大扶贫体制下多元主体贫困治理功能探析*

2017-01-24李广文王志刚

中共南京市委党校学报 2017年6期

关键词：主体

李广文王志刚

(中共盐城市委党校江苏盐城 224000；中国矿业大学马克思主义学院江苏徐州 221116)

大扶贫体制下多元主体贫困治理功能探析*

李广文王志刚

(中共盐城市委党校江苏盐城 224000；中国矿业大学马克思主义学院江苏徐州 221116)

贫困治理主体从一元走向多元是精准扶贫工作的鲜明特质，也是构建大扶贫体制的基本要求。在这其中，对多元主体治理功能进行精细化界分，挖掘其比较优势，认识其现实问题是基础工作。通过机制创新，积极建构多元主体之间协同互补的合作制结构关系是问题的核心。

大扶贫体制；多元主体；治理功能

大扶贫体制是贫困治理主体结构变迁的基本指向，是当下学界关注的热点议题。如何对多元主体在贫困治理中的功能进行科学分析，提升贫困治理集体行动绩效是这一问题的核心要务。在当前全国各省市区脱贫攻坚战正酣之时，对大扶贫体制结构中各主体职责及其互动关系进行系统研究有着较高的理论价值和现实意义。

一、大扶贫体制的缘起考察

20世纪80年代中期，国内扶贫战略由救济式扶贫向开发式扶贫转变。随即，国家确定了扶贫开发方针，成立专门扶贫机构，实施有组织、有计划、大规模的扶贫开发行动。经过近30年的农村贫困治理过程，我国逐渐形成了以政府力量为主导的扶贫治理结构体系。伴随这一时期农村经济体制改革的全面展开，农村生产力发展的束缚性因素逐步祛除，农民收入水平连续多年高水平增长。实践中，政府为主导的扶贫体系采用自上而下的管制型模式，依托执政党的政治制度优势和资源调配能力，在短时间内实现了经济较快发展和贫困程度大幅减缓的目标。与此同时，“大水漫灌”、“贫困地区固化”和“投入-效益”失衡等政府主导扶贫体系的弊端也在不断显现。

另一方面，伴随着对贫困这一社会问题认识的深化，贫困治理的视野愈加开阔。在理论研究中，以20世纪80年代为起点，国内学界开启了对贫困问题的研究，这一时期的关注点主要集中在关于贫困的定义、类型划分及其产生原因的剖析，并对反贫困的策略作出了初步探索。90年代后期以来，在国外贫困治理理论的译介和影响下，国内对贫困的研究逐步超越了单一的经济学视角出发，政治学、公共管理学、社会学和法学等多个学科竞相介入这一领域，掀起了新一轮的贫困研究热潮。相应地，资源性贫困、社会资本贫困、精神性贫困、制度性贫困等研究纷纷出场，贫困语义的剖析也愈加综合、全面。理论研究的热潮无形中影响了扶贫工作走向，具体体现为：“贫困概念的不断扩展在实践层面延伸了扶贫行动的领域，扶贫不仅仅要关注穷人的收入水平，而且还要关注穷人在教育、健康、卫生、营养、环境等多方面的发展需求”。[1]这就要求贫困治理工作必须向综合领域转变，更加关注贫困地区可持续发展能力、贫困人口内生动力、贫困地区生态环境的改善。换言之，扶贫形势的变化更加需要多方资源的集聚。此外，从贫困现状来看，“贫困在新时期呈现出了新的变化，发展出新形态，具体表现为绝对贫困与相对贫困并存、个体与阶层贫困并存、物质贫困与综合贫困并存等多维多类贫困状态”。[2]尤其是我国已进入贫困治理的攻坚克难阶段，在贫困发生率大幅下降的同时，扶贫成本却在不断提高，减贫呈现出“边际效益递减”的悖论。上述种种现实问题成为加速贫困治理体制变迁的推动力。

在现实基础方面，社会主义市场经济体制改革使得市场主体快速成长，其所拥有的资源和财富总量攀升，直接带动了社会自主性活力显现。在这些因素的共同作用下，市场和社会力量参与贫困治理具备了多种可能。2014年1月，中办、国办印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。2015年10月，习近平主席在出席2015减贫与发展高层论坛主旨演讲中再次提出，“坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系”。[3]

