠纷的调解者。要获得社会的普遍认可，人民调解员在个人伦理层面理应遵从社会伦理内容，将正义作为指导调解工作的精神规范予以落实，但社会伦理往往倾向于臆想一个完美形象，除了正义，它还要求秩序、效率的同时实现，而这些是根本不可能的。因此，我们不能一味地要求个人伦理无条件地服从社会伦理，更应秉承求同存异原则，只要基本价值不存在分歧，可以允许多种伦理观念的存在，正义则是对人民调解的基本价值要求，也是最难实现的价值标准。此外，个人伦理建设应当围绕塑造恪尽职守、求真务实、乐于奉献、勇于担责的优良职业精神展开。

四、结语

人民调解员职业化任重而道远，它是一个动态的、持续的过程。人民调解员职业化的制度设计仅仅从职业技能、职业训练、职业准入、职业环境和职业伦理五个方面开启了职业化之路，但其中还有诸多细节有待后续填补完善，如组织建立不规范，业务指导薄弱，队伍出现“活重薪低，留不住人”局面[15]等现实问题，都迫切要求政府作出科学的顶层设计，通过制度规范来保障人民调解组织及其成员的合法权益。只有妥善处理好这些外部问题，规范人民调解管理制度，实现人民调解员职业化目标才有可能实现。

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Research on Promoting the Professionalism of People's Mediators——Analyzing People's Mediators Professional System in Kunshan

HE Yang, SUN Ping
( Northeastern University, Shenyang 110819, Liaoning Province, China )

People's mediators professionalism benefits to promoting the expertise of people's mediation, and enhancing the quality of dealing with disputes, which owes to innovating people's mediation. Kunshan city takes the lead in exploring the people's mediators professionalism, it achieves remarkable results, but still has some problems. Considering the basic requirements of professionalism and Kunshan's practical experience, promoting the professionalism of people's mediators needs to take the following actions: shaping environment on people's mediators professional identity; setting up system on the people's mediators access；building system on people's mediators vocational training; carrying out system on people's mediators professional salary; implementing system on the people's mediators performance appraisal; fi lling system on people's mediators professional regulatory; establishing system on people's mediators professional ethics.

people's mediators; professionalism; people's mediation; Kunshan city

F246

A

1673-2375（2017）06-0092-06

［责任编辑：升 华］

2016-10-03

本文系国家社科基金重点项目“依法治国与党内法规建设研究”（项目编号：14AZD137）研究成果。

何阳（1990—），男，四川南充人，东北大学文法学院博士生，研究方向：公共管理理论与实务、多元矛盾纠纷解决机制；孙萍（1962—），女，辽宁庄河人，东北大学文法学院院长、教授、博士生导师，研究方向：公共管理理论与实务。