协商民主视域下基层社会治理创新的路径探析

基层社会治理创新的目标是解决好政府与社会之间的关系。政府与社会之间的关系在改革开放和市场经济发展背景下从传统的主体与客体、管制与被管制的关系逐步向二者同为主体的合作治理关系转变。倡导参与、对话、讨论的协商民主理念迎合了基层社会治理模式的运作要求，为基层社会治理走出困境提供一种新的路径。

一、基层社会治理面临的现实挑战

伴随着社会转型和改革的深化，计划经济条件下同质的社会形态开始走向主体多元化，个体自主意识增强，社会矛盾增多。突出表现在，多元社会主体开始进入公共事务领域，渴望通过协商和对话参与公共事务的管理和决策，表达愿望诉求。这种趋向总体上是好的。但存在一些问题。问题的症结在于如何在多元参与的基层社会治理中凸显协商、平等、民主、自由等精神，去推动政府与公民、政治国家与公民社会在公共治理中的良性互动，实现基层社会治理方式转变。而解决这些问题，协商民主理念具有重要的推动作用，预期将会破除传统社会管理方式的弊端。

（一）社会管理方式向社会治理方式转型的内因

转型期社会的复杂性明显，主要表现在：一是社会成员自由活动空间扩大。改革开放后，国家和社会的关系发生变化。一方面，党和政府直接控制和干预的范围缩小，控制力在减弱；另一方面社会成员自主性和选择性在不断增强。以农村为例，计划经济条件下，绝大部分资源由国家计划配置。改革开放后，由于农村生产责任制的实行及人民公社制度解体，农民获得了土地经营自主权和对自身劳动力的支配权，这是改革开放后农民拥有的最基本的两项‘自由流动资源’，直接推动了部分农村人口跨区域流动（活动空间扩大）以及对就业方式方法的选择，使社会日益多元、多样、复杂。二是社会结构不稳定增强。随着人口的跨区域流动和社会成员活动空间的扩大，社会阶层结构发生重组，导致基层社会主体结构处于不稳定状态。三是社会需求多样化，利益关系多元化，利益矛盾和纠纷多。不同的社会阶层有不同的社会需求。社会需求的差异性增强导致利益诉求的复杂性增强，使得“在多元的社会利益格局中，以单一行政力量为主的基层社会管理难以找到一个广泛的具有共同利益的社会基础，产生了一定的‘代表性危机’”[1]，即依靠行政力量很难对差异性需求提供适合人群需要的各种服务，客观上反映了以行政力量为中心的治理模式的弊端。四是新社会组织开始出现，新的社会事务大量产生。社会组织植根基层社会，基层各层面的群众是相互联系的，他们除开展各自组织内部的活动外，还开展各类社会救助和社会服务，吸纳和反映代表群体的利益诉求。但从社会组织的实际运行看，其所开展的各项活动存在着一些问题（诸如产生的行业管理、物业管理、社区管理、拆迁、征地等大量新社会事务，导致部分民众的多样化诉求空置），一定程度上累积了社会的不和谐因子。五是民众当家作主和自我管理的意识在增强。社会是人的集合体，社会建设围绕人的需要展开。民众的需要具有层次性和阶梯性，在满足基本的物质生活需要后，还会有政治需求和文化需求，如对涉及自身利益的事务有民主表达的愿望、对生产生活中的公共服务有提出要求的愿望等。但在具体的社会建设中，由于各种复杂因素的影响，部分地区还不能满足民众当家作主的愿望，不能正确引导民众进行自我管理，由此产生的基层社会矛盾还大量存在。总之，基层的社会结构不稳定、社会需求不平衡、社会活动空间扩大、新社会事务增多、民主进程滞后等问题，是基层社会管理面临的基本问题，潜意识要求基层社会管理向社会治理的变革。

