论法治政府应然形态及其建设路径

张晓晴，张 波

(1.北京市人民检察院 第三分院，北京 100022； 2.黑龙江省人民政府 法制办，哈尔滨 150001)

依法治国研究

论法治政府应然形态及其建设路径

张晓晴1，张 波2

(1.北京市人民检察院 第三分院，北京 100022； 2.黑龙江省人民政府 法制办，哈尔滨 150001)

建设法治政府是全面建设小康社会的重要内容，也是全面推进依法治国的核心和关键。法治政府必须尊重并遵守法律，在法律的规范和制约下推行国家行政管理事务，实现国家治理的根本目的。法治政府的应然形态应当是有限政府、服务政府、诚信政府、阳光政府和守法政府。进入21世纪以来，党和国家对社会主义法治的理论探索和实践推进都达到了新的高度，法治政府建设更是取得较大的进展，形成了进一步发展的现实基础，各级政府应在加强党对法治政府建设的领导、改造领导干部法治思维、科学设计政府职能、提高法律制度的科学含金量、构建符合市场经济发展需要的行政执法体制、强化对行政执法的监督和大力打造法治政府建设的“专业队”上持续发力。

法治政府；依法行政；法治思维

法治政府作为市场经济条件下理想的社会治理模式，一直受到文明社会的普遍认可和推崇，转型过程中的中国社会更是将其作为政治文明建设的重要内容予以高度重视。刚刚闭幕的党的十九大报告再次强调了“法治政府基本建成”对于决胜全面建成小康社会的重要意义，提出：要完善国家治理体系，提高国家治理能力，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治政府建设已然成为各级行政机关当前最现实、最直接的实践活动。可以预言，对法治政府应然形态及其建设路径的认识和推进必将对我国未来的政治架构、法律制度以及公民社会的每一个成员的权利义务产生深刻而深远的现实影响。

一、法治政府的应然形态

一般意义上说，法治政府是法治与政府的集合体，是建立在法治基础之上的社会治理架构。但在具体认识和实践操作上又存在不小的差距。

就法治本身而言，它被认为既是一种价值理念，又是一种法律制度，更是一种社会治理模式[1]33-35。因此，从古希腊柏拉图与亚里士多德关于法治的“伟大对话”、古罗马斯多噶学派的自然法观念到英国的约翰·洛克和托马斯·霍布斯的“法治主义”以及法国的孟德斯鸠“法律下的自由和权力”和卢梭的“人民主权”理论，其间虽有继承和扬弃，但其对法治及法治政府的认识是有很大不同的。在实践层面，英国是将法治思想付诸实践的第一个国家，英国著名法学家艾尔伯特·维纳·戴雪将其归纳总结为“法的统治”：第一，人民非依法定程序，并在普通法法院确认违法，不受财产及人身上不利的处罚；这是法治的第一要义，意在制止“人治政府”拥有广泛、擅断限制人权的裁量权。第二，法律面前人人平等，一切等级平等地服从司法法院形成的或运用的普通法，即行政权受司法权的直接监督。第三，英国宪法是各法院由个案判决所累积的成果，所以宪法是保障人权的结果，而非人权之本源，即个人权利源于普通法院的司法判决，而不是宪法[1]16。法国则强调法治政府是“一种民主共和国”，这种民主共和国，以自然法为基础，并具有四个基本构成要素：自由，平等，人民主权，合法政府及法律至上。德国则以康德的“国家为一群人依据法律而组织起来的联合体”的理念，提出“法治国”理论，其主要特征是“国家平等地赋予其公民精确定义过的正式权利，通过实施公开的、可以为公众知晓的、可预见的和可预期的并且可以实行合理且统一的司法适用的法律来行动”[1]22。美国被认为是法治政府的典型代表，“洛克的自然法理论与孟德斯鸠的权力分立原则的结合，构成了美国政府制度的哲学基础”[2]。美国著名的政治哲学家托马斯·潘恩认为法治政府应当具备下列要素：第一，政府不能改变自己的权力。第二，政府不能作为同人民订立契约的一方，否则，“等于承认政府在能够取得存在的权利之前就已经存在了”[3]。第三，政府不得任意更改或违反宪法中的任何条款。第四，人民有权对每一个政府和每一部宪法在原则上和形式上的缺点加以公开讨论，从而推动国民来改革其政府或宪法。第五，法治政府主要是共和政府[1]24。