在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，治理理论的多元共振思维同大扶贫体制建设具有高度的契合性，将治理理论及操作过程引入反贫困事业，可将贫困治理界定为：为进一步缓解、消除贫困，以政府为核心的公共权力主体、市场主体和社会力量等多元主体通过对致贫因素进行综合分析，有效整合社会资源，以期改善贫困地区经济、社会和生态状况，协助贫困人口实现脱贫致富的过程。在此，诚如有学者指出，“关于贫困治理的研究，既要体现理论价值和挖掘贫困的深层次原因，更要注重应用价值的研究，即真正具有操作性、针对性的解决方案的提出”。[4]

综合而言，大扶贫体制的建设首先来自两点考虑，一是扶贫开发任务的变化，即“十三五”时期以来，中国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。二是，贫困群体的分布呈现出新变化，主要集中在西部连片特殊困难地区、少数民族聚居区，以及部分持续贫困地区。从共性角度观之，上述地区普遍具有地域偏远、经济基础薄弱、公共服务供给不足、生活条件恶劣的典型特征。更进一步讲，大扶贫体制需要进一步关注多元主体之间的结构组合和建基于结构之上的主体互动过程。前者是静态的结果表征，而后者是一个动态的过程。相比前者，后者涉及面更宽，包括主体参与的动力机制、责任机制和绩效评估机制等系列问题。

二、多元主体贫困治理功能定位

多元主体参与贫困治理的前提是对各主体类别、功能有一个清晰的认识，概括而言，这些主体囊括了政府、市场主体、社会力量及贫困人口。由于主体资源禀赋的差异，注定了其贫困治理功能各不相同。

(一)保障贫困治理中的政府元治理功能发挥

政府在贫困治理中的核心作用是世界范围内的基本共识，全球反贫困事业的成就同各国政府职能发挥密不可分，王惠岩先生更是将贫困视为“全局性的政治问题”[5]的一部分。现实中，这种核心作用集中体现为贫困治理中的政府“元治理”角色。在这里，必须对“元治理”的意涵予以准确界定。在西方，这一概念往往被视为社会权力介入公共事务治理失效背景下政府公权力的回归，与新国家主义者有着同一论调。政府元治理功能的发挥建基于现代政府职能的合理定位，应在服务型政府话语体系中重新审视元治理的行为逻辑。“对于重大的、复杂的治理行动而言，一旦涉及巨大的资金投入，若没有政府的合法性认可和经济援助，将很难筹集到足够的资金来启动项目。”[6]事实上，也只有借助政府科层组织体系才能有效地把各方资源整合起来，投入到贫困治理行动中。当各行为主体间产生分歧时，也只有政府才能胜任调解者或裁判的角色。

当然，政府贫困治理既包括纵向层面的科层制组织的运行过程，也包括横向职能分工。就前者而言，较高层级组织一般着眼于各类扶贫政策的制定、贫困状况的持续跟踪、扶贫效果的监测和贫困治理绩效评估等方面的职能；较低层级的组织则聚焦于贫困人口信息管理、扶贫项目的落实和公共资源的合理配置等。正如有学者以扶贫项目运作过程为切入点，将政府扶贫主体界分为资源主体、执行主体和参与主体，就具体分工角色而言，分别是“发包方”、“打包方”和“抓包方”。[7]具体到后者，各行业部门按照职能分工，按照先期规划目标采取专项资金投入的方式将扶贫资源嵌入到贫困治理过程中。

公共服务的供给水平一直是影响贫困地区发展的重要原因之一，具有明显的减贫效果。特别是，“在现阶段转型时期，国内公共服务在相当程度上是作为促进社会公平正义和保障民生的重要手段而存在的，公共服务供给的时效性在很大程度上也是增进社会和谐、维护国家稳定的重要内容。”[8]因此，政府贫困治理中需要实现行业扶贫和专项扶贫有机结合，在提升贫困地区社会事业发展水平，促进公共服务均等化过程中，切实集中力量，突破重点，解决特殊贫困问题。

扶贫政策与扶贫资源的整合、政府扶贫工作机制和管理职责的优化成为下一步改革的重点。①具体而言，社会政策应从补缺型向适度普惠型转变，从传统资源再分配到贫困群体自身人力资本、社会资本等的能力建设，从满足贫困群体的基本需求向实现人的全面发展转变。在政府扶贫工作机制和职能方面，需要认真审视现有扶贫开发体制，在组织机构和运行体制方面适时优化，推进各层级脱贫攻坚领导小组的实体化运作，赋予和保障其在规划协调、监督项目资金使用和扶贫绩效评定等多方面的职能。对于区域性贫困问题，积极探索政府贫困治理中的府际协作式公共服务供给模式，这一模式是提升资源使用效率，降低交易成本的应然举措。②此外，扶贫项目申请体制改革成为日后政府扶贫体制改革不可或缺的一部分。其缘由来自于，竞争性项目申请中的门槛设置使得贫困程度较深、财政基础薄弱的贫困地区被排除在外，直接造成了部分贫困村、贫困户处于扶贫项目缺失的边缘地带，这就是近些年来学界热议的扶贫项目安排中“目标靶向偏离”问题。

