隔离、利用与吸纳*—— 新中国现代化进程中的农民工身份制度变迁

郝彩虹

（中华女子学院 社会工作学院, 北京 100101）

隔离、利用与吸纳*
—— 新中国现代化进程中的农民工身份制度变迁

郝彩虹

（中华女子学院 社会工作学院, 北京 100101）

新中国成立后，在推进现代化建设的过程中，国家的主导意识形态及其对农民（工）的身份定位，经历了全能主义下的城乡分治（1949-1977）、服务于发展主义的农民工政治（1978-2001）以及稳定/民生主义下的城乡统筹和有条件吸纳（2002-）三个不同的阶段。由此，数亿农民和农民工的社会地位和个人境遇也随之不断嬗变。这一过程不仅呈现了国家治理理念及其相关政策如何总体性地决定社会群体的生存机会与发展空间，也在一定程度上反映了国家治理转变的动力机制。

意识形态；城乡分治；农民工政治；有条件吸纳

2014年7月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（简称《意见》），明确提出“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。《意见》发布之后，全国各省区相继出台了省级深化户籍制度改革的实施意见，对本省区城镇落户政策以及基本公共服务提供的政策，做了较为明确的规定。这一系列变化，正逐渐从根本上打破我国延续五十多年的户籍壁垒，形成新的公民身份制度。可以说，此举也将从国家制度和社会承认两个方面，赋予农民工以新的身份。在此背景下，从国家现代化历程和国家治理意识形态变迁的角度出发，对农民工身份制度变迁的历史加以梳理，探讨国家治理与群体境遇的关系，既是对一段历史的铭记，也可以在学理层面有所启示。

可以说，新中国成立以后，我国人民在一定程度上获得了政治话语上的平等公民权；但到20世纪50年代末，伴随城乡分割的户籍制度的形成，城乡居民事实上被分配到了不同的公民身份体系之中。中国社会开始了长达半个世纪的城-乡、工-农二元社会并行的格局，直到21世纪初才有所转变。那么，国家在建国初期，为什么要强制实施二元分割的公民身份制度？改革开放以后，又为何放松了农民的流动权和就业权？进入新世纪后，国家又出于何种考虑开始重新构建公民身份制度？在长达五十多年的时间里，中国农民（工）身份制度变迁的轨迹是怎样的？上述系列相关问题，都亟待我们作出梳理、分析和解答。

从社会发展的角度讲，中华人民共和国的历史就是国家推进现代化建设的历史。在不同的历史时期，国家面临的发展背景、环境、问题以及任务不同，相应地国家治理的主导意识形态也有所差异。自1949年至今，国家现代化历程大致可以划分为三个阶段，分别是1949-1977年的传统社会主义阶段，1978-2001年的快速社会转型阶段，以及2002年至今的中国特色社会主义阶段。在三个不同的阶段，国家确立了不同的现代化路径和主导意识形态，并对农民（工）采取了不同的身份定位和治理策略。

一、传统社会主义阶段：全能主义与城乡分治

在传统社会主义阶段，国家所面临的国内外环境以及现代化任务，使得执政党选择了全能主义的治理方式。全能主义（totalism）区别于集权主义（totalitarianism），指“政治机构的权力可以随时地影响社会每一个阶层和每一个领域的指导思想”，而全能主义政治即“以这个指导思想为基础的政治社会”[1]。全能主义政治的特点表现在以下五个方面：党和国家的一体性，政治机构权力的无限性，政治动员的广泛性，意识形态的工具性，以及国家对外的封闭性[2]。全能主义产生于中国自鸦片战争以后百余年的民族存亡危机的背景，其合法性最初来源在于建国初期实现救亡图存、富国强兵、百姓安居的民族振兴目标[3]，为此目标，个人利益被要求理所当然地服从集体和国家利益。

全能主义政治起源于革命根据地时期，形成于建国初期的政权巩固和秩序重建的需要，而后在新中国重工业优先的工业化模式的发展过程中得到进一步巩固，并最终实现了政治力量和行政手段对整个国家各个领域的掌控。

新中国成立以后，新政权的巩固和国家秩序的重建，要求国家力量具有高度的强制性。在1949年至1952年的国民经济恢复时期，国家通过一系列经济措施和政治运动最终实现了政权的巩固，国家建立了新的城市和农村经济秩序，确立了政权在城市和农村的合法性和领导地位，巩固了新政权，并为下一步的经济建设做好了准备。