（二）基层社会治理实践中存在的问题

由社会管理向社会治理转变，对政府、社会组织、民众等来说，是一场深刻的变革。主要表现在——改变了政府对社会单向度的管控为政府与社会对社会公共事务管理的多维度合作治理。但从具体实践看，存在问题还很多。究其根源，主要存在几个问题：一是基层社会治理中政府角色转变缓慢。受路径依赖的影响，在当前的社会管理中，“政府本位”的传统管理理念还存在，对日益多元化的社会结构起到多方面的束缚。如习惯于用行政命令的工作方法来处理人民内部矛盾问题，而忽视了在管理中融入服务的新理念；盲目追求GDP而忽视决策公共服务体系建设；话语权向强势群体倾斜等。二是社会管理主体单一化影响。从基层社会治理的实践看，征地拆迁、土地补偿、村集体资产矛盾、环保矛盾、劳资纠纷、企业改制矛盾、物业矛盾等问题开始凸显，涉及范围广、波及人群多。在处理这些问题中，虽然一些地区运用了对话、交流、恳谈的办法，但从群体性事件多发频发的社会现实看，群众对政府是不满意的，这种不满意主要体现在政府机关在处理涉及民众切身利益的方式方法，即协商对话不足、管控有余，社情民意表达不畅，导致体制外维权增多。尤其在网络技术迅速发展的今天，部分领导干部不能适应新媒体的发展，对网络表达不能正确引导，而是采用行政命令式的办法查封、关闭、删除，导致党群网络信息交互功能缺失，潜在拉开了不同社会群体间、虚拟与现实间新的社会融合。三是公民参与治理意识不足。公民意识包括参与意识、监督意识、责任意识和法制意识。从主观上看，受封建观念影响，我国公民的臣民意识较浓，公民意识较弱，习惯于政府管理。从客观上看，我国公民参与社会管理的渠道有限导致民意诉求表达不畅，群众参与机制不完善导致参与无效或参与冷漠，信息公开有限导致知情权和监督权有限，参与表达后信息反馈不及时且效果差导致公民参与兴趣减退，这些都影响了公民参与社会管理的热情和积极性。四是基层社会治理实践中的制度机制还不健全，影响了基层民众当家作主和自我管理愿望的实现。在基层社会治理实践中，虽然产生了诸如村民联席会、民主恳谈会、议事会等社会治理的好形式，但在程序、规则、议程等方面还不健全，使得这些好形式难以持续发挥影响带动作用，更别说推动基层社会治理创新的探索。

二、协商民主在应对基层社会治理挑战中成长

解决基层社会治理中存在的问题，必须转变治理理念。在具体的治理实践中，如何运用治理理念解决利益相关者面临的问题，需要寻找一种解决利益冲突的中国之道，那就是协商民主。它“以整合多元社会主体利益诉求为取向的实践结构，使得社会发展在协商民主的载体上实现了内生性的政党(政府)与社会互动”[2]。

（一）协商民主与基层社会治理的内在逻辑性

协商民主理论在上世纪80年代末期西方政治学界形成，是为了回应西方社会的诸多社会矛盾。它强调在多元社会现实背景下，通过平等参与，民主表达和公共讨论，促进政治活动中个人偏好的转换和融合，使个人变的更具公共精神、更宽容、更关心他人利益以及个人利益。其内含的多元参与、平等对话、公开讨论等因子天然的与基层社会治理的要求相一致。可以说协商民主和社会治理具有一种共生关系。具体来说：一是二者都强调多元主体参与。协商就是共同商量。协商民主就是人们共同商量解决自己的事情。协商民主的中国实践是与中国经济社会发展相适应的。社会转型期的中国基层，社会结构深刻变动，社会事务日趋复杂，很多社会事务都具有高度的综合性和复杂性，涉及面广，牵连到不同群体的利益，解决这些问题就需要多元主体的共同参与才能实现多元分歧基础上的一致和共识，进而增强公共决策的民意性、合法性。而开展基层协商民主，就找到了实现多元社会主体利益的最大公约数。因为协商民主强调的多元主体参与和基层社会治理强调的治理主体的多元性（政府、专家、公众、新闻媒体、社会组织、企事业单位、人民团体等）在具体实践活动中具有内在一致性，都是“通过自身意志的深思熟虑的表达，以及对这种意志的实现实行有效的监督，将社会生活的发展完全掌握在自己手中”[3]。二是二者都强调平等的对话和交流。在协商民主实践中，尽管有官方机构或代表人员参与，但在具体的协商中，官方机构或者代表与其他参与协商的主体之间进行政治对话的过程是平等的，包括协商地位平等、协商机会平等、提出自己理由的权力平等、倾听他人意见的权利平等等。由于不存在一个先入为主的权威影响并操纵协商各方及协商结果，多元主体之间的政治对话“不同于那种从私人效用最大化的视角出发所进行的计算，公民通过公共审议使自己的偏好发生转变，使之符合公共导向的目标(public-minded ends)，并共同就这些目标的性质以及实现目标的最佳手段进行论证”[4]，这种形式一定程度上激发了基层活力，促进了不同价值观念的融合。三是二者都强调开放、包容、责任。从协商民主的实践看，协商的内容不仅涉及个人私利，还涉及公共利益；不仅关心自己，还要关心他者。这就要求在参与的过程中既要公开自己的偏好和理由，尊重他人的意见；也要公开协商过程、协商理由、协商程序，使协商结果趋于公正。由于协商过程中的参与主体是多元的，协商议题又涉及公共利益，所以参与者都要负责任地对公共事务的解决提出自己的观点和理由，并对其它观点和理由进行讨论和审视，通过相互理解和妥协，转换偏好，达成一致，形成合意性共识。这实质上也是基层社会治理创新所要追求的目标。而协商民主过程中体现的开放、包容、责任与基层社会治理中的民主参与、协商包容、公平公正、责任意识等要求同样具有一致性，既推动了公共利益相关者积极参与公共协商和政治生活，也提高了集体的判断力，其本身就是协商主体通过协商的方式对个人事务和公共事务的一种治理形式。

