武器装备科研生产动员体系军民融合建设研究

■ 古先光 古亚鑫

武器装备科研生产动员体系军民融合建设研究

■ 古先光 古亚鑫

在分析武器装备科研生产动员体系军民融合现状和存在的主要问题的基础上，顶层筹划了动员军民融合建设总体思路，提出了动员军民融合建设任务，并明确了动员军民融合建设路径，对我国装备动员军民融合建设具有一定借鉴参考意义。

武器装备科研生产动员本身就是联结经济建设与国防建设的桥梁和纽带，是军民融合的有效形式。重视武器装备科研生产军民融合建设，客观上就加强了武器装备科研生产动员能力建设，目的是改变军民分离、自成体系的武器装备科研生产体制，充分利用全国的经济和科技资源进行武器装备科研生产动员能力建设。

武器装备科研生产动员体系军民融合建设的内涵包括三层含义：一是在国家宏观管理上，要形成面向全国、军民协调的装备动员政策法规体系和管理体制机制；二是在能力布局上，要形成“小核心、大协作”寓军于民动员新体系，通过“小核心”保持军工关键、有限、有效的先进研发及核心生产能力，通过全社会的“大协作”实现一般研发生产动员能力和配套生产动员能力；三是在动员资源利用上，要形成军民共享机制，实现全社会人才、技术、设施、资金、知识等要素向武器装备科研生产动员方向集中与使用。

一、建设现状及存在的主要问题

“十二五”期间，武器装备科研生产动员以大规模作战需求为牵引，以常备军工科研生产为骨干，以民口单位配套生产、扩散转产和保障单位为支撑，按照“小核心、大协作，小常备、大动员”的武器装备科研生产动员模式，武器装备科研生产动员军民融合发展稳步推进，武器装备科研生产动员军民融合格局初步建立，但如何有效破除民口企事业单位进入军工领域障碍等深层次问题仍然没有解决。

（一）国家十分重视武器装备科研生产动员军民融合建设，出台了一系列政策规划

改革开放以来，对于武器装备科研生产动员体系，党和国家领导人始终站在富国强军的战略高度重视军民结合建设。邓小平同志在改革开放之初就提出了打破军工小天地，江泽民同志提出“按照发展社会主义市场经济的要求，坚持平战结合、军民结合，建立和完善国防工业运行机制，提高军民兼容程度，增强平战转换能力”。胡锦涛同志在十七大报告中明确提出建立和完善军民结合寓军于民的武器装备科研生产体系，习主席明确要求军民融合深度发展，建立军民融合领导小组，全面负责军民融合发展工作，改革国防动员体制机制。

在政策规划方面，随着我国民口企事业单位快速发展，2004年9月，国家“十一五”计划专题开展了《经济建设和国防建设协调发展、良性互动战略和规划研究》，原国防科工委出台了《军工企业股份制改造指导意见》、《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》等政策性文件，2010年10月，《国务院、中央军委关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》颁布，2011年底，由国务院和军队23个部门联合组成的军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系建设部门协调小组成立，2012年7月，国务院、中央军委颁布了《统筹经济建设和国防建设“十二五”规划》，以及涉及军民融合的《国家民用空间基础设施中长期发展规划》、《国家卫星导航产业中长期规划》、《船舶工业“十二五”发展规划》，20个省市自治区出台了军民结合产业发展规划或军民结合实施意见，2016年5月，中共中央、国务院、中央军委联合出台了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，从具体工作领域明确了武器装备科研生产军民融合建设要求。这些政策规划，有力地指导了武器装备科研生产体系建设，促进武器装备科研生产体系军民融合快速发展，也为武器装备科研生产动员体系军民融合建设奠定了重要基础。