通过历时3年的恢复国民经济工作和政治运动，新民主主义的国家政权得到了巩固，并在此基础上于1952年确立了优先发展重工业的战略。优先发展重工业的工业化模式和当时的社会经济条件的限制，进一步强化了全能主义政治。这是因为，只有以国家强大的资源调配能力作保证，重工业优先的工业化模式才可能得以建立和发展。在此背景下，国家选择了通过政治力量和行政手段来动员和分配资源，确立了计划经济体制，包括统一的资本分配制度、统一的物资调配制度和统包统配的劳动管理制度[4]，而这进一步巩固了全能主义政治，并为随后的城乡分治铺平了道路。

在当时国家人口众多、农业劳动生产率较低的社会经济条件下，城乡分治是重工业优先发展战略的必然结果。为了实现这一目的，国家首先制定了城乡隔离的户籍制度以限制农民的迁徙自由，其次通过城市统包统配的劳动管理制度和“单位”体制将农民排除出城市社会，并最终通过人民公社制度将农民牢牢地束缚在了农村。

从历史上看，户籍管理的主要功能是为政府征税提供人口统计数据，并不具有限制迁徙自由的作用[5]。实际上，建国初期的户籍政策并没有限制人民的迁徙自由①1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条规定人民拥有迁徙的自由权。1951年7月，为了维护社会治安，保障人民的安全及居住和迁徙自由，公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》，规定外来人口住宿超过三日，须向公安派出所报告。。但是，从1952年起，国家开始意识到城乡巨量剩余劳动力的问题，尤其是城市中的失业问题更加严重②国务院《关于劳动就业问题的决定》，1952年8月6日。。为了缓解城市就业压力、维护城市社会秩序，国家开始限制农村劳动力向城市的流动③1953年4月17日，政务院发出《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，要求对从农村流向城市的劳动力实行计划管理，规定未经劳动部门许可和介绍，不得在农村招收工人。1955年6月9日，国务院发布《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村全部要建立户口登记制度，对出生、死亡、迁出、迁入等内容的登记做了详细规定，从而全面建立户政体系，以适应国家建设需要。1956年12月30日，国务院发出《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》，规定只有在“确有可以投靠的亲友或者已经找到工作，外出后生活不致发生困难的情况下，才能允许灾区农民外出，但要先取得外出地区有关方面的确实证明，并事先办好工作移交和户口迁移等各项手续”，并再次明确,企业只能通过劳动部门统一调配农村劳动力，不应当私自招收。1957年3月2日，国务院发出《国务院关于防止农村人口盲目外流的补充指示》，要求除了向农民宣传防止盲目外流的政策外，在外出农民流经较多的交通中心，设站劝阻，遣送回乡，在农民流入较多的城市设立机构,负责外流农民的处理和遣送工作。。随着城市就业矛盾和生活必需品供需矛盾的加剧，国家开始全面阻止农民进城，并最终通过法律的强制性限制了大多数农民向城市流动的权利。

但是，新的户籍制度对人口迁徙的控制并不是完全绝对的，而是从属于国家劳动就业的计划分配[6]。当国家的工业化建设需要劳动力时，由劳动部门统一计划的人口迁移是被允许的；反之，如果人口迁徙阻碍了工业化进程，就被禁止。这种人口迁移政策直接导致了1958-1963年农业劳动力转移的大起大落。1961以后，国家的劳动计划和户籍制度全面强化了对劳动者就业身份的控制，农民的迁徙权和自由择业权被全面剥夺；直到20世纪70年代末改革开放以后，农民才再次有机会进入城市寻找就业机会。

与户籍壁垒相配合，政社合一的农村人民公社①1962年，中共中央八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》。，既是国家为了加快资本积累、快速推进工业化而实行城乡分治的手段，也是国家改造农村社会秩序和意识形态、实现社会主义理想的方式，是国家在完成农业社会主义改造以后，而建立起来的一套乡村社会控制制度。国家通过人民公社化运动，将农村传统的基于血缘和宗族的自然村落改造为人民公社下属的大队、生产队，从而实现了以社会主义的意识形态再造乡村社会秩序的目的。农村的人民公社与城市的“单位”体制共同作用，实现了国家城乡分治的社会控制。在此背景下，“农民”一词偏离了其中性的职业属性，而成为一种区别于“市民”、“工人”、“干部”的具有等级特征的身份；而城乡分治下“农民”身份的代际传递，则限制了大多数农民后代向上社会流动的权利，决定了几代人的人生际遇。

