城市基层党建引领社会治理创新—— 潍坊市奎文区党组织领导下“由民做主”的实践与思考

李 辉

城市基层党建引领社会治理创新
—— 潍坊市奎文区党组织领导下“由民做主”的实践与思考

李 辉

潍坊市奎文区从区情实际出发，以城市基层党建引领社会治理创新，推进“由民作主”社区治理模式，实现党的领导、居民自治、依法治理的有机统一。在社区治理探索过程中，提出了要适应新时期城市基层社区治理立法、合理减轻社区工作的负担，加强城市管理规律等的研究对策建议。

基层党建；社会治理；由民作主；对策

社区是社会的基本单元，社区治理是社会治理的关键。习近平总书记指出，加强和创新社会治理,关键在体制创新,核心是人。社会治理的重心必须落到城乡社区。潍坊市奎文区立足区情实际，以城市基层党建引领社会治理创新，推行党组织领导下的“由民做主”社区治理模式，实现了党的领导、居民自治、依法治区的有机统一，走出了一条反映城市特点、顺应群众期盼、密切党群干群关系的新路子。

一、“由民做主”提出背景

奎文区是山东省潍坊市的中心区，也是山东省首个整建制完成以农村集体资产改制、撤村设居改革和社区“大党委”制为主要内容的综合配套改革的县市区，基本实现了全域城市化、管理网格化、服务均等化、党建区域化。随着改革的不断深入，城市治理工作面临严峻挑战。受旧村改造、土地征用、企业改制等方面影响，各类矛盾纠纷多样多发。流动人口超全区总人口的三分之一以上，流动人口做案占全部刑事案件的60%以上，常住人口中有21个少数民族，社情、民情、舆情复杂；居民对社区认可度和归属感不强，参与社区治理愿望较弱；社会治理体制不顺，一些领域存在部门职能交叉、界限不清、责任不明等问题，社区“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮”，交办事情多，为居民服务少，背离了群众性自治组织的性质；有的干部工作越位、缺位，习惯以命令代替服务，以拍板代替协商，导致干部跑断腿、群众不买账。

二、“由民做主”主要做法

“由民做主”工作模式，即以党的建设为引领、以居民自治为核心、以依法治理为保障，以服务群众、做群众工作为主线，通过扩大社区自治范围、健全群众自治机制、完善民主管理制度，引导居民自己的事情自己议、自己办、自己评，实现现代社会治理，推动城市基层治理体系和治理能力现代化。

（一）创新基层党建模式，以搭建协商平台为重点，整合域内各类党组织和广大党员参与社区自治，推动“由民做主”系统化、精细化。深化区域化党建内涵，把党的领导贯穿于社区协商的各方面和全过程，筑牢“由民做主”的组织基础。一是建立区域化党建联席会议。吸纳辖区32个市级以上单位和15个区级职能部门为成员单位，下设经济发展、社会治理等6个专业委员会，对全局性重大问题开展定期协商。二是构建街道“大工委”运行机制。全区8个街道全部成立“大工委”，选聘驻区单位58名有代表性的党组织负责人担任党工委兼职委员，对辖区重大事项定期协商。三是构建社区“大党委”运行机制。吸收261名驻区单位、业委会、物业公司、“两新”组织、群众组织等方面的党员代表，担任大党委兼职委员，健全“双诺双述双评”工作机制，对社区事务定期协商。四是构建二级网格“大支部”运行机制。将全区65个社区细划为413个二级网格，实行统一编码管理，按照“有工作经费、有活动场所、有规范制度、有专人值守、有醒目标识、有服务承诺”的“六有”标准建设二级网格“大支部”，社区“两委”成员兼任网格书记，按照200户一职的标准，配备二级网格管理员1315名，同时健全网格长、楼长、单元长和居民代表队伍，面对面征求民意诉求。在楼栋层面建立党小组，依托党员骨干家庭设党员中心户，建立起“街道大工委—社区大党委—网格大支部—楼栋党小组—党员中心户”组织架构，结合全区开展的“包居联万户、为民办实事”活动，实现部门包居、党员联户的全覆盖，使“居居有部门包靠、户户有干部走访、人人有党员联系”，保证了基层声音能第一时间掌握、第一时间协商、第一时间解决，为“由民做主”的深入持续开展提供了载体支撑和方向引领。

