云南省乡镇领导干部胜任力的调查与研究

郭 颖 梅

云南省乡镇领导干部胜任力的调查与研究

郭 颖 梅

乡镇是我国最基层的政权组织，乡镇领导干部由于胜任力不足、信心缺失，导致“乱作为、慢作为、不作为”的现象频发。本文以云南467名乡镇领导干部为样本，通过问卷调查与团队焦点访谈，基于心理品质、工作能力、知识素养三个维度构建乡镇领导干部的胜任力模型，解析乡镇领导干部的胜任力表现，从行政管理体制、绩效考核、教育培训、激励保障机制改革创新四个方面探索提升乡镇领导干部的胜任力，从而建立善政勤政的长效机制。

乡镇政府；干部；胜任力

乡镇政府是国家政权的基石，乡镇领导干部是农村各项事业的领导者。随着农村税费改革、惠农政策的深入推进以及政府职能的转变，乡镇领导干部工作的具体性、综合性、执行性特征日趋明显，干部队伍建设面临全新的挑战。

胜任力是一种新的素质观或能力论，是强调一个组织中绩效优异的员工所具备的能够胜任工作岗位要求的知识、技能、价值观的综合。英、美、日等国都制定了适合本国国情的公务人员胜任力模型。以胜任力为基础，研究云南农村基层干部的能力提升，对促进边疆民族地区经济社会发展具有一定的现实意义和创新价值。

一、调研思路与方法

（一）调研思路

基于领导者胜任力概念，综合应用行政管理、领导科学、人力资源管理的相关知识，采用人员访谈与问卷调查法，通过对云南乡镇领导干部胜任特征的测量，构建胜任力模型。揭示乡镇领导干部农村工作胜任力的“短板”表现，进而提出提升乡镇领导干部农村工作胜任力的对策建议。

（二）调研方法

项目组于2015年3月—11月先后四次对来自全省129个县（市）的云南农村干部学院农村基层执政骨干专题研修班学员进行了问卷调查与访谈。项目组发出472份问卷，并与56名学员进行了团体焦点访谈和一对一行为事件访谈。

1.问卷调查法

编制了《云南省乡镇领导干部的胜任力提升调查问卷》，第一部分调查个人基本情况，包括性别、年龄、工作年限、教育程度、行政级别、职位类型、工作类型。第二部分采用多项选择题型甄选乡镇领导干部对胜任力构成要素的重要程度和欠缺程度。最后一部分由3个开放性问题组成，征集乡镇领导干部的工作内容、时间安排，以及提升乡镇领导干部胜任力的建议。

2.深度访谈法

主要采用行为事件访谈（BEI）和团体焦点访谈两种访谈技术。前者运用开放式的行为回顾式探察技术，编制访谈提纲，由19个问题构成，收集受访乡镇领导干部对近三年来最成功和最遗憾事件的回顾，征询胜任力要素测度、提炼出乡镇基层干部关键胜任力要素，了解农村基层领导干部胜任力表现。后者采用的是小团体座谈方式，编制访谈提纲，由6个半结构化问题组成，主要征集受访学员对现有的乡镇管理体制、工作内容及时间分配、胜任力提升等信息。收集乡镇领导干部样本强化干部人事管理的意见，并进行质性分析。

二、调研内容

（一）乡镇领导干部通用胜任力结构的构建

项目组对发出的472份调研问卷进行整理，回收有效问卷467份，使用SPSS软件进行数据分析和处理。

1.调查样本的频数统计

统计显示，受访的467名乡镇长（党委书记）的基本情况为：男性干部占总数的89.3%，女性干部仅占10.5%。从年龄结构分析，比重最大的是35岁至40岁，占总数的44.5%；其次是40岁以上的干部，占28.5%。从受教育程度分析，大学本科学历的比重最大，占86.1%。从工作年限分析，工作时间在15年至20年的比重最大，占总数的41.5%；其次是工作时间在10年至15年的干部人数，占总数的26.1%。从职务类型分析，乡镇正职领导占99.4%。从工作性质分析，以行政性领导为主，占总数的53.1%。本次调研样本结构符合云南省乡镇领导干部群体的一般特征。