（二）国防科技工业军民融合提高到一个新水平

改革开放以来，我国为推动武器装备科研生产军民结合，进行了两次比较大的装备科研生产能力结构调整。第一次是1988年和1990年的科研生产能力调整，调整的主要目标是压缩摊子，由过去“大打、早打、打核战争”转向和平时期建设轨道，明确了军工企业要“忍耐”的方针，实行军转民，解决军工单位任务不足、生产能力过剩问题。第二次装备科研生产能力结构调整是2000年至2003年，调整的目标是“小核心、大协作、寓军于民”，明确了核心能力、放开能力和撤销能力，为国防科技工业动员军民融合建设奠定了基础。

目前，军民结合技术创新产业链开始形成，实施了超大型油轮和深海半潜式平台、民用大飞机、大型通信卫星、离子注入机等重大工程。通过委、省科技合作等形式，在上海、天津、山西、四川等地，集中建设一批有军工特色的高科技产业园区和基地，形成了一批军民两用高技术产业集群，军工经济与区域经济合作初见规模。到2015年底，已在陕西、湖北、湖南、四川、北京、上海、重庆等成立了19个国家级军民结合产业基地，建立军民两用生产线，为军品生产扩大了动员基础，较好地发挥了武器装备科研生产动员军民融合建设带头示范作用。

（三）民用工业得到长足发展，民用工业参与国防工业迈开了重要步伐

发挥全社会力量支持武器装备科研生产是武器装备科研生产动员的基本方式。“十五”以来，我国社会主义市场经济体系基本建立，拓展市场成为民营企业、地方政府有关部门的一项紧迫需求。信息时代军民两用技术、资源的通用性和兼容性空前提高，为利用国家经济和科技资源加快装备发展创造了条件。据统计，全国90%以上IT企业已与军方和军工部门有不同程度的联系，有的已经打入军品市场。目前，我军通信科研产品的开发、研制许多已经通过转包的方式由民营公司研发和研制了。

军工企业股份制改造步伐加快，按照国务院的统一部署，军工企业股份制改造正呈现整体推进的态势。军品生产基本建立健全了利用全社会企业进行配套协作的体系。据统计，“十一五”、“十二五”期间民口配套率达到15%。“十二五”以来，通过军工特种材料、机电产品、电子元器件等国家专项建设，对300多家民口单位进行了技术改造，大大提高了民口单位配套生产能力。目前，获得武器装备科研生产许可证的单位总数超过2000多家，其中非公企业超过800多家，超过总数的2/5。

国家发改委、工信部、国防科工局等部门沟通协调不断深化，重点扶持武器装备科研生产需要的基础元器件、原材料以及关键设备，军工科研生产能力建设选用国产民用设备进入程序化、制度化轨道。国家发改委经动办加快武器装备科研生产配套企事业单位动员中心建设，到2015年，已在民口企事业单位批准建立装备动员中心60多个。国家标准委、总装备部共建北斗卫星导航标准化技术委员会，推动国家军用标准转化为国家标准工作。江苏省对地方军工和民口配套企业100余份军品合同评审，涉及免税金额超过28亿元。

目前，民参军在投资、税收、价格、标准、许可、信息等政策法规方面取得突破，民参军的机制基本形成，“小核心、大协作、小常备、大动员”的武器装备科研生产动员体系初步确立。

总体来看，武器装备科研生产动员体系军民融合建设经历了由自发转移到政府主导新阶段，取得了巨大的成绩，不仅增强了民口单位自身的实力，而且也为武器装备动员能力建设做出了很大的贡献。但是，由于各种主客观原因，我国民口企事业单位参与武器装备科研生产动员还存在一些急需解决的问题，军民融合动员体制机制还不健全，国防科技工业改革和军品市场开放还远远不够，民参军注重眼前利益的多，注重动员能力建设还不够，动员配套措施还不到位。具体体现在以下五个方面。