作为一种社会治理模式，“法治”被认为是与“人治”相对应的社会治理状态。在这种状态下，法律取得了社会中最高依据的地位，社会中的一切活动都不能违背法律的规定，任何国家组织和个人都不拥有超越法律的特权。政府的管理只能依法而为，不能超然于法律之上。政府的一切行为只能是保障和促进人的全面发展，保障和促进法律明确规定的人的合法权益的全面实现。一言以蔽之，“人治”社会强调“朕即国家”，“法治”社会突出“法律至上”。

从各国对法治政府的认识和实践中看，尽管差距是明显的，但至少都具备以下共同特点：一是政府的产生具备合法性。法律的规定是政府产生的基本依据。政府的性质、架构、职能、形式都要有法律上的明示规定，甚至政府的编制、人员、行政首长的数量及其权限都要由法律确定。没有法律上的规定，政府自身不得擅自增加或减少机构。二是政府权力来源于法律。政府的权力来自于人民的让渡，法律上的授权是政府行使权力的唯一来源，“法无授权皆禁止”“法无授权不可为”是法治政府运行的基本原则。三是政府要在法律规定的范围内行使权力。政府及其工作人员必须严格依照法律确定的职权职责办事，权力的行使不能突破法律设定的限制，更不能率性而为。四是政府行权要符合程序的要求。程序是行使权力的具体方法、步骤、时限和形式，对权力的自我张力具有独特的约束作用。法治政府行使权力必须严格遵循法律规定的程序要求，违反程序是严重的违法行为。五是政府对其行为的后果依法承担责任。权责统一是法治政府的内在要求。政府必须对法律负责，承担因自身行政行为引起的各种法律责任。

由法治政府的上述特点所决定，并结合我国的实际，我们认为，法治政府的应然形态应该是：

1.法治政府是有限政府。法治政府的权力来源于法律的授权，这就意味着政府的权力是有限的。政府对经济、社会事务的介入和介入的程度不是随心所欲的，而是取决于法律的规定。这与市场经济体制突出市场机制作用的内在要求是相吻合的。在这一大的背景下，凡是公民能够自主决定的事项，市场机制能够有效调节的事项，行业组织、中介机构能够自律的事项，政府均不得微观干预。在政府可以管理的领域内，凡是能够通过事后监管措施解决问题的，就不要以事前审批许可的方式来解决；凡是通过提供服务来解决问题的，就不要通过强制管理来解决。政府对经济社会的干预范围较之计划经济条件下的政府管理范围大幅度地缩小。主要集中在宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等范畴之内。而且即使以在上述有限的范围之内，管理的方式、干预的程度也要符合法律的要求。因而可以说，法治政府是个有所为有所不为的政府，行政管理不能事无巨细，无所不包。

2.法治政府是服务政府。一直以来，“管”字当头是我国政府管理的基本理念。“君叫臣死，臣不得不死”的命令服从型关系充斥于整个中国封建时代君臣关系之中，对中国现代管理制度产生了深刻而深远的影响。过分强调集体主义的社会理念扼杀了个人主观能动的有效舒张。体现在现实当中的政府管理上，就是政府管理居高临下，“权力本位”。法治政府是与市场经济发展要求相适应的现代治理模式，其与计划经济条件下政府管理的最大不同在于，要依法采取一切有效措施保障市场主体主观能动作用的发挥而不是相反。因此，服务是法治政府第一位的功能。要通过服务助推市场活动发挥最大社会效应，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”[4]。强制性管理只是蕴藏在服务之中的偶尔用之的手段和措施，是服务无法奏效和穷尽其他一切温和手段之后不得已而为之的管理方式。更多的行政管理将是以公共服务的面目呈现在人们面前。