二、快速社会转型阶段：发展主义与农民工政治

1978年以来，吸取建国以来的历史经验和教训，直面中国社会的现实和困境，党和国家做出了改革开放和建设有中国特色社会主义的决策，中国社会进入快速转型期。在这一阶段，发展主义逐渐上升为国家的主导意识形态。

发展主义（developmentalism）是这样一种意识形态，即将经济增长置于发展的核心地位，认为经济增长是实现社会进步与政治发展的先决条件，而经济增长和现代化仰赖于工业化的持续推进[7]。发展主义是在第二次世界大战以后经济重建过程中兴起的学说，依据其在不同时期、不同国家和政治环境下的实践，先后出现了以美国为范本的自由发展（liberal development）范式，以拉丁美洲为范本的依附发展（dependent development）范式，以及以日本、韩国等东亚国家为范本的发展型国家（developmental state）范式[8]。三种理论范式虽然在实现发展的启动机制上存在分歧，但在其本质上都秉持发展的内涵即经济增长主义的观点，经济增长既是实现发展的手段，也是发展的目的。而度量经济增长水平的主要尺度就是国民生产总值（GNP）或国内生产总值（GDP），一个国家/地区的人均GDP成为衡量这个国家/地区发展水平的主要指标。

关于工业化和经济增长，马克思主义并不否认其进步性，并认为工业化所带来的物质财富的极大丰裕，是实现社会进步的必要前提；但并不能由此就将马克思主义的社会发展观认定为“经济决定论”，并因此将其与发展主义划上等号。因为，马克思的经典著作正是致力于批判由工业化所带来的社会财富的分配不公问题——创造财富的人与享有财富的人的权力关系易位。正是在“如何发展”以及“为谁而发展”这个问题上，显示了马克思主义社会发展理论与发展主义的根本差别。发展主义的理论实质是“以物为本”，马克思主义社会发展理论的精髓则是“以人为本”[9]。

中国式发展主义与发展型国家最为接近，但又不完全相同；与马克主义社会发展观有联系，但又有所发展。中国的改革开放是在社会主义公有制基础上的、国家主导的、以“摸着石头过河”的渐进方式进行的发展探索，是延续了原来的政体和权力配置系统的社会转型。改革是一个由外而内的过程，即先放开以前传统社会主义社会所不允许存在的个体、民营和外资等私有制经济，创造了私有产权的主体，从而引入了竞争和市场机制；而后逐步推动国有经济改革，使其在迫于生存的竞争、学习、模仿中实现经营制度变革，并在此过程中推动市场体制本身的发展[10]。

但是，市场有其自身的利益和运作逻辑。国家通过行政干预创造出市场以后，市场的运行，或者说资本的运行，并不是国家所能够完全控制的。尤其在中国这样一个大国，地方政府掌握着与中央博弈的资源。中央制定政策的出发点是全国利益，而地方政府的出发点是地方利益，二者之间经常发生背离。资本的逐利动机会驱使企业本能地利用这种背离谋取自身利益，甚至出现了种种寻租行为。同时，国家与企业资本之间，既有控制关系又有合作关系。中国式发展主义在路径选择上与发展型国家是一致的，即都是强力国家加市场经济。但是，由于针对国家权力边界的法律界定不够清晰，并且缺乏针对行政权力的社会监督机制，所以，二者之间又不完全相同。大量的事实表明，在快速社会转型期，中国式发展主义不仅没有逃脱经济增长主义的窠臼，反而以“赶超型”国家的力量助长了“经济至上”的发展观。

自20世纪70年代末开始推行改革开放政策以后，农村隐性剩余劳动力的显性化和城市经济发展对劳动力的大量需求共同作用，创造了史无前例的“民工潮”。在这一时期，中央政府和地方政府对于农民工流动的认识和态度是有分歧的。

中央政府看到了农民工对于工业发展和市场发育的积极作用，农民工集中从业的个体、民营、外商投资等竞争性经济部门，不仅能够促进国家工业化、实现经济增长，而且是推动中国市场化改革的重要力量。与此同时，这些竞争性经济部门的生产实践和劳动管理控制实践，使得农民工无意中成为了推动国营企业劳动制度改革的力量[11]。因此，中央政府关于农民工流动的政策是逐步松动的，国家从整体的改革利益出发，默认了农民工的流动权。从1979年至2001年，国家对农村劳动力转移的政策大致经历了以下几个阶段，即1979-1983年的控制流动阶段，1984-1988年的允许流动阶段，1989-1991年的控制盲目流动阶段以及1992-2000年的规范流动阶段[12]。