（一）动员体制机制还不健全

目前，军民融合领导小组，对武器装备科研生产体系军民融合建设加强了总体筹划和协调，客观上对武器装备科研生产动员能力建设起到一定的促进作用，但还没具体明确武器装备科研生产动员体系军民融合职责，还没有建立相应的军民融合装备动员机构，也没有相应运行机制协调各部门武器装备科研生产动员军民融合建设。

（二）国防科技工业体制改革滞后

军工自我封闭、自成体系以及军工企业“大而全、小而全”等问题依然严重存在，“哑铃型”开放的军工体系尚未真正形成，有实力的非军工企业仍难以参与军品竞争。军工集团依然封闭与垄断严重，集团内部与集团外部竞争没有普遍开展。一些军工单位从自身利益出发，凭借武器系统总体的优势地位，在配套任务上向内部倾斜，尽管一些民口单位有承担任务的条件和能力，但实际参与仍然有限。

（三）民参军能力还难以满足科研生产动员需要

虽然政府促进民参军的政策也出台了，但参与不了的现象仍比较普遍。除电子、船舶企业发展条件较好，其他民口企业科研生产能力相对较弱，技术水平仍然不高，加之投资、税收等政策扶持不够，与武器装备科研生产动员要求还有较大差距。

（四）法规制度还不完善

国防动员法出台，为民口单位参与武器装备科研生产动员提供了基本法律依据，但对民口单位实现与武器装备科研生产动员军民结合寓军于民体系来说，还不够具体和可操作性，还缺乏更为具体的《军工配套民口单位战时动员管理规定》、《民口单位扩散转产管理规定》、《民用装备制造贯彻国防要求标准》、《武器装备科研生产动员地方保障管理规定》、《装备动员中心管理办法》等法规规范。

（五）动员配套措施还不到位

一些军地可以共享的技术平台、试验基地、基础设施本可以相互开放，但在实践过程中这些资源并没有得到有效利用，各搞一套的现象比较普遍。另外，军地之间信息、标准、质量保证体系、税收、投资政策等配套措施还不到位，严重影响了民口单位参与武器装备科研生产动员能力建设。

二、建设思路和主要目标

（一）指导思想

以科学发展观为指导，按照军民深度融合总要求，遵循军方需求牵引、动员机构协调、科工局抓落实、民口单位广泛参与武器装备科研生产动员的原则，建立完善武器装备科研生产动员军民融合管理体系，健全运行机制，搞好民口单位参与武器装备科研生产动员规划，完善武器装备科研生产动员军民融合法规制度和方针政策，加大信息、税收、财政补贴等动员配套措施建设力度，形成需求牵引、政府主导、体制科学、法规健全的武器装备科研生产动员军民融合体系。

（二）基本原则

一是以装备动员需求为牵引。武器装备科研生产动员军民融合建设，必须着眼于大规模作战需要，着眼于多样化军事任务需要，搞好武器装备科研生产扩散转产、配套单位动员建设，搞好民用装备设计制造贯彻国防要求，使民口单位动员建设真正服从服务于武器装备科研生产动员需要，形成军队用得上的装备保障能力。

二是着眼于长远建设。提高装备动员军民融合水平，是提高装备动员能力的基础工程。武器装备科研生产军民融合建设必须着眼于长远，站在富国强军的战略高度，克服单纯经济效益观点，在整体筹划的基础上，按行业制订规划，为国家富强安宁打下武器装备科研生产动员坚实基础，持之以恒地抓好武器装备科研生产军民融合长远发展。

三是搞好顶层设计。武器装备科研生产动员军民融合建设涉及国家和军队多个部门、众多行业，必须以新时期军事战略方针为指导，以富国强军中国梦为目标，统筹兼顾武器装备科研生产动员方方面面，正确处理各经济主体发展与装备动员改革的关系，正确处理眼前利益与国家长远富强安宁的关系，健全动员管理体制，理顺动员关系，制定法规制度，完善相关配套政策措施，顶层筹划好武器装备科研生产动员军民融合建设。

