中国科技政策发展：理路与探微

孔凡瑜,周柏春,2

(1.牡丹江师范学院 马克思主义学院，黑龙江 牡丹江 157011; 2.吉林大学 马克思主义学院，长春 130012)

基金成果传播

中国科技政策发展：理路与探微

孔凡瑜1,周柏春1,2

(1.牡丹江师范学院 马克思主义学院，黑龙江 牡丹江 157011; 2.吉林大学 马克思主义学院，长春 130012)

科技政策是科学技术发展的制度保证，关系到科技发展的质量和水平，在国家经济社会生活中，扮演着重要角色，占据着重要地位。21世纪必将是科学技术的世纪，伴随网络化、信息化和现代化的快速变革，科学技术发展必将迎来新的春天。这一时代背景对科技政策提出了更高的要求，能否及时地调整和完善我们的科技政策以适应不断变化发展的国际、国内科技形势，既是涉及科学技术自身发展的重要议题，也是涉及党和政府科技治理体系和治理能力现代化建设的重要议题，理应受到理论界和实务界的高度重视。中华人民共和国成立以来，我们不断地调整和完善科技政策工具，在助力国家科技和经济社会发展过程中发挥了重要作用，尤其是在一些尖端科技领域取得了多项重要成就。但从科技发展的整体状况来看，仍存在着不平衡、不协调、不充分的问题。面向未来，在决胜全面建成小康社会和实现民族伟大复兴“中国梦”建设的过程中，科学技术和科技政策要努力作为，敢于争先、勇于争先。当前，分析中国科技政策的演进历程，明晰我国科技政策的发展脉络，找准制约我国科技政策发展的科技人才政策症结、科技政策指向性症结、科技财政投入症结并精准分析、精准研判，探寻有效措施，从点滴处改进科技政策、从细微处完善科技政策，通过不断推动科技政策发展来引领科学技术进步，让科技政策发展成果和科技发展成果更好地惠泽亿万人民。

科技政策；政府；科技成果；成果转化；创新驱动

科技政策作为支撑国家发展的核心要素，对经济社会发展意义重大。从概念上看，科技政策就是支撑科技发展的原则、计划、措施、规范等内容的总称。21世纪，各国之间的竞争都表征为以科学技术为基础的综合国力的较量，而科技政策在庇佑科学技术发展过程中起着不可替代的作用。中国要建设创新型国家，必须强化科技政策的供给和使用。为此，我们有必要了解中华人民共和国成立以来科技政策的演进历程，删繁就简地找到症结问题，并有针对性地找到解决之策。

一、中国科技政策的演进历程

中国科技政策的发展不是一帆风顺的。中华人民共和国成立以来，历经几代人的不懈努力，我国科技政策得到了长足的发展。回眸过往，我国科技政策的演进大致可以划分为以下几个阶段：

(一)谋局开篇与蓝图初绘：1949—1978

一是科技初谋。中华人民共和国成立之后，规章建制是当时最为重要的工作之一，具体内容就是明确国家科技发展的重点内容和建立相关科技部门、组织。1949年9月在《中国人民政治协商会议共同纲领》中指出，推动工业、农业和国防建设的快速发展，必须“努力发展自然科学”，立足重工业、发展重工业，进而为国家工业化奠定坚实基础。1956年3月,科学规划委员会成立并开始谋划《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要》(简称十二年规划)的制定工作，其目的在于“迅速壮大我国的科学技术力量”，争取在一些关键领域“接近或赶上世界先进水平”，尽最大可能独立地解决科学技术领域的疑难问题，摆脱依靠外援的状况，重点从“国家重要科学技术任务”“任务的重点部分”“基础科学的发展方向”“科学研究工作的体制”“科学研究机构的设置”“科学技术干部的使用和培养”“国际合作”等方面进行了宏观统筹和系统谋划，这是新中国第一部规范科技发展的纲领性文件，具有一定的战略性、指导性和奠基性。二是因时而化。进入20世纪60年代，国际、国内环境尤其是科技环境发生了深刻变化，科技人员队伍整体质量得以提高、科研机构的数量和规模得到增长，基础科技数据得以有效掌握，制定新的科技发展规划和引领科技发展已经成为非常迫切的事情。《1963—1972年科学技术发展规划纲要》(简称十年规划)随之出台，主要强调了“发展科学技术的目标”“发展科学技术的方针”“自然条件和资源的调查研究”“农业科学技术”“保障措施”等内容，对科技发展问题具有更为鲜明的指向性，体现了学科化和专业化的特点。