而地方政府一方面看到了农民工流入对于地方经济的推动作用；另一方面，作为地方利益的代理人，从属地管理的原则出发，又认为农民工的流入带来了更多管理问题。因此，对农民工流入的态度是矛盾的，既想利用农民工的廉价劳动力，又明确把农民工的城市境遇限定在一定范围内，以避免增加其社会管理的负担。归结起来就是“经济性接纳、社会性排斥”：承认其劳动权，却不提供劳动保护；承认其暂住权，却不提供社会保护。国家的户籍制度和属地化的公共管理制度，为地方政府的这种双重取向提供了制度依据。地方政府利用户籍制度和属地管理原则，将农民工排斥在城市就业、教育、医疗、住房等公共服务体系之外[13]，使得农民工只能作为“漂移的社会”而存在，而不能真正融入城市社会[14]。农民工既然不能获得城市社会成员资格，理所当然也就没有分享城市资源的权利。

概而言之，这一时期，在发展主义意识形态导向下，国家一方面充分利用农民工的经济作用，另一方面则回避保障农民工劳动权利和赋予其平等公民身份的责任；这使得农民工成为市民和农民、工人和农民之外的具有分裂特征的公民身份和职业身份。虽然在此过程中，农民工获得了流动的权利和从非农业部门赚取劳动收入的权利，并因此而改善了个人的生计状况，但这些权利的存在是服务于国家的经济发展战略的。国家现代化进程中的农民工政治的隐喻是农民工的工具性存在，即利用农民工的廉价劳动力提升国家在国际竞争中的比较优势。而农民工政治之所以能够实现，源自于改革开放前延续20年的城乡分治。这种强制性的制度区隔所制造的城乡身份等级差异，使得最初进入城市部门的农民工在与以往境况的比较中，满足于获得了流动和就业于非农产业的自由，并默认了相对于城市居民的“二等公民”身份[15]。但是，随着农民工劳动体验和城市生活经验的积累，发展主义下农民工政治的合法性遭遇了越来越多的挑战。

三、中国特色社会主义阶段：稳定/民生主义与有条件吸纳

从1978年改革开放到2002年，中国经济实现了飞速发展。2002年，中国国内生产总值达到102398亿元，首次超过10万亿元，比1978年的5690亿元增加了将近17倍①参见国家统计局：《2002年国民经济和社会发展统计公报》；《关于1978年国民经济计划执行结果的公报》。。但与此同时，片面追求经济增长所带来的问题越来越多，城乡差距②2002年，全国城镇居民人均可支配收入7703元，农村居民人均纯收入2476元，城乡收入比达到3.11:1，加上城市居民所享有的社会保障方面的待遇，城乡收入比要更高，而刚废除人民公社后的1984年的城乡收入比为1.71:1。、地区差距不断扩大，贫富分化越来越严重③根据李实对反映收入差距的基尼系数做的调查和测算，中国基尼系数1988年为0.382，1995年为0.455,，2002年为0.454。，农村税费负担加重，农民与基层政府之间矛盾加剧，农民工的劳动权益受损问题通过新闻媒体的报道引起了社会广泛关注。

在此背景下，国家开始强调以重视民生和公平为导向的“以人为本”的发展理念，并在政策和实践中重视国家的再分配功能，以这种反向运动对抗发展主义的消极后果。2003年，国家发展战略倡导科学发展观；中国共产党十六届三中、四中全会连续把树立和坚持以人为本、全面协调、可持续的科学发展观作为主题；2007年，中国共产党第十七次全国代表大会进一步明确了重视民生的经济社会转型，以人为本、科学发展观和以改善民生为重点的社会建设得到了进一步阐述。国家的发展理念，由片面追求经济增长的GDP主义逐步转向既重视经济发展又重视民生改善和社会进步的民生主义。

在看到国家治理理念向“民本”回归的同时，我们不得不承认，这种话语回归是对极端发展主义所导致的后果的反思和补救。片面追求经济增长的GDP主义、法治建设的落后和不受制约的行政权力，使得市场和再分配不仅没有发挥利益协调机制的作用，反而加剧了资源配置的不平等；社会分化和阶层固化不仅被人们的经验所感知，也为学术研究所证实[16]。因此，国家回归以人为本的民生主义，本质上也是一种稳定主义。