3.法治政府是阳光政府。法治政府在管理过程中产生的信息，除少数涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密的以外，都要公开。政府是基于人民权力的让渡而形成的社会团体，其存在的全部理由就是为人民服务。如果政府的行为都是暗箱操作，人民就无法对其实施监督。因此，公开透明的本质，是保护公民、法人或其他组织的知情权、参与权、表达权、监督权和纠正权，让人民了解自己用纳税方式供养的政府机关为自己做了哪些服务，怎样的服务，自己是否满意，不满意的话如何来表达，如何来纠正。

4.法治政府是诚信政府。讲诚信，负责任，言必信，行必果，是法治政府的重要要求。法治政府是一个有信誉的政府，因而也是一个公信力极强的政府。法治政府的公信力首先来自于人民的信任。人民之所以会将自己固有的权力让渡给政府，形成政府的公权力，是因为人民相信这样一个通过自己或自己的代表选举出来的社会团体是能够如其所愿地按照自己制定的法律为自己提供最优质的服务的。人民相信它是组成它的前提。其次，法治政府必须按照法律的规定实施管理、提供服务是其存在的基础，也是其获得公信力的源泉。法治政府的管理中的一招一式必须有板有眼，不能率性而为。最后，政府的诚信是社会诚信的基础。很难想象没有一个诚信的政府会有一个诚信的社会。政府诚信是社会诚信的风向标。法治的整齐划一特点决定了法治政府的诚信和责任，缺乏诚信和责任就不配称为法治政府。

5.法治政府是守法政府。法治政府之所以能在政府前面冠之以法治，就是因为其对法治给予了应有的尊重。守法是其题中应有之义。法治政府状态下，政府作为一个整体要守法，法治政府的机关工作人员也要以法自律，做守法的典范。不能想象，一个工作人员问题百出的政府会成为一个法治政府。同样，所有政府工作人员能够依法行政，就可以保证政府不出问题，就能够保证政府行为的法治化。因此，法治政府是政府工作人员守法与政府本身守法的完美结合，两者相互支撑，相得益彰。

二、我国法治政府建设的现实基础

进入21世纪以来，党和国家对社会主义法治的理论探索和实践推进都达到了新的高度，法治政府建设更是取得较大的进展，形成了进一步发展的现实基础。

1.将依法治国确立为国家的发展战略。党的十五大报告中，将实行了多年的“以法治国”修订为“依法治国”，并将“依法治国，建设社会主义法治国家”提升到治国方略的高度，对沿袭了两千多年的法律工具主义传统进行了彻底的了断。九届人大二次会议将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法，使之获得了最高的法律效力，成为每一个国家机关、企事业单位和个人都必须遵循的宪法性原则。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《决定》，明确了全面依法治国的总目标和路线图。此后，党中央把全面推进依法治国与全面深化改革、全面建成小康社会、全面从严治党确立为“四个全面”战略布局，协调推进“四个全面”战略布局成为我党治国理政的重大方略，为法治政府的建设和推进奠定了坚实的基础。

2.突出了法治政府建设在国家法治建设的核心地位。十八届党中央两次全会上做出的重大《决定》中，都将法治政府建设写入其中，浓墨重彩地予以表述，表明了法治政府建设在我国社会主义法治建设中的相当重要的地位，为各级政府加强法治政府建设提供了强有力的依据[5]。

3.将“法治政府基本建成”确立为全面建设小康社会的重要指标。全面建成小康社会，其标准并不仅仅是经济指标，还包括社会指标。要在实现物质文明大发展的同时，大幅度地提升社会公平正义。不仅要让人民群众生活的幸福，更要让人民群众生活的有尊严[6]。将“法治政府基本建成”确立为全面建设小康社会的重要社会标准和建设内容，就为各级政府推进法治政府建设提供了强大的动力。

4.对法治政府建设提出了明确的要求和路线图。2015年10月，中共中央和国务院联合下发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，明确了法治政府建设的总体要求、主要任务、具体措施、组织保障和落实机制。这是在新中国历史上，第一次由中共中央和国务院联合发文对法治政府建设做出部署，表明了党和国家对法治政府建设的高度重视，各级政府将有的放矢，精准发力。