(二)重置调整与面向经济：1978—1992

一是科学春天来临。1978年3月18日在全国科学大会上邓小平强调，科学技术是国家综合实力的重要体现，必须充分发挥科学技术在改善人民生活尤其是物质生活中的作用，否则，“我们国家的安全就没有可靠的保障”。另外，全国科学大会还通过了《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要》，明晰了会后八年我国科学技术发展的“奋斗目标”“重点科学技术研究项目”“科学研究队伍和机构”“具体措施”“关于规划的执行和检查”等内容；并对科学技术的国际化水平、科研人员的增幅质量、科研基础设施建设等具体指标进行了明确。1985年3月13日《中共中央关于科学技术体制改革的决定》明晰了科学技术与经济发展的重要关系，着重强调遵循科学技术发展规律的重要意义。为此，在科技发展过程中，必须从我国国情出发，在“运行机制”“组织结构”“人事制度”三个方面进行“有步骤的改革”。二是面向经济。1987年1月20日《国务院关于进一步推进科技体制改革的若干规定》针对“科技与生产脱节”的问题明确了两个“进一步”思想，即进一步放活科研机构和进一步改革科技人员管理制度。为了更好地促使科技与经济的结合，我国渐次启动了“星火计划”(1986)、“863计划”(1986)、“丰收计划”(1987)、“燎原计划”(1988)、“火炬计划”(1988)和“攀登计划”(1991)。与此同时，经济指向的文件和科技立法工作也得到了加强，《中华人民共和国专利法》(1984)、《国务院关于进一步推进科技体制改革的若干规定》(1987)、《国务院关于推进科研设计单位进入中型工业企业的规定》(1987)、《中华人民共和国技术合同法》(1987)等也相继出台，通过以上工作的实施和推动，我国科技与经济结合的状况得到了极大的改善。

(三)精细改革与产业化指向：1992—2002

一是强化宏观统筹。1993年7月2日《中华人民共和国科学技术进步法》肯定了科学技术在国家经济建设和社会发展中的重要作用，明晰了“科学技术与经济建设和社会发展”“高技术研究和高技术产业”“基础研究和应用基础研究”“研究开发机构”“科学技术工作者”“科学技术进步的保障措施”“科学技术奖励”“法律责任”等内容，这是中国第一部比较全面的科技法典。1995年5月《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》明确了“科学技术是第一生产力”思想，重视“科教兴国战略”和“可持续发展战略”在国家全面发展中的作用，要求各领域要根据“决定精神”，完善具体举措，“努力推进全社会的科技进步”。二是注重专项发展。为了更好地促进科技成果转化，全面启动了国家高新技术产业开发区项目，连续下发《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》(1991)、《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》(1996)、《国家高新技术产业开发区高新技术产品出口基地认定暂行办法》(1999) 、《关于加速国家高新技术产业开发区发展的若干意见》(1999) 、《关于进一步支持国家高新技术产业开发区发展的决定》(2002) 、《关于国家高新技术产业开发区管理体制改革与创新的若干意见》(2002) 等若干文件，使我国高新技术产业开发区的发展呈现了较为良好的态势。

(四)注重创新与示范先行：2002—2012

一是强调创新战略。2002年11月“推进国家创新体系建设”被写入党的十六大报告，国家科技创新工程和创新型国家建设成为科技发展的主旋律，科技创新成为引领我国经济社会发展的引擎。2005年12月31日国务院下发《国家中长期科学和技术规划发展纲要(2006—2020)》，对“发展目标和总体部署”“重点领域及优先主题”“重大专项”“前沿技术”“基础研究”“科技体制改革与国家创新体制建设”等内容进行了明确规范。二是示范推动。2006年1月《中共中央国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》中，提出了把我国“努力建设成创新型国家”的设想。结合以上部署我国的科技政策示范工程正式启动，中关村国家自主创新示范区、东湖国家自主创新示范区、张江国家自主创新示范区、合芜蚌自主创新综合试验区等纷纷投入使用。2011年7月《国家十二五科学和技术发展规划》明确了“十二五”科技发展的总体目标是“建成功能明确、结构合理、良性互动、运行高效的国家创新体系，国家综合创新能力世界排名由目前的第21位上升至前18位，科技进步贡献率力争达到55%，创新型国家建设取得实质性进展”。2012年十八大报告强调，科技创新对国家全局具有“战略支撑”作用，“必须摆在国家发展全局的核心位置”。