（二）协商民主之于基层社会治理创新的价值

协商民主与基层社会治理之间不仅存在内在逻辑性，而且协商民主对基层社会治理创新具有重要的应用价值和积极的现实意义。它改变了基层权力运行方式，有益于形成多元主体（政党、政府、社会组织、公民个体等）共同参与社会事务和政治事务的治理格局；它激活了既有的制度设计，增加了多元主体通过协商参与治理的机会；它促进了多元主体之间的深层理解，实现了参与治理者的权力分享。具体来说：一是协商民主改变了基层权力运行方式。改革开放前，党和政府是社会治理的主导力量，各种治理政策由政府颁布并强制实施。改革开放后，党和政府的宏观干预弱化，更多强调利用市场调节社会，倡导社会结构多元化发展，带来的社会利益诉求呈现多元化态势，矛盾也不断增多且复杂，给基层社会稳定带来巨大挑战。为了维持基层社会的和谐稳定，在社会治理中恰当运用协商民主，有益于多元主体公开表达、平等交流、有责任对待，在互动中转换偏好，达成共识。这一过程改变了传统的政府为主导的一元治理模式，党委政府在基层社会治理中，既是社会治理的领导者，也是参与者。与此同时，个人、社会组织、专业人士、行业组织等利益相关者也积极参与到社会事务的管理中，推动了基层党组织在基层社会治理中领导方式的转变，也推动了基层社会治理实践中决策的科学化和民主化。二是协商民主激活了既有的制度设计。新中国成立后建立了中国民主制度（即人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度），这些制度内含了人民民主、政治协商、群众路线等核心理念，为今天的社会力量参与治理奠定了重要的法理基础。社会力量的成长壮大归因于改革开放，与经济体制改革和政治体制改革相关，直接挑战着传统的一元化治理。如何摈弃一元化治理，让治理阈限向社会扩展，以实现良善治理，成为基层社会治理探索的新方向。长期执政的中国共产党，结合新的实践的发展，颁布了新的执政理念和各项法规，使一些新兴公众参与渠道开始陆续出现（听证会、信息公开制度、恳谈会、联席会、行政复议、舆论监督、网络问政等），大大扩展了公民参与的制度空间。而既有的民主制度设计中的群众来信来访、政协委员提案、舆论监督、内参等传统的参与渠道与新的参与渠道交互应用，使既有制度设计在焕发新的活力的同时，也增加了多元主体通过协商参与治理的机会，推动了多元协作治理新格局的形成。三是协商民主中强调的公开公正促进了多元主体之间的深层理解。在社会多元化和公民政治参与高涨的背景下，公开协商使政府的行为公开和透明，也便于参与者获得与协商议题相关的信息。参与者在充分掌握议题相关信息的基础上，公开表达自己对某一议题的看法（支持和反对）。这种公开表达既制衡不同利益诉求背后隐藏的各种需要，也防止了对不同意见压制造成的幕后政策协定。在平等参与、理性表达、公开说服、共同审议的过程中，最终实现参与治理者的权力分享。

三、协商民主视域下基层社会治理创新的路径

协商民主理论中蕴含的平等讨论、民主商量、理解包容、共同负责等精神把基层社会治理中持有各种观点和意见的个人和团体囊括进话语交锋的网络中，通过表达、倾听、争论、审议以及不断的协商，引起参与者不断的反思，从而转变其偏好，以达成公共利益和个人利益的和谐实现。为此，协商民主视域下推动基层社会治理创新，一是要改善党的基层领导方式，鼓励多方参与，推动党的领导在协同治理中实现；二要完善协商民主作用基层社会治理创新的基础条件，促进基层社会治理中协商民主的运用；三要构建协商民主作用基层社会治理创新的制度环境，为协商民主作用与基层治理创新提供持续保障。