5.法治政府建设深入推进。完善的社会主义法律体系基本形成，截止到2017年8月底，我国现行有效的法律 259部，行政法规750部，地方性法规10 400部(含自治条例和单行条例)，地方政府规章9 200部，国务院部门规章2 750部，其中绝大部分属于行政管理法范畴。“放管服”改革不断深化，国务院先后取消下放了大批的行政许可，彻底终结了非行政许可审批在我国的历史，极大地激发了市场和社会活力。行政职能进一步优化，清单管理全面实行。政府法律顾问制度普遍建立。行政执法体制更加适应新时代经济社会管理的需要。“双随机、一公开”全面推行。法治政府建设考核评价制度逐步完善并全面落实。这些都为法治政府的建设奠定了良好而坚实的基础。

三、当前法治政府建设面临的瓶颈与障碍

1.部分领导干部缺乏应有的法治思维。习近平总书记指出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式开展工作，解决问题，推动发展的能力，是推进法治建设的关键。”但从当前的实际看，相当一部分领导干部，还不完全具备应有的法治思维。想问题，作决策，不是以国家的法律规定为价值取向和判断标准，而是一切从权力出发，将扩大权力或方便权力的行使作为第一要务。

2.行政职能不完全适应市场经济发展的需要。尽管30多年来历经多次改革，特别是2013年以来，国家大力推进“放管服”改革，在简政放权、放管结合、优化服务等方面取得很大成就,但是行政管理中的政企、政社、政资、政事关系仍未完全理顺，政府越位、缺位和错位的问题依然存在。一些部门职能权限界定不清，职责交叉，权责失衡的问题比较突出。

3.现行制度体系仍需不断完善。有的领域法律的制定尚有空白；有些领域虽然有法，但未能随着国家政治、经济、社会生活的变化适时修订；有的领域基本法律已制定，但配套法规没有及时跟上；有些法规可操作性不够强，在行政管理实践中不管用、不好用，不能有效解决实际问题；“部门利益”、借“法”扩权、以“法”争利、违法损害公民权利、不当增设公民义务的现象还不同程度的存在[7]。

4.行政执法体制有待于进一步科学化。总体上看，我国的执法体制是随着立法的不断完善而逐步建立起来的。一般情况是，每立一个法，就确定一个执法主体，赋予一个执法范围，建立一套执法程序。法越立越多，执法的主体也越来越复杂，相互之间缺乏内在的逻辑和协调。表现在执法上，就是各主体之间边界不清，职责不明，交叉执法，重复管理，造成政出多门、趋利执法、重复处罚等诸多弊端。

5.行政执法监督作用不够突出。当前，对依法行政的监督不少，但行政执法监督应有的功能发挥得并不尽如人意。在制度建设层面，行政执法监督尚无全国统一的法律规则；实践中一些监督部门之间各自为战，协调、配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力，作用发挥不够明显。

6.行政执法人员法律素质需要进一步提升。部分执法人员缺乏基本的法律素养，法律意识淡漠。对应知应会的综合性法律知识掌握不够，对本部门负责实施的专业法律只知其然，不知其所以然，执法中不能融会贯通，不能熟练地应对各种违法行为。执法中不文明现象依然存在，不愿担当的执法不作为问题在一些地方和部门比较突出。

四、法治政府的建设路径

1.加强党对法治政府建设的领导。我国宪法确立了中国共产党的领导地位，在建设社会主义法治国家进程中，党始终发挥着根本性、全局性的领导作用。党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。因此，法治政府建设必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，纳入党委的统一领导之下。各级政府在法治建设中的重要规划和实施方案要报党委审批，法治政府中的重大改革举措要由党委常委会研究决定，法治政府的考核要纳入党委的经济社会目标考核体系，法治建设中遇到的重大问题和体制机制障碍要由党委统筹解决。