(五)创新驱动与成果共享

2013年10月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就科技体制改革问题强调，“建立健全鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的体制机制，建立产学研协同创新机制，推进应用型技术研发机构市场化、企业化改革，建设国家创新体系”，全力实施创新驱动发展战略，不断破除体制机制和政策阻滞机制障碍，“最大限度地解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能”[1]，切实把科技发展融入伟大民族复兴中国梦的建设之中，把科技发展融入民生福祉的精细微小之处，充分“发挥科技创新的支撑引领作用”[2]，“把科技创新作为经济发展内生动力，把创新驱动发展战略贯彻到现代化建设整个过程中”[3]，努力实现国防尖端科技、军事科技的民用化、民生化转型，切实让科技成果惠及亿万民众福祉，让科技发展成果全民共享。

二、影响中国科技政策发展的症结因素

科技政策的发展必须以厘清制约科技政策的梗阻因素入手，只有正视这些矛盾、分析这些矛盾、解决这些矛盾，科技政策才能走向光明的未来。就我国科技政策所呈现的发展症结看，主要包括以下几个方面的内容：

(一)科技人才政策供给不充分，不能有效激发科技人员的潜力和活力

科技人才是影响科技发展水平和质量的决定因素，没有良好的人才供给、培养和使用机制，就不能最大程度地激发科技人才的热情，无法使科技人才最大程度地发挥自身优势，为科技发展服务。我国的科技人才队伍建设主要呈现这样的态势，科技人才的绝对数量占据优势，但从科技人才占劳动力人口比例来看，中国还比较落后。相关数据显示，2008年我国的R&D人员为196.5万人，每万名劳动力中的R&D人员为24.8人，而同期日本为93.5万人和140.5人，俄罗斯为91.2万人和121.5人，德国为49.8万人和119.5人，英国为33.5万人和111.8人，芬兰为5.6万人和208.7人，美国为186万人和93人。当然，前一个数据能够看出我国R&D人员总量在世界上具有重要地位——而这恰恰是与我国庞大的人口基数相对应的。但从每万名劳动力中R&D人员比例看，我国还远远落后于世界发达国家。就个案而言，我国的每万名劳动力中的R&D人员比例仅相当于芬兰的11.9%。另外，从2009年—2015年中国高校毕业生的数量看，2009年博士、硕士、本科毕业人数分别为4.9万人次、33.5万人次、259.1万人次，2015年则分别为5.4万人次、49.8万人次、358.6万人次，毕业生的人数并不少，我国理应有一个相对庞大的科技人才基数，但中国为什么培养不出杰出人才的“钱学森之问”也是中国高校面临的现实问题之一。就诺贝尔自然科学奖而言，截至2013年，“人次在13人及以上的13所大学中美国占据7所(德国3所、英国2所、法国1所)；获奖人数为7～12人次即排名在第11～16位的全球15所高校中美国占据6所(德法各2所，英国、瑞典、丹麦、奥地利、日本各1所)”[4]。

(二)科技政策的指向性差，科技与经济的融合度不高

科技政策总是要适应不断变化的国际、国内环境，因此，制定一劳永逸的科技政策是不可能的。但这并不应成为我们制定不出一套行之有效的科技政策体系的借口。比较而言，我国的科技政策设计往往集中在个案政策的供给上，忽视了系统政策和配套政策的供给。在具体实践中主要表现为科技政策领域的单打独斗，没有形成集体合力。加之，国家在制定宏观性科技政策的过程中，往往体现为一定的原则性和指导性，缺少对部门、行业、领域和地区的具体问题的考量和斟酌，针对性和可操作性略显不足。与此同时，由于缺乏必要的科技政策监控机制，部门、行业、领域和地区在设计科技政策方案上还不能更好地结合各自实际，科技与经济脱节、科技成果转化率不高的问题普遍存在。目前，我国的科技评价更多的以理论计件为主，处在科学数量累积阶段，还没有走向以实践应用为主的发展阶段。不可否认，科技产出是衡量一个国家科技水平和质量的重要指标之一，就科技成果登记数、应用技术成果、专利申请受理数、专利申请授权数分别是55 284、55 284、2 798 500、1 718 192件。从数据来看，我国并不落后，甚至大多排在世界前十位。而从支撑国家核心技术的国家自然科学奖、国家技术发明奖、国家科技进步奖授奖数量来看，2015年的授奖数量却比2014年全面减少。需要清楚的是，我国科技产出与科技成果转化效率之间存在着巨大反差，多数科技成果囿于实验室，尚未走出去，没有形成经济生活的内核，“难以满足世界第2大经济体对科技的巨大需求”[5]。另外，更为主要的是，我国科技创新驱动发展还非常薄弱，发展形态更多的是以劳动力密集型和资本密集型作为主要推力。