四是立足于国防科技工业体系。国防科技工业管理体系是武器装备科研生产动员主管部门，武器装备科研生产动员军民融合建设也必须以国防科技工业体系为主体抓好落实，在国家发改委、工信部、科技部、总装备部配合下，负责抓好武器装备科研生产动员军民融合规划安排，落实相关政策和配套措施。

五是抓好落实。搞好武器装备科研生产动员军民融合建设的关键是抓好落实，使每项工作具体落实到位，配套民口单位动员中心建设不仅要普遍建立，而且要与总装单位搞好协作，与军队采购、与部队使用结合起来，扩散转产民口单位要有维持经费，要有温热生产作保障，地方保障部门和单位要有动员预案，还要有相应预案演练，而且要一一落实在军民融合动员规划中，形成长效机制。

（三）主要目标

总的目标是：到“十三五”末，初步建成制度健全、关系顺畅、整体协调、运行高效、基础扎实的武器装备科研生产动员军民融合体系，为武器装备科研生产动员又好又快发展提供基础和条件；在主要武器装备行业形成潜力雄厚、布局合理、结构优化、反应迅速的扩散转产基地和装备科研生产配套动员中心，形成武器装备科研生产动员军民融合新格局；基本完善武器装备科研生产动员信息、投资、价格、税收、标准等军民融合配套政策措施，形成武器装备科研生产军民融合新局面，全面提高武器装备科研生产动员能力水平，满足军队多样化军事任务装备动员保障需要。

三、建设任务

（一）体制机制建设

以提高武器装备科研生产动员能力为目标，着眼于国防动员体制的改革与发展，通过赋予武器装备科研生产体系军民融合机构动员职能，建立装备发展部军地融合装备动员办事机构，规范军地各级装备动员办事机构，明确职能，理顺关系，建立上下贯通、反应快速，平时应急、战时应战的武器装备科研生产动员军民融合组织体系，加强动员制度建设，形成比较顺畅的装备动员新机制。

（二）规划计划与预案

武器装备各军工集团要结合“十三五”行业规划编制和国家科技重大专项，积极推动军民融合产业发展，分别制定《电子工业科研生产动员军民融合规划》、《船舶工业军民融合科研生产动员军民融合规划》、《兵器工业科研生产动员军民融合规划》、《航空工业科研生产动员军民融合规划》、《航天工业科研生产动员军民融合规划》和《核工业科研生产动员军民融合规划》，分别明确扩散转产民口单位建设项目、民口武器装备科研生产动员中心建设、地方武器装备科研生产动员配套资源建设等内容，提高民口企业一般军品加工能力和配套零部件生产能力，使“十二五”民口配套率由15%提高到“十三五”的30%以上。并根据大规模作战需求，分门别类编制好民口单位参与武器装备科研生产动员预案。

（三）扩散转产建设

国防科技主管部门制定武器装备科研生产扩散转产预案，在目前军民结合产业基地的基础上，安排扩散转产示范建设，建设一批国家级扩散转产基地，在民口单位建设一批扩散转产生产线，武器装备科研生产总装单位落实扩散转产所需工艺技术图纸、文件、资料和相关技术标准，落实对扩散转产民口单位和地方有关部门提供技术支持的人员，搞好扩散转产培训。

（四）装备动员中心建设

在民口单位建立装备动员中心是国防动员的一项重大创新。要积极培育符合条件的民口单位建立装备动员中心，通过民口企业成立武器装备动员中心，平时赋予其稳定的外协加工任务，与武器装备承研承制单位建立制造联盟等形式，吸收和调动民口企业、民间资本参与武器装备科研生产动员的积极性。军队有关部门也要创造条件，使武器装备动员中心在平时使用和战时动员中发挥作用。