（一）加强和改进党在基层的领导方式

在基层社治理中，传统方式是一元化的单向管理（自上而下），这种方式适应特定历史时期的需要，产生了积极效果。随着多元化社会的到来，社会矛盾增多，矛盾的复杂性增强，传统的行政命令方式已经无法满足多样化的社会诉求，客观上要求基层党组织的领导方式和自身角色及时转型以适应社会需求。为此，一是把党的领导寓于服务之中，通过服务来实现有效领导。在多元化社会背景下，多样化的利益诉求迫使基层党委改变传统领导中大包大揽的做法，改变行政命令的工作作风，通过提高服务意识、创新服务形式，去满足多元化社会的需求，保持基层党组织自身与社会的双向互动，实现自身角色的转型。二是要培育和发展社会组织，使党的领导在社会协同中得以实现。随着市场化改革的逐步推进，社会自主空间在扩大，社会力量的民间化明显，“社会越来越趋向于按照社会的、经济的原则而不是政治的原则进行组织和运作，这一‘社会’崛起的趋势正在呼吁在公共事务的决策和管理中扩大社会参与”[5]。在这种情况下，既要夯实基层党组织在基层社会治理中的领导核心作用，又要发挥基层党组织在基层社会治理中对多元社会力量的引导和激发作用（引导政府了解社会需求、引导社会力量树立集体观念和相互妥协意识、引导基层党员更好的服务等），进而扩大参与范围，规范主体参与协商的行为与能力，改变传统的一元化领导方式，调整党政关系、党群关系，实现在社会力量的协同治理中改善党的领导。三是在基层民主实践中实现党的领导。基层民主的实践有益于民众参与社会公共事务和社会管理的组织化、法治化，有益于一元主体向多元主体协同参与的转变，使党的领导与社会参与有效衔接、双向互动，最终实现社会管理权力的重新配置以及基层党组织的自我定位和职能调适。

（二）完善协商民主作用基层社会治理的基础条件

有效的治理首先表现在治理方式的转变，即从一元化的传统“统治方式”向互动、协商、合作的新兴“治理方式”转变。这种转变需要相应的条件支撑：一是协商民主视域下的基层社会治理要推动多方参与（或者说积极培育协商主体）。多方参与是基层社会治理创新的基本方式。在多方参与中，参与主体能对某一问题进行平等协商、公正对话，在宽容理解的基础上增进信任，走向合作。这一过程，推动了协作治理新格局的形成。为此，在基层社会治理中，既要动员、引导和鼓励社会力量（社会团体、个人、协会、工青妇、民主党派等）积极参与基层社会公共事务治理，发挥社会组织协调各方关系、化解社会矛盾的功能；又要完善政府购买服务机制，发挥好社会组织在引导社会成员参与治理中的积极作用；更要完善基层民主治理机制（居民自治、村民自治、民主恳谈会等），构筑多元主体共同参与基层治理的网络体系，共同推动基层社会和谐有序发展。二是协商民主视域下的基层社会治理要规范协商治理程序。学者林尚立指出，如果“协商民主只有价值和制度安排，没有程序安排，其发展会有缺陷”[6]。为了克服这种缺陷，在民主的实践中只有尊重程序和规则，协商结果才能合意。为此，在基层公共事务治理中，首先要做到信息公开（协商步骤公开、协商参与主体资格公示、协商经过公开、协商结果向社会告知等）；其次要做到协商代表的公平选择；再次在协商过程中的程序设计要精细合理。同时，在信息技术发达的今天，还要关注以互联网、手机平台为代表的新兴媒体的大众网络民主协商形式，充分发挥网络在基层社会治理中的作用。三是协商民主视域下的基层社会治理要保障协商主体（治理主体）的平等性。基层社会治理中，协商主体的平等性不是抽象的，而是具体的现实性的平等，即利益相关者在公共事务管理中参与身份平等、表达机会平等、获得信息对称等。这要求基层社会治理中，多元主体要具有民主平等、公共协商的意识，摈弃传统的以拥有政治资源、政治权威为决策尺寸，真正把基层社会的各种价值偏好在协商沟通中进行整合，最终成为决策的基础。这种平等性既便于各治理方的良性互动合作，也便于克服普通群众中由于‘民主赤字’，感觉决策无力而带来的政治冷漠。四是协商民主视域下的基层社会治理要坚持群众观点与群众路线。社会治理是党领导下的多方参与、共同治理。治理主体是人民群众，治理过程要依靠人民群众，目的是维护人民群众利益。为此，只有“把大量的工作放到群众中去，同他们一块生活，一块活动，一块说笑话，一块下棋，然后去做工作”[7]，才能解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。五是协商民主视域下的基层社会治理要培育治理主体的责任意识、民主意识及理性自律意识。责任意识、民主意识及理性自律意识是人的主体意识，人的主体意识的培育能够激发创造性和能动性。为此，在基层社会治理要培育主体意识，即民主意识、公正意识、法治意识、责任意识、诚信意识等。其价值在于一方面能内化为一种心理习惯，潜意识地影响治理主体的思维；另一方面一旦主体意识形成，将外化于参与公共事务管理的行为，直接作用着治理的效果。