(二)更好地发挥市场主体的资源配置优势

贫困治理中的市场主体类型多样，主要包括各种所有制形式的商业企业、金融机构等。所有权归属的公共性、经营目标的相对多元化是国有企业区别于一般市场经营主体的固有特质，国有企业在基础设施建设、能源供给、通信工程等领域具有天然优势，是贫困地区行业扶贫不可或缺的主体。各省市贫困治理中国有企业结对帮扶工作的开展对于贫困人口脱贫奔康提供了有力支持。

近些年来，民营企业在贫困治理中也不断展露头角。例如，万达集团整体对口帮扶贵州丹寨县、恒大集团整体对口帮扶贵州大方县。其缘由是：贫困人口发展能力弱，一些发展型扶贫项目特别是产业扶贫项目，离不开龙头企业的带动。更进一步讲，发挥企业的市场资源配置优势，可以有效克服贫困地区市场距离的瓶颈。总体来看，“民营企业参与贫困治理一直存在着工具性与价值性对立的视角之争，这种对立在民营企业的参与动机和参与方式上体现的尤为明显。”[9]无疑，这是“理性经济人”假设的惯常逻辑，这种困境的消解需要理念和机制设计的进一步优化。其实，较早前，公共选择学派的代表性学者詹姆斯·布坎南晚年曾公开承认公共利益和具有公共精神的主体存在性，认为是时候修正以往经济模型范式塑造的相对狭隘行为。至于机制创新方面，则涉及到进一步拓宽市场主体参与渠道，推进市场主体的贫困治理绩效和税负水平挂钩，进一步增强其参与热情等措施方法。

随着近年来农村现代化建设进程的推进，农业领域对于金融的需求量不断攀升，农村微型金融服务的兴起和发展，为贫困地区的发展注入了新的生机和活力。特别是各类金融机构以普惠金融理念为先导，积极创新金融扶贫模式，将金融机构自身优势与扶贫政策、财政资金相结合，重点支持贫困地区特色优势产业、新型经营主体和贫困人口“造血式”发展，有力推动了信贷资金流向农村、流向贫困户。同时，金融扶贫发展过程中，在货币政策改革、金融机构风险管理、农村产权确权登记等领域还存在一定短板。加之，贫困户对贷款预期的不确定性和普惠性金融产品供给总量不足也直接加剧了这一问题的难度。

(三)进一步重视社会协同力量的辅助作用

现实中，社会协同力量是一个复合型主体，包括组织和个体两种类型。前者，如社会组织参与贫困治理一直是学界研究的重要议题；后者，除社会公益人士外，随着农村经营体制改革的升级，一些新型经营主体开始涌现，并在扶贫领域积极作为。

社会组织是近些年来社会阶层结构变迁进程中涌现出来的新型组织形态，是公民社会的重要主体，在复杂性、多样性的社会事务治理中发挥着不可或缺的重要作用。部分社会组织的原初形态是来自慈善组织，一直是弱势群体帮扶的重要力量。社会组织在贫困治理中蕴含着“复合功能”潜质：社会组织有助于增强贫困人口的自组织能力，有效弥补社会资本贫困问题；在贫困群体心理关怀和扶贫项目实施等方面具备专业特质；在贫困退出机制实施过程中，社会组织亦成为政府贫困治理绩效评估的重要参与主。③党的十八大和十八届三中全会以来，社会组织管理体制改革快步推进，迎来了其发展的新契机。不容回避的是，当前社会组织参与贫困治理方面尚且存在诸多制约因素：社会组织的资质条件同其职能期待方面还存在一定的断层；贫困地区社会自组织整体发育程度较低等问题。

同贫困人口具有地缘关系的特定人群也成为贫困治理不可忽视的主体。由于政府产业扶贫和贫困地区基础设施建设项目一般不具有严格意义上的排他性，这在无形中会形成一定的外部性，加之这些扶贫项目具有显著的普惠性。因此，这里的外部性成为完全意义上的“正向外部性”，这就使得非贫困人口，尤其是一些种养大户，成为间接获益主体，通过搭建利益联结机制，有效发挥其带动、帮扶功能成为贫困户脱贫致富的重要渠道。