2.乡镇领导干部胜任力要素测查

通过对调查资料的整理，了解到云南乡镇领导干部胜任力在心理品质、工作能力、知识素养三个模块特征要素的重要程度评价情况。

（1）心理品质重要度排序：467名调研样本对乡镇领导干部对10项备选的心理品质要素比例为：大局意识（67.24%）、责任心（84.58%）、务实精神（64.03%）、主动性（56.96%）、服务精神（51.82%）、诚信正直（44.33%）、自信心（42.18%）、坚韧（18.20%）、成就动机（7.92%）、廉洁奉公（71.37%）。

（2）工作能力要素备选的12项能力要素为：应对突发事件危机处理能力（78.37%）、沟通协调能力（73.66%）、依法行政能力（61.03%）、政治鉴别能力（47.32%）、执行力（41.33%）、决策能力（35.33%）、创新能力（35.12%）、调查研究能力（33.83%）、心理调适能力（32.76%）、学习能力（26.12%）、公共服务能力（15.20%）、信息整合能力（9.64%）。

（3）知识要素8项备选的知识素养要素为：法律法规知识（92.51%）、经济管理知识（78.37%）、政策知识（78.37%）、领导科学知识（64.03%）、公共管理知识（56.32%）、行政党务知识（53.75%）、业余知识（23.98%）、民族知识（15.42%）。

3.乡镇领导干部的胜任力结构

项目组在综合调查问卷、访谈记录及专家意见的基础上，整合原来设计的32项具有重叠、替代性功能的要素特征，基于乡镇领导干部履职所需的卓越胜任力要求，拟订出云南乡镇领导干部胜任力的通用模型指标体系。包括：心理品质（6项），分别是责任心、廉洁奉公、大局意识、务实精神、主动性、服务精神；工作能力（7项），分别是政治鉴别能力、依法行政能力、沟通协调能力、突发事件处理能力、执行力、决策能力、创新能力；知识素养（5项），分别是法律法规知识、政策知识、经济管理知识、领导科学知识、公共管理知识。

三、研究结论

通过梳理分析，云南乡镇领导干部胜任力的“短板”表现如下：

（一）经济管理知识薄弱，驾驭经济能力欠缺

78.37 %的学员认为“经济管理知识”是乡镇领导干部最急需的知识；64.37%的学员认为最需要提升“经济管理知识”。有不少学员深感“如何利用有限的项目资金实现效用最大化”是工作难题。“掌握市场规律、了解财务管理制度、具备招投标知识、规范合同管理、强化资本运作能力”是大多数干部比较薄弱的胜任力模块。云南现有的乡镇领导干部知识结构中，农业型干部多，经济型干部匮乏。

（二）依法行政能力须强化

农村基层社会治理中“人治”传统导致社会问题丛生，在依法治国的时代背景下，面临更多挑战。调研中，92.51%的学员认为掌握“法律法规知识”是乡镇干部应具备的五项知识素养；59.53%的学员认为“法律法规知识”亟待提升；30.19%的学员表明自己最需要提升“依法行政能力”。

（三）突发事件危机处理能力待夯实

应对突发事件能力，是乡镇干部的政治鉴别能力、决策能力、沟通协调能力、责任心等胜任力的综合体现。78.27%的学员认为“应对突发事件危机处理能力”是乡镇干部首要工作能力；34.05%的学员表明需要提升“突发事件危机处理能力”。部分学员1/4的时间用于协调处理各类群众矛盾，危机感比较强。

（四）创新思维难破解

58.24 %的学员认为“创新能力”是乡镇干部亟待提升的能力之首。在受调研的467名学员中，年龄在30岁至40岁之间的学员占69.4%，工作时间在10年至20年的学员占67.6%。尽管乡镇干部对农村基层管理工作有积累，但基层工作的微观性、落实性，忙于应对上级安排，普遍怀有保安求稳心态。他们反映在互联网时代，培养创新思维、充分利用信息技术的创新能力比较欠缺，实现跨越式发展难有突破。

（五） 心理调适能力属弱项

“三严三实”是为官用权的行为准则，干部政绩考核问责制度成为乡镇领导的高压来源，具备良好的心理调适、情绪管控能力是乡镇领导干部的胜任力之一。36.62%的学员反映提升“心理调适能力”，在工作能力中排序第二。由于乡镇领导普遍承担二十余项考核指标，工作危机感与压力剧增。

四、提升乡镇领导干部胜任力的对策建议

工欲善其事，必先利其器。以胜任力为导向的干部队伍建设，反映了未来干部人事管理的创新方向。乡镇领导干部胜任力的提升需要建立多维视角，从行政管理体制、绩效考核、教育培训、激励机制改革创新四个方面探索。