2.改造领导干部的思维模式。建设法治政府，关键在于各级行政机关工作人员的认识、决心和行动。行政机关领导干部作为“关键少数”，其思维模式至关重要，是否善于运用法律思维想问题，做决策，办事情，对于法治政府建设意义重大。因此，要采取有效措施，深化领导干部的法治教育，使其牢固树立宪法法律至上的观念，忠实地履行宪法和法律赋予的职责，切实维护社会主义法治的统一、尊严和权威。要严格落实领导干部学法制度，注重实效，强化学法用法硬约束。用科学的制度督促其严格依法履行职责，既不能乱作为，也不能不作为。将法律作为工作的最高原则和价值取向，努力运用法治思维和法治方式管理国家行政事务。

3.科学设计政府职能。一是深刻理解党的十八届三中全会《决定》中提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，并将其真正地落实到政府职能的转变中来。将政府职能的配置重点放在市场机制调节不到或作用发挥不尽如人意的领域，起到拾遗补阙的作用。二是给市场主体更大的自由度，引导、监督市场主体实现更高水平的自律和自治。三是转变工作方式，最大限度减少政府对微观事务的管理，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。改“坐商”为“行商”，强化事后监督而不是事前审批。四是进一步理顺政府部门之间职责关系，努力做到政企、政社、政资、政事分开。

4.提高制度建设的科学含金量。以法律制度是否符合经济社会发展的客观规律为标准，推动政府立法精细化，增强政府立法的及时性、系统性、针对性、有效性。科学确定立法重点，围绕党委和政府的中心工作，发挥立法的指导、规范和引领作用，对实践中矛盾比较突出，管理难度较大，利益关系复杂的领域及时立法，用法律手段来调整利益、化解矛盾，推进发展。同时，根据形势和情况的变化和需要，及时做好法律的废改释工作。

5.构建符合市场发展需要的行政执法体制。重点是对现行的执法主体进行合并同类项，将职能相同或相近的管理部门进行深度整合，形成职能统一的执法主体。同时，将微观管理职能向基层倾斜，加强基层行政执法主体的建设，充实人员，提升其行政执法素质和执法能力，使其有能力承担繁重的行政执法任务。创新行政管理方式，全面推行“双随机一公开”监管模式，规范执法自由裁量权，不折不扣地落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度。

6.完善行政执法监督体制机制。一是结合行政执法实际，尽快出台统一的行政执法监督法，使行政执法监督有更加具体明确的法律依据。二是建立健全各种监督之间的协调衔接机制，使分散的监督成为有机整体，切实发挥行政执法监督的整体效能。三是突出社会监督和舆论监督的作用，畅通监督渠道，方便群众投诉举报、反映问题。

7.大力打造法治政府建设“专业队”。法治政府建设的艰巨性和紧迫性决定了政府内部必须有一支能打硬仗的专业化法制队伍。目前，市县两级的政府法制机构，编制配备和人员构成极不适应工作需要，无法有效地承担起法治政府建设“专业队”任务。应当结合法律顾问制度和公职律师制度的落实，从国家层面对市县两级的法制机构和队伍做出统一的设置和安排，使其机构设置和人员配备形成硬约束，确保与其承担的工作任务相适应。

[1] 刘平.法治与法治思维[M].上海：上海人民出版社，2013.

[2] [美]E·博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999：56.

[3] [美]潘恩.潘恩选集[M].马清槐，译.北京.商务印书馆，1981：254.

[4] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].北京:人民出版社,2013:3.

[5] 袁曙宏.党的十八大以来全面依法治国的重大成就和基本经验[EB/OL].中国青年网.2017-06-07.

[6] 为何建设法治政府？怎样建设法治政府[EB/OL].人民网. 2016-01-05.

[7] 马凯.关于建设中国特色社会主义法治政府的几个问题[EB/OL].人民网. 2011-11-17.

张晓晴,张波.论法治政府应然形态及其建设路径[J].知与行,2017,(11):71-75.

2017-10-11

张晓晴(1988-)，女，黑龙江哈尔滨人，法律硕士，从事行政法与诉讼法研究。

D90

A

1000-8284(2017)11-0071-05

〔责任编辑：张 毫〕