(四)增强贫困群体的主体性特质

精准扶贫工作的核心在于“精准”二字，具体体现为贫困识别到户、到人精准，在这一要求下，贫困人口申报更是采取自下而上的方式进行。相比而言，政府、市场主体、社会协同力量更多属于外部“嵌入型主体”，而贫困者自身则是脱贫致富的“内源性主体”。这就决定了贫困群体是贫困治理的重要参与主体和利益相关者。作为参与主体，贫困群体在扶贫资源分配和使用、扶贫项目确定和管理中的参与程度和方式直接影响着扶贫效率和扶贫目标的实现。

当下，贫困治理中贫困群体的行政动员远大于公共参与，这是主体性建设滞后的集中体现。概括而言，贫困群体主体性建设面临两大难题：一是贫困人口资源占有量的现实造成其社会能力低下，呈现边缘化的风险，处于“等靠要”的尴尬境地。在国内社会的转型过程中少数贫困人群产生“相对剥夺感”心理倾向，将自身所得到的帮扶视为“迟到的正义”，甚至认为是“理所当然”结果。二是贫困人口的理性人倾向逐渐加剧。例如，国家对农村进行的以“项目”运作为主要形式的社会事业投入在“发包”至农村地区后，往往会出现村庄利益纷争加剧的困境。

当前，着力改变贫困治理中贫困人口客体化、工具化的境况需要积极倡导参与式扶贫。20世纪90年代后期，包括世界银行在内的国际组织在中国西部援助项目时积极倡导参与式扶贫以来，贫困群体参与贫困治理实践逐渐成为一个广受关注的热点话题。“从社会学的角度看，参与是与发展直接相关的利益群体就资源利用、资源分配、发展成果共享、社会福利的建立和运作机制进行博弈和谈判的过程。”[10]目前，参与式发展理论主要有政治学中的赋权与培能理论、治理理论，以及社会学中的发展干预理论和弱势群体导向理论。当然，参与本身不是目的，还蕴含着更多的意涵，这就要求在参与过程中“贫困农民遵循相关的政策规范，自觉地维护和实现个人应当享有的权利，而且要承担一定的反贫困责任。这种责任是指积极做出某种行为的义务和避免在反贫困中隐瞒欺骗、无序参与等行为。”[11]

三、深化机制创新，提升贫困治理合力

相比体制，机制更多地指向一种动态性概念，是直面各主体实在性的前提下，协调各部分之间关系，推进主体(机构)之间有机互动的过程。在其现实性上，机制建设是回应社会管理领域个体-集体、结构-功能等“二元论”关系问题的必然要求。就贫困治理这一客体而言，机制建设与创新是多元主体贫困治理功能发挥的基本保障。其议题可以进一步细分为：如何形成多元主体之间规范有序的组合关系；如何克服单一主体理性引致集体非理性的后果；如何规避公共治理的扩散性主体结构设置造成责任机制的模糊性等。因此，立足贫困治理机制创新这一核心，以合作共治为指向的多元主体贫困治理需要在多个方面探索合理推进路径。

其一，明晰贫困治理制度总体定位。从制度、体制、机制的逻辑关系来看，制度是总括性的规范体系和指导原则，体制是具有承上启下功能的组织载体，制度的价值目标需要落实到体制设计和机制运作过程来实现。因此，合理定位制度的价值指向是一个需要预先考虑的问题。“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，他们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”[12]制度建设和创新一直是国内贫困治理取得突破的关键所在，全面深化改革的总目标更是强调了制度建设的先导性、基础性和战略性地位。综合来看，当前，贫困治理领域的专门法规相对匮乏，这就造成贫困治理的目标、规划、权责归属等方面出现不确定性。在贫困监测评估制度、财政转移支付制度、社会保障制度、主体参与制度等领域尚需创新性突破。以此为目标，才能实现各贫困治理主体“言说”与“行动”的统一。当然，制度的负效应也是一个不容回避的问题，诚如有学者指出，在特定时期，某些具有约束性的制度实施无形中减少了人们可能的选择集，甚至陷入“制度性贫困的状态。”[13]这就指明了制度的生成过程应具备一个预设性的前提要件，即制度建构的价值应以人的可持续发展为旨归。

其二，推进全社会共识性价值体系的形成。相比而言，涵括性的价值共享系统或公共共识④有助于聚合多元化治理主体，避免其堕入资源竞争的窠臼。这种价值共识要求形塑一种成熟和超越自我看待问题的观念，这种观念“暗示着‘公共’既可以指一件事情，如公共决策，也可以用来指一种能力，如能够发挥公共作用，能够与他人相处，能够理解个人行为对他人产生后果。”[14]同时，这里的价值体系应该具有更大的包容性，具体体现为尊重和理解市场主体、社会力量以市场行为、社会行为参与贫困治理事业。当下，价值共识的形成具备了现实依托，表现为大数据扶贫信息系统平台的开放性，为市场主体和社会力量的参与提供信息支撑；中西部地区形式各异的社会扶贫网的建设，实现了富裕群体和贫困人口无缝对接。