（一）创新乡镇行政管理体制

现行乡镇管理体制的一些问题，弱化了农村基层政府的执行力。必须从顶层设计上实现乡镇行政管理体制和社会治理模式的创新，改变乡镇政府“权小责大能弱”的窘境。结合云南实际，具体做法包括：简政放权，以权力清单和责任清单进一步厘清乡镇政府的权责边界。明晰乡镇一级政府的权力和责任清单，实施依法制权、依法办事，推进基层政府的法治化建设。

（二）完善以公共服务型政府职能为基准的乡镇领导干部的绩效考核机制

1.完善考核指标，强化公共服务职能指标

乡镇领导干部绩效考核和晋升机制要以公共服务型政府职能为基准，加强对制度创新、经济持续发展、生态保护、民生改善等公共服务指标的重视度，按照地区差异、分类管理原则，设置不同指标类别及权重。完善乡镇领导绩效指标，发挥对乡镇政府职能转变的导向作用。

2.调整考核方式，实施全程性多元化评估制度

利用电子政务系统，通过问卷调查、人员访谈、投诉电话、举报信箱、网上评论等手段多渠道收集信息，加强过程评价。引进社会评估，实现官方评估与民间评估并重、过程评估与结果评估并重的全程性多元化评估制度。探索试点引入专业机构对乡镇领导干部的绩效评估。

3.促进绩效管理与问责制度的有效融合

乡镇领导干部绩效考核片面追求短期效益、形式主义，行政问责方面“重结果，轻过程”，问责标准不统一。只有将两者有机结合，通过发挥对干部绩效管理的诊断、监测、评价、反馈，使问责的“关口”前移，建立事前、事中、事后的全过程问责体系。以提高乡镇政府管理的效率、增强履职能力，改善服务水平。

（三）强化以提高胜任力为导向的乡镇领导干部教育培训机制

1.构建乡镇干部胜任力通用模型

根据习近平总书记提出的新时期好干部标准，云南组织部门结合不同地州对乡镇领导干部的履职要求，把20字的好干部标准细化为干部胜任力的心理品质、能力要求、知识素养三个方面的指标要素及权重，构建乡镇干部胜任力通用模型。

2.形成系统的领导教育干部“培训管理环”

从提高胜任力出发，强化组织、岗位、干部相结合的需求分析。分类分级，制订培训乡镇干部培训规划，避免多头调训和重复培训，将胜任能力培养贯穿始终，全面提高干部德才素质和履职能力。拓宽运用实战导向的培训方法，增设“现代信息技术应用”、“创新思维”、“积极心理学”等课程，提高培训针对性。采用不同时段评估，形成系统完整的“需求分析－计划拟订－内容选择－效果评估”的培训管理环，促进乡镇领导干部知行合一的培训成果转化。

（四）健全乡镇领导干部的激励机制

实现干部管理“见贤思齐且蔚然成风”，引入科学合理的激励机制不可或缺。在现有的乡镇干部管理激励保障机制基础上，补充两个措施：

1.施行“双轨制”的乡镇干部薪酬福利管理

实施乡镇干部职级系列和职务系列相结合的激励保障机制，对乡镇正副职领导运用职级系列作为干部薪酬福利设计的依据；对乡镇非领导职务的主任科员、副主任科员运用政务类专业系列作为薪酬福利设计的依据。既能体现乡镇干部工作职责、任务难度的岗位价值差异性，又能实现薪酬福利设计的公平性原则。

2.强化乡镇领导干部职级工资制中的年功贡献

整体提高乡镇领导干部的薪酬水平，使之具有适度竞争力；大幅提高乡镇工龄工资标准，强化乡镇领导的年功贡献，有利于缓解乡镇领导干部任职时间长、职务晋升机会少、福利待遇差的现状。

总之，强化乡镇干部队伍建设，夯实党在农村基层的执政基础，以胜任力的提升为切入点，以行政制度、绩效考核、教育培训、激励机制创新为抓手，发挥积极性，克服基层领导干部庸政懒政怠政的弊病，实现善政勤政的长效机制。

（本文作者：云南林业大学副教授）

责任编辑：江生亮

云南农村干部学院决策咨询项目 “提高乡镇领导干部农村工作胜任力的研究”（项目编号JCZX201512）的阶段性成果。