（二）创新居民自治模式，以明确协商内容、拓展协商路径为重点，全面提升居民文明素质和能力水平，推动“由民做主”规范化、品牌化。充分尊重居民在社区自治中的主体地位，从协商主体、协商内容，到协商形式、协商程序，实现民事民提、民事民定、民事民办、民事民评。一是明确自治内容。确定“由民做主”事项清单和标准化制度流程，把实事项目、物业管理、环境卫生、公共安全、社区发展规划等全部纳入自治范围，制定统一、规范的操作细则。二是拓展自治形式。根据社区自治事项性质、涉及群众利益的不同，从制度上明确了六条群众参与社区事务管理的途径和操作方法。包括：居民会议决策。社区内的涉及全体居民共同利益的公共事项，由居民会议或居民代表会议讨论决定。议事会议协商。对不需要社区居民会议决策可协商解决的，由社区居民通过社区论坛、社区顾问团、民情议事厅、“两代表一委员”工作室等议事会议协商解决。邻里事项共助。对涉及楼院、楼栋、单元等小范围的“小事”，由社区组织居民通过“巷巷会”、邻里帮扶会、楼院共建会、单元互助会等共助方式自行解决。公共事务监督。引入“互联网+自治”理念，通过全区社会治理数字化公共服务平台、奎文党建云平台、社区微博、社区公开栏等渠道，引导居民线上、线下全程监督社区“三务”公开。居民公约自治。社区居委会依法制定居规民约、自治章程，对遵守社区公共道德、治安管理、环境卫生、移风易俗等方面提出要求，提交社区居民（代表）会议通过，用公约形成的“公共权力”约束各方行为。群众组织凝聚。大力推行社区、社工、社会组织、社区志愿者“四社”联动，以“域缘、业缘、文缘、趣缘”为纽带，大力培育发展社区服务类、公益慈善类、文体活动类等社区社会组织，提高社区居民参与社区治理的组织化程度。全区登记注册或备案管理的社区社会组织达488家。三是培育自治典型。按照项目化运作的思路，全区共确立“由民做主”事项824个，其中重点项目104个，涵盖城市管理、社会治理、土地征收、社会治安、城市创建等各个领域，有效解决了项目建设、民生改善、物业管理、老旧小区改造等群众关心的焦点问题。全区总结推广了以苇湾社区为代表的老城市社区“五民主工作法”、以幸福街社区为代表的新城市社区“四事工作法”、以南湖社区为代表的村转社区“户决制”等实践成果，取得良好成效。四是涵养自治文化。实施居民素质提升工程，深入开展“感动奎文年度先模人物”“基层好干部”“最美家庭”等系列评选活动，选树了全国优秀志愿者谭瑞霞、全国优秀社工马丽丽、孙大姨“和事佬”调解室等一批先进典型。依托街道党校、社区党校，采取政策宣讲团、法律服务团、群众大课堂等形式，潜移默化提高市民文明素养和法律意识，做到学有榜样、行有示范，凝聚向善向美、自治善治的正能量。

（三）创新依法治理模式，以强化协商保障、加强协商监督为重点，把社区协商民主纳入法治轨道，推动“由民做主”制度化、法治化。一是加强制度设计。先后制定《关于深化“由民做主”理念、提升社区治理水平的指导意见》等一系列文件，对“由民做主”的总体要求、重点任务、方法步骤、保障措施等提出明确要求。坚持全区新增财力的70%投向民生领域，街道每年超收分成50%以上用于社区建设，设立区域化党建专项经费，分别按每千户每年2.6万元和1.2万元的标准核拨社区工作经费和网格服务工作经费，落实每社区每年不低于20万元的党组织为民服务专项经费；全区按照300户一职的标准，配备专职社区工作者784名，其中持证上岗专业社工师198名；区财政累计投资2.5亿元用于社区办公服务用房建设，全区标准化社区党群服务中心达标率100%，有效解决了“由民做主”有钱、有人、有场所的问题。二是加大减负力度。制定《关于进一步明确社区两委职责、依法推进社区治理创新的意见》、《关于规范社区居委会印章使用管理工作的意见》，依法确定群众自治组织依法履行职责事项18项、协助政府工作事项123项，减少社区居委会盖章业务范围，让他们把更多心思和精力用到社情民意搜集上来、协商民主落实上来、管理服务提升上来。三是加快法治进程。开展法治奎文、民主法治示范社区、依法行政示范单位等创建活动，推行“一社区一法律顾问”，对“由民做主”工作进行法律指导和监督。深化区、街道、社区、网格“四级联动、专业协同”矛盾预防化解组织体系，配备235名专兼职调解员，引导各类矛盾纠纷在“由民做主”框架内解决，解决不了的走法律程序。今年以来，共调处矛盾纠纷760余起，信访总量同比下降28.7%，到市、省上访数量同比分别下降65.1%和85.3%。

三、对策建议

（一）加快制定社区法。随着经济社会转型发展，上世纪八十年代末制定的城市居民委员会组织法，已经不能适应新时期城市基层治理工作的需要。建议按照党的十八大以来的有关部署和要求，认真总结各地创新经验，在城市居民委员会组织法的基础上，制定社区法，对党的领导及其与社区的关系、社区性质和地位、社区工作机制、社区服务、三务公开、流动人口管理、社会组织引入、专业社工培育、社区工作队伍建设等作出规范，为城市治理提供法律依据。

（二）合理减轻社区负担。社区“去行政化”难以落到实处，一些政府职能部门和单位把不该由社区承担的工作转嫁给社区，造成社区疲于应付，没有更多精力履行管理服务职能，而我国法律对政府部门与社区的关系尚无明确规定。建议探索建立行政工作进社区准入制度和分类管理制度，完善政府行政管理与基层群众自治有效衔接、良性互动的运行机制，在将来的社区法中合理划分政府政务与社区居务的职责范围和权力边界，为基层群众自治的健康发展创造条件。

（三）加强城市工作研究。建议结合中央城市工作会议精神，深化对城市发展、建设、管理规律的研究，聚焦群众反映强烈的“城市病”突出问题，狠抓城市管理顽症治理，建设和谐宜居、富有活力的现代化城市。实践证明，城市社会治理和城市基层党建是一门科学,建议着眼于提高干部素质,把培养一批专家型、懂治理、善服务的城市干部作为重要任务,用科学态度、先进理念、专业知识去建设和管理城市。

（本文作者：中共潍坊市奎文区委书记）

责任编辑：江生亮