其三，以耦合治理模式统合多元主体资源。在上述制度体系和价值体系交互作用的基础上，比较合理的主体互动机制是建构多元贫困治理主体之间的“耦合治理模式”，在这一模式下，“耦合的主体就像一个个齿轮一样紧紧咬合在一起，构成了一个有机的运转系统。耦合治理中各主体之间的地位较为平等，政府与社会相辅相成、优势互补，共同处理公共事务。”[15]更进一步讲，这种“耦合模式”是对以往政府吸纳机制的一次扬弃，因为在实然意义上，“吸纳”更多地是中心主体对边缘主体的一次资源整合，是一种单向借力的过程。吸纳是对现有行政单中心治理体制的简易包装，是在政府治理问题不断攀升背景下的一种权宜之计。在耦合治理模式下，多元主体贫困治理呈现出问题导向、组织建构、精准发力、结果反馈的完整过程。政府财政扶贫资金、市场主体扶贫项目和社会帮扶力量深度融合，最终指向“贫困治理共同体”的形成，这一共同体兼具价值共同体、目标共同体和利益共同体等综合属性。

其四，以农村社区为平台，搭建主体协商互动机制。贫困治理主体“彼此之间存在大量的信息、价值观、利益观、行为方式等方面的不对称、不协调”，[16]积极建构多元治理主体间协商对话机制成为一种适应性选择。鉴于精准扶贫瞄准机制的进一步下移，农村社区成为贫困治理的基本单元，在贫困户识别、帮扶规划、扶贫项目运作以及贫困户退出等过程中发挥着重要组织平台作用。基层党组织、法定自治组织和各类互助组织等农村社区治理主体是具有本土特质的认同度较高的组织实体，在较大程度上影响着贫困治理的成效。因此，以农村社区为平台，探索多元主体之间联席会议制度，并推进其常态化运行，就贫困对象识别、扶贫项目规划、贫困治理绩效考核等广泛开展协商是可行方式。从另一角度来看，社区贫困治理实践既避免了各主体发展场域过大，缺乏可操作性机制的弊端；也规制了个体层面发展的不足，保障了公共领域对于主体建构的价值。因此，“通过社区发展来营造发展主体，协调扶贫者系统与贫困者的生活世界之间的关系，不失为一个可行方案。”[17]

四、结语

多元主体合作治理的大扶贫体制建设是精准扶贫思想的重要组成部分，相对于其结构组合，大扶贫体制的运行还需要一个比较复杂的行为调试过程。在这其中，政府扶贫体制改革力度是决定性因素，畅通市场、社会主体和贫困人口参与渠道，提升其参与效能是重要支撑。围绕贫困治理的现实问题、推进路径和目标导向，大扶贫体制下的多元主体合作治理效能将更加凸显。

注释：

①其中，典型的问题是扶贫政策的多元化；扶贫资源来源的分散性；扶贫工作分散在各个行业部门、扶贫管理职责交叉。

②比如，跨行政区连片整体开发问题、发达省份和欠发达地区之间的生态补偿问题等都是这一方面的创举。

③如，2016年6月，四川省广安市在贫困对象退出过程中，率先引入第三方评估主体独立开展贫困村和贫困户退出达标情况测评，并将其评估报告作为改进政府贫困治理政策的重要依据。

④典型的共识是进一步弘扬全社会扶危济困的传统和对公益事业、公共事务的参与热情，以此形成新时期贫困治理的新风尚。

[1]张琪，黄承伟.完善扶贫脱贫机制研究[M].北京：经济科学出版社，2015.163.

[2]张欣，池忠军.反贫困治理结构创新——基于中国扶贫脱贫实践的思考[J].求索，2015,(1).

[3]习近平.携手消除贫困促进共同发展——在2015减贫与发展高层论坛的主旨演讲[N].人民日报，2015-10-16.

[4]刘振杰.个人资产账户与贫困治理[M].北京：社会科学文献出版社，2015.161.

[5]王惠岩文集(第1卷)[M].北京：党建读物出版社，2007.12.

[6]杨涛.公共事务治理机制研究[M].南京：南京大学出版社，2014.70.

[7]马良灿.项目制背景下农村扶贫工作及其限度[J].社会科学战线，2013,(4).