（五）加强民用装备（维修设施）征用和加改装方案论证

针对民用装备、维修设施征用需求，会同军地有关部门遴选征用单位，组织需求部队与征用单位进行供需对接，开展浮船坞、半潜船、遥感卫星地面系统及卫星地面站、测绘卫星地面应用系统及卫星地面站组织加改装试点和征用演练，组织南海、东海方向海上民兵渔船装备加改装方案论证，签订征用协议，制定征用方案，明确征用任务，组织征用演练，规范征用程序和方法。

（六）开展非战争军事行动装备器材储备

根据各军兵种提出的军队遂行抗洪抢险、抗震救灾、森林草原灭火、核生化事故（事件）救援装备器材储备需求，依据军委《关于加强非战争军事行动科学指导的意见》，依托国防动员体制，加强民用装备器材动员储备建设，研究提出非战争军事行动民用装备器材的储备目录、规模和布局。选取部队急需的有关民用装备器材，按依托企业代储、合同储备和生产能力储备3种方式分别组织试点，研究论证国家、地方和军队联合储备、分级管理、统筹调用的民用装备器材管理协调机制，建立民用装备动员联盟，开展民用装备动员联盟建设需求，提出全国民用装备动员联盟布局规划；统筹考虑应战应急任务需求，遴选部分企事业单位建立定点企业目录，构建民用装备动员联盟，制定定点企业管理办法；建立引导进入武器装备科研生产和维修领域的制度机制，激励优质民营企业积极支持、投入装备动员建设，提高装备动员快速应急保障能力。

（七）装备设计制造贯彻国防要求

在民用装备设计制造中贯彻国防要求，战时一旦需要，就能迅速转入武器装备科研生产动员，要在航空发动机、红外技术、遥感技术、制导技术、航天技术、隐身技术、关键原材料技术、信息自主可控技术等研究开发上，要按照武器装备科研生产动员需求、标准搞好设计制造。此外，根据贯彻国防要求目录，部分造船业、飞机制造业、汽车制造业、火车制造业、发动机制造业、电子信息装备制造业、防核生化装备制造业、工程装备制造业、测绘装备制造业等相关技术、装备要按照武器装备科研生产动员要求搞好设计制造。研究明确民用装备建设重点项目审批立项和重要产品设计定型征求军队有关部门意见的程序和办法，建立军队参与重大民用装备建设项目审批、监督和评估制度，逐步规范民用装备制造贯彻装备动员要求。

（八）地方政府动员保障建设

武器装备科研生产动员体系军民融合建设是一项复杂的系统工程，需要充分发挥好地方国防科技工业管理部门在组织本地区民口企业、民间资本方面的桥梁和纽带作用，由地方国防科技工业管理部门牵头，组织本地区的能源、交通、物流等企业，为辖区内的武器装备科研生产动员做好动力供应、运输运力、仓储设施、后勤服务等各项保障工作。针对武器装备科研生产动员对劳动力资源、厂房场地以及部分设备设施的扩充需求，要面向本地区的民口企业、民间资本做好相应的征召、征调和征用方案。

（九）配套建设

要在目前国家发改委和总参战略规划部牵头起草《军民融合促进法》中明确武器装备科研生产动员军民融合建设管理机构、职责和主要内容，并以此为基础，分别制定《军工配套民口单位战时动员管理规定》、《民口单位扩散转产管理规定》、《民用装备制造贯彻国防要求标准》、《武器装备科研生产动员地方保障管理规定》、《装备动员中心管理办法》等专项法规制度。同时，要充分利用已有信息资源，整合军地相关信息系统，建立军地通用的武器装备科研生产动员信息平台，为开展动员工作提供信息技术手段。修改军品免税管理办法，使参与装备承研承制承修的民用企业与传统军工企业一样，享受增值税、消费税、土地使用税的减免优惠。