(三)公共科技财政的使用不尽合理，科技财政绩效不高

科技财政是保障国家科技发展的基础条件，钱不是万能的，但对于科技发展没有钱是万万不能的。近年来，我国科技财政的投入呈现良好的发展态势，就R&D经费支出情况看，2011—2015年R&D经费支出分别为8 610亿元、10 240亿元、11 906亿元、13 016亿元、14 170亿元，R&D经费支出/国内生产总值(%)分别为1.83、1.97、2.09、2.05、2.13。通过数据不难发现，我国的R&D经费支出保持了较好的上升态势，尤其是R&D经费支出占国内生产总值的比例在2013年第一次突破2，且在2014年和2015年继续保持。但与之并存的问题是，虽然从纵向来看，我国现在的R&D经费比过去支出提升了许多。但与其他国家横向比较，我国R&D经费支出及其占GDP的比例都与经济实力不相匹配，尤其是与美国比较，2009年以来，美国R&D经费支出始终保持着较高的支出额度和强度，而我国远逊于美国。以2013年为例，我国R&D经费支出是1 947.7亿美元，美国是4 535.4亿美元，为我国的2.33倍；从投入强度来看，美国是2.79也远远高于我国的2.09。更为主要的问题在于，我国的科技财政支出结构还不尽合理，行业、地区、部门分配失衡问题普遍存在，科技资源浪费与科技资源稀缺同时存在，科技财政支出的规模和使用效率整体质量不高。

三、中国科技政策发展的进路

科技政策的发展和完善不是朝夕之功，要不断明晰经济社会的现实需要，明晰人民实现美好生活的需要对科技发展和科技政策的期待，精准施策，才能推动科技政策的良性发展。

(一)注重科技人才政策的供给和使用，为科技人才脱颖而出创造条件

科技人才的生成是一项复杂的系统工程，十年树木，百年树人，科技人才的培育不是朝夕之功，需要循序渐进，稳步推进，主要应从以下两个方面着手：一是强化学校的育人作用。结合其他国家的经验看，应设立一套完备的从幼儿园到大学的培训机制，学校、企业、科研院所等在培养科技人才的过程中应协同共进，建立个体成长的科技意识及其能力培育网络，幼儿园注重科技思维与意识的引导、小学注重科技思维与科技意识的定位、初中注重科技意识的初步认知、高中注重科技意识的兴趣与认知、大学注重科技能力与执行，不断形成锻造箱，让符合科技需要的人才得到保留，不符合的给予淘汰。建构从出生到成长和发展的科技意识和能力培育体系，对潜在科技人员开展科技认知、科技意识提升、科研能力公关、科技成果转化、科技与产业衔接等内容为主题的训练，促进科技人才尽快成长。二是注重科技人才政策的供给和使用。当前，必须把科技人才政策放在国家战略的高度来对待。国家兴衰成败，既需要治国贤达，更需要科技精英。为此，必须注重科技人才政策的供给和使用，建立和完善科技人才的户籍政策、薪金政策、激励政策、创业兴业政策等，既要解决好科技人才的上行之困，又要解决好科技人才的后顾之忧，最大限度地激发科技人才的潜质，更好地服务于科技建设和科技工作。