（三）构建协商民主作用基层社会治理的制度环境

制度环境是指人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的行为规范，可供人们选择，以增进自身利益的实现。协商民主作用于基层社会治理的制度环境有多个方面，如相关制度的健全、法制保障、协商文化氛围营造、完善社会治理格局等。具体来说：一是健全相关制度。从目前基层社会治理中协商民主的运用看，一些地方还存在着制度缺失造成的协商无果现象，或者协商不合意现象。如民主选举、民主决策、民主管理和民主监督不到位造成的协商无果现象，民主恳谈、民主听证、民主议事等基层探索缺乏制度支撑无法发挥有效治理的辐射、持续作用。为此，一方面要深度完善和推广协商式的治理制度（如民主恳谈、联席会议、民主议事、村民自治、居民自治等），筑牢群众参与决策的协商平台；另一方面要把实践中形成的、得到群众认可的各种议事制度以法规的形式予确定下来，明确其性质、权力与义务，以保证不同利益主体在基层治理中的平等对话，使民智民意更好地贯彻决策始终。二是健全法治保障。从民众层面看，部分民众的责任意识、义务观念还比较淡薄，实现利益时出现了非理性表达或者非法维权现象；从制度层面看，制度供给不足（尤其是社会领域的法律制度），已经制定实施的法律制度又太粗，导致“牛栏关猫”现象频频出现；从法律法规的执行层面看，政府的行政傲慢存在惯性影响，政府在治理中的法定职责难以实现。为此，要发挥基层党委的领导核心作用和基层政府的主导作用，因为其法治信仰、法治观念和法治意识将关系到基层社会治理法治化的进程和效果；要持续开展法制宣传教育活动，让法律知识入脑、入心；要坚持违法必究、执法必严，加大对违法者惩处，让守法者获益，逐步形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境。三是营造协商文化氛围，为提高协商实效建立良好的文化生态环境。协商文化包括平等文化、共赢文化、责任文化、监督文化、包容文化、和谐文化等，是协商民主制度存在和运行的心理基础，直接影响着协商主体的心理、理想、态度和行为方式。为此，在处理和解决公共事务中，要尊重多元主体不同意见的表达；多元主体之间对公共事务的解决应采取协调、商量、协力、协和等方式，不强迫命令，不强加观点，在理解、体谅、妥协的基础上，达成共识；重视公民文化（非政府组织发展、公民意识成长）培育，其为协商民主的主体多元性形成提供了必要的生长文化土壤。四是完善社会治理格局，发挥社会力量协同治理作用。基层社会治理创新的目标是实现政府与社会的良性互动。而要实现二者的良性互动，需要多方推动，包括要改变政府治理方法，履行政府职责；培育民间社会组织，增强社会活力；健全责任机制，降低治理风险；建立监督与评估政策，积淀社会信用；提高多元社会主体之间合作能力，发挥协同治理作用；建立政府购买社会组织服务机制，打造政府与社会双赢氛围；等，以最终形成党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的基层社会治理新格局。

[1]陈勇.城市基层社会治理面临的现实挑战和应对维度[J].北京政法职业学院学报，2014(4).

[2]韩福国.作为嵌入性治理资源的协商民主——现代城市治理中的政府与社会互动规则[J].复旦学报，2013(3).

[3]汪行福.通向话语民主之路——与哈贝马斯对话[M].成都：四川人民出版社，2002.9.

[4][美]艾利斯·马瑞恩·杨.沟通及其他:超越审议民主[C]//谈火生.审议民主[M].南京：凤凰出版传媒集团，江苏人民出版社，2007.111.

[5]江治强.基层社会治理机制的构建设想和路径[J].中国民政，2013(5).

[6]林尚立.协商政治：对中国民主政治发展的一种思考[J].学术月刊，2003(10).

[7]邓小平文选(第1卷)[M].北京：人民出版社，1994.288.