这一时期，国家在进一步完善市场机制的同时，开始实施保护民生的社会政策，解决发展主义所带来的各种社会问题。这些政策包括取消农业税，建立城乡社会保障体系，出台保护农民工的政策措施，颁布《劳动合同法》《就业促进法》《劳动争议调解仲裁法》等。就农民工问题来说，这一时期，国家明确承认了农民工作为产业工人的社会地位，通过政策调整赋予了农民工公平流动的权利，鼓励其外出务工增加收入，并明确要求输入地政府将农民工管理服务纳入公共管理和服务工作范围，保障农民工的平等就业权、劳动报酬权、休息休假权、接受教育权、社会保障权和公共服务权等，并要求将因此形成的财政支出列入地方财政预算。

同时，国家逐步认识到取消户籍制度、实现城乡劳动力的自由流动和城乡社会经济一体化是总的改革方向，希望通过就业相关的递进改革路线，即先逐步放开农民工在城市的就业权、劳动保护权、社会保障权、公共服务权等，使其在实质上逐渐融入就业地生活；与此同时，发展农村经济，增加农民收入，建立农村社会保障体系，缩小城乡差距。两个方向齐头并进，最后实现城乡统一发展。这一路径在中国共产党第十八次全国代表大会以后进入快速实现阶段。2012年2月23日，国务院发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》；2014年7月24日，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》；这些政策为符合条件的农民工定居城镇提供了制度保障。

国家对农民工政策的调整，是平衡城乡社会经济发展、缩小贫富差距、实现城乡社会经济一体化的总体发展战略的一部分。从公民身份的角度讲，是逐渐消除差别公民身份制度和构建平等公民权利体系的过程。这既是国家从统筹城乡发展、推动市场化、工业化、城市化、现代化的战略出发主动做出的调整，也是农民工城市生活的自我建构和权利意识觉醒[17]的压力使国家不得不做出的调整。虽然国家现阶段的政策隐含了有条件吸纳的潜台词，但不可否认未来的发展方向是平等公民身份。在一定程度上，作为策略的稳定主义开始向作为执政宗旨的民生主义转变。

四、结语

总起来看，在推进现代化建设的过程中，国家的主导意识形态和对农民（工）的身份定位，经历了全能主义下的城乡分治（1949-1977）、服务于发展主义的农民工政治（1978-2001）以及稳定/民生主义下的有条件吸纳（2002-）三个不同的阶段。国家对农民（工）的治理策略经历了城乡隔离、有效利用廉价劳动力以及有条件吸纳三个阶段，由此，几亿农民和农民工的社会地位和个人境遇也经历几番波折。从这一过程中，可以看到国家治理理念以及政策如何总体性地决定了社会群体的生存机会与发展空间；与此同时，也可以看到，国家治理意识形态和对农民（工）的身份定位，并非单方面由执政党和政府决定，还是相关利益群体自下而上的压力作用的结果。但不可否认的是，纵观新中国现代化建设历程，民众自下而上的权利获取的过程，只有顺应了当时国家自上而下的发展战略设计需要时，才能够最终形成行动并影响历史。

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[2]席晓勤，郭坚刚.全能主义政治在中国的兴起、高潮及其未来[J].浙江学刊，2003(5)：158.

[3]席晓勤，郭坚刚.全能主义政治在中国的兴起、高潮及其未来[J].浙江学刊，2003(5)：158.

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Segregating, Utilizing and Including: the Change of Migrant Labor’s Citizenship along with Modernization since 1949

HAO Caihong
( China Women’s University, Beijing 100101, China )

The dominant ideology of the People's Republic of China and migrant labor's citizenships have three stages along with modernization, specifically embodying the administrating city-countryside separately under the totalism(1949-1977), migrant labor politics serving for developmentalism (1978-2001) and balancing urban and rural development by including migrant labor with limits for stability(2002-present). Hundreds of millions of peasants and migrant labor experienced several twists and turns at their social status and personal condition. This course presents how state regime decided individual's life, and ref l ects the dynamic mechanism of the transformation of ruling philosophy.

ideology; administrating city and countryside separately; migrant labor politics; including with limits

F323.6

A

1673-2375（2017）06-0079-06

［责任编辑：卫 风］

2016-11-20

郝彩虹（1984—），女，山西吕梁人，博士，中华女子学院社会工作学院讲师，主要研究方向为劳动问题、家庭问题。