(二)注重配套性的科技政策供给，实现政产学研的协同发展

科技成果的价值和功效具有一定的时效性，如果不能及时地将其应用到实践领域势必会耗费殆尽。为此，必须注重政产学研的协同发展，及时、高效地将科技成果转化。不可否认，科技成果转化需要多措并举，多维共促。具体而言，主要从以下几个方面着手：一是科技政策的制定要注重协同性。科技政策的协同性改革应从宏观到微观，把一些在“试点”取得重大成绩的科技政策逐步推广，注重示范效应和晕轮效应，形成“县/区—市—省—全国”的发展格局。二是注重政产学研四维的协同发展。在促进科技成果转化的过程中，把科技研发与成果应用勾连成一个有机的链条，处理好政府、市场和社会三者之间的关系，尤其是要充分发挥政府的主导作用，注重政策、资金、信息和平台建设，为产学研主体的有效协同提供支持，使各主体按照市场的需求和社会的需要各司其职，各尽其责。三是注重科技成果的营销和推广工作。与市场的有机融合是科技发展的动力源泉之一。酒香也怕巷子深，好的科技成果也需要有好的推介与其相对应。为此，必须注重推广科技成果的中介组织建设。四是依靠创新驱动科技发展。科技与经济社会的关系越来越密切，融合度越来越高，推动力越来越强，“创新驱动是大势所趋”[6]。我们必须不断地强化创新，利用创新驱动科技发展，抓住新一轮科技革命和产业革命赋予我们的良好机遇，迅速提升中国的科技发展速度和发展质量。

(三)建立健全体制机制，全面提升科技财政绩效

不可否认，科技财政资源总会表现为一定的限定性，每一分钱都应花在刀刃儿上，我们的最佳目标是使每一笔科技款项都能达到最优绩效。为此，需要从以下几个方面开展工作：一是健全科技财政的绩效考评制度。科技财政的绩效考评制度是指借助于科学、严密、规范的科技产出指标和项量对科技财政的支出过程、结果进行系统性的测量、考核与评价的方式方法。当然，科技财政的绩效考评既要注重定量指标，也要注重定性指标。具体的科技成果，“有的可以形成直接的经济效益,有的改善了科技的物质条件，可以产生间接的经济效益，有的可能就是改善了软环境，有利于更好地发挥科研人员的创造力，为长期的科技发展打下基础”[7]。为此，科技财政绩效考评要注重原则性、灵活性、整体性、可执行性的有机结合，真切体现客观公正原则和具体问题具体分析原则。二是科技财政配置要体现轻重缓急、布局均衡原则。科技财政资金的使用应更多强化对涉及国计民生的重大科技议题的投入，精准定位科技创新的重心，花大力气把信息与微电子技术创新、民生科技创新、生物工程科技创新等项目维护好、发展好。三是提升我国科技财政的支出强度。必要的科技财政支出强度是保证国家经济社会发展的动力支撑，通观世界各国的发展实践不难发现，只要保持强劲的科技财政支出强度，科技事业就欣欣向荣，相反，科技事业就颓废凋敝。为此，既要从国家财政上保障经费的充裕供给，也要创新财税政策，拓展渠道，建立一套行之有效的投、融资机制为科技发展蓄力，促使科技项目获得更多的财力支持。

总之，科技政策是庇佑科学技术发展的重要保证，能否制定适宜的科技政策，不仅关系着科学技术自身的发展质量与效果，也关系着国家的国际地位和民生福祉。面向未来，我们要睁开眼睛看世界，敢于借鉴、吸收其他国家科技政策发展的有益经验，认真分析中国国情和经济社会对科技政策的实际需要，不断调试、发展和完善科技政策，让科技政策引领科技发展，让科技政策造福民生福祉，让科技政策助力民族伟大复兴“中国梦”的实现。

[1] 习近平.谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：121.

[2] 中共中央文献研究室.习近平关于科技创新论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016：14.

[3] 金光磊.习近平科技创新思想研究[J].科学管理研究，2016，(10)：4.

[4] 孙孝科.美国科技人才策略及其对中国的启示[J].南京邮电大学学报(社会科学版)，2014，(6)：113.

[5] 王宏广.科技与经济脱节的断裂带在哪里[N].经济日报，2013-11-19(16).

[6] 中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：人民出版社，2014：65.

[7] 谢虹.基于层次分析法的科技财政支出绩效评价研究[J].中央财经大学学报，2007，(4):12-13.

孔凡瑜,周柏春.中国科技政策发展：理路与探微[J].知与行,2017,(11):131-135.

2017-09-23

黑龙江省教育厅人文社会科学项目“基于民生科技的公共政策保障研究”(1351MSYZD011)

孔凡瑜(1981-)，女，黑龙江哈尔滨人，副教授，从事民生科技发展理论与实践研究。

G322.0

A

1000-8284(2017)11-0131-05

〔责任编辑：徐雪野 田丹婷〕