四、建设途径

根据武器装备科研生产动员的特点，武器装备科研生产动员军民融合建设可以采取多种方式。

（一）分类建设

依据动员装备的不同特点，应采取不同的科研生产动员军民融合建设方式。1.对于军事地位重要、保密要求高，军事专用性强，依托民用工业生产不具有经济可行性和合理性的产品，如核武器、核潜艇、战略导弹等项目，主要动员专门的军工企业研制生产。此类产品的研制生产动员，不适宜面向全社会，只能动员核心军工企业研制生产，但要在其分系统和配套件层次上推进军民融合动员建设。2.对于军民通用性强并且依托民用工业生产具有经济可行性和合理性的产品，如工程机械、交通工具、通用电子设备、配套部件、元器件及原材料，可在全国范围内各类所有制企业进行广泛武器装备科研生产动员，从而实现比较彻底的武器装备科研生产动员军民融合建设。3.对于介于上述二类产品之间的其他产品，可严格按照技术水平、保密要求等方面的条件，实行有限的武器装备科研生产动员军民融合建设。

（二）分层次建设

武器装备的总体设计、总装总成、分系统和配套产品（含元器件、原材料等）等各个不同层次，保密要求、技术特点各不相同，因而武器装备科研生产动员军民融合建设的方式也有所不同。1.在总承包商或主承包商层次，由于军工部门技术、设备、人才等方面的独特条件，在主承包商或总承包商层次上只有较少部分开展武器装备科研生产动员军民融合建设。2.对大型复杂武器装备，为促进武器装备科研生产动员军民融合建设，主要在分系统和配套产品（含元器件、原材料等）层次上，由于具有较强的军民通用性，军方应加强监督，开展广泛地武器装备科研生产动员军民融合建设。

（三）分阶段建设

装备预研、研制、生产等不同阶段的特点各不相同，武器装备科研生产动员应当针对不同阶段的特点，采取不同的军民结合方式。1.预研阶段。由于投入相对较少，企业的进入与退出比较容易，因而应当动员尽可能多的企业参与装备预研阶段的技术创新，进一步完善《国防预研技术指南》的发布程序与渠道，扩大发布范围，广泛吸引国内有资质和能力的各类科研院所、大专院校、公司企业参与装备技术创新，促进预研阶段的武器装备科研动员军民融合建设。2.研制阶段。大型复杂武器装备系统复杂，科学合理的方案对于顺利推进武器装备的研制具有重要意义。因此，在武器装备立项及方案论证阶段，要面向全社会动员多家承制单位进入样机阶段；有条件的项目可进一步在正式样机研制阶段面向全社会实施军民融合建设。3.生产阶段。主要采取扩散转产，当地政府搞好动力、厂房等配套建设实现武器装备科研生产动员军民融合建设。

（四）分要素建设

搞好武器装备科研生产动员，需要在全社会生产要素层面上开展武器装备科研生产动员军民融合建设。1.知识资源。应当将军民知识资源的共享共用，作为武器装备科研生产动员军民融合建设的重要内容。要广泛吸收军内外知识资源，构建知识创新平台、知识资源共享平台和知识成果转化平台，实现军地知识资源的整合，为武器装备科研生产动员服务。2.人力资源。要打破人才部门所有制、单位所有制的界限，打破军用人才与民用人才的范围局限，以能够有效完成动员任务为标准，不求长期拥有，但求动员能用，为完成武器装备科研生产动员创造条件。3.设施设备。大型科学仪器设备、数控加工设备等设施设备是军工生产和民用生产的重要基础条件，要成立军工单位与民用单位设施设备共享共用的组织机构，建立军工单位与民用单位设施设备共享信息系统，制定军工单位与民用单位设施设备共享共用的交易规则和激励机制，夯实武器装备科研生产设施设备动员基础。4.资本。大力推进军工企业股份制改革，打破资本在军民两个领域流动的壁垒，使全社会的资本要素既能为民品生产服务，也能为武器装备科研生产动员服务。

古先光，装备发展部综合计划局论证中心研究员，博士；古亚鑫，联合参谋作战部，学士）