合作博弈下的大气污染联防联控工作研究——以陕西省汉中市为例

田 露 李昭莹

（汉中市环境监测中心站 陕西汉中 723000）

合作博弈下的大气污染联防联控工作研究
——以陕西省汉中市为例

田 露 李昭莹

（汉中市环境监测中心站 陕西汉中 723000）

以陕西省汉中市为例，介绍了目前汉中市大气污染联防联控工作的主要做法及成效，分析了产生大气污染的主要原因及当前存在的客观问题，探讨了如何进一步完善当前大气污染联防联控机制，切实改善环境空气质量，从而为其他同类城市大气污染联防联控工作提供重要参考依据。

大气污染；联防联控；环境空气质量

引言

习总书记曾说过，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。近年来，随着我国区域性、复合型大气污染问题凸显，“向雾霾宣战”已成为党中央、国务院的重要安排部署。汉中市地处秦岭生态功能区的重要位置，虽然自然资源禀赋较好，环境空气质量持续改善，但是大气污染仍是当前急需解决的重要环境问题，为了让汉中的天更蓝、气更鲜、市更美，必须毫不松懈继续加强大气污染防治各项工作，跨区域、跨部门协同治理雾霾[1]。

1 汉中市大气污染防治工作现状及做法

近年来，汉中市始终坚守“绿色循环、生态宜居”战略定位，紧紧围绕“汉江流域污染防治三年行动”这条主线，着力推进“四大战役”、全面开展“四城联创”和城市环境综合整治，持续深入推进“减煤、控车、抑尘、治源、禁燃、增绿”六大治污降霾措施全面开展，持续推进大气污染防治各项工作，基本形成了上下联动、齐抓共管治理大气污染的良好格局。

1.1 大气污染防治管控机制逐步完善

汉中市委、市政府高度重视大气污染防治工作，多次召开大气污染防治工作会议，层层落实责任，层层传导压力；及时成立了大气污染防治联防联控领导小组及办公室，对全市大气污染防治工作进行具体安排和部署；制定出台了《汉中市“铁腕治霾·保卫蓝天2017年 1+10”工作方案》（汉政办函〔2017〕25号）、《汉中市大气污染防治工作督查考核办法（试行》、《汉中市人民政府关于贯彻新大气污染防治法的实施意见》等重大政策，实行职能部门总负责和行业部门“谁管理，谁负责”的双重方式，建立条块结合、纵横交错的大气污染防治责任体系，并将大气污染防治工作纳入市县目标考核内容，对各县区各部门大气污染防治工作进行量化考核。

1.2 大气污染防治六大措施精准发力

一是在“减煤”上下苦功，近三年来，汉中累积拆改燃煤锅炉960台，关闭煤炭经营场所95家，基本实现“禁煤区”内燃煤锅炉和煤炭经营场所“双清零”；二是在“抑尘”上出重拳，2016年，汉中共开展集中整治25次，累计检查中心城区在建工地137次，检查发现工地周边污染404处、道路污染700处，对市中心城区25家渣土企业239辆渣土车实行GPS管理；三是在“控车”上出实招，2016年，汉中市网上注销“黄标车”和老旧车共计12728辆，其中“黄标车”2758辆，完成省考指标的116.91%，老旧车9970辆，完成省考指标的124%；四是在“禁燃”不放松，汉中市平川重点县共建设51个监控摄像头，监控范围扩大到900平方千米，并建立24小时在线视频监控平台，基本实现“不燃一把火、不冒一处烟，不见一块黑斑”的禁烧目标，环保部卫星遥感监测无火点通报；五是在“治源”上求实效，汉中市10个涉气国控重点污染源均安装有在线监测设备，实现24小时在线监测，数据实时上传；六是在“增绿”上拓空间，2016年，汉中市完成造林绿化23.62万亩，其中人工造林11.52万亩、飞播造林6.5万亩，封山育林5.6万亩，占年度任务的107%。

1.3 部门联防联控合力治污格局基本形成

汉中大气污染防治联防联控领导小组各成员部门不断强化协调联动，联合开展了“黄标车”淘汰、道路和建筑工地扬尘污染整治、餐饮烧烤油烟污染整治等一系列专项行动。特别是冬防期间，大气污染防治联防联控领导小组及时启动定期会商和联席会议制度，并抽调公安、住管、建规、交通、水利及质监等部门业务骨干实行联合办公，研究解决冬季突出雾霾问题，冬防期间治污降霾工作成效显著，最大程度减缓了重污染天气，2016年，全年重度污染天数15天，同比下降5天，无严重污染天气。

1.4 大气污染防治监测网络基本覆盖

为做好环境空气质量监测工作，为大气污染防治提供数据支持和参考，汉中市不断加强空气质量监测网络建设，严格按照《环境空气质量标准》（GB3095-2012）、《环境空气质量自动监测技术规范》（HJ/T193-2005）等规章制度要求，精心运行、维护空气质量自动监测系统，并按照中省要求将全部空气自动监测站日常运行管理事权上交中省第三方管理，切实保障数据的真实、准确、有效。截止目前，汉中十县一区均建成6项指标的空气自动监测站，并已全部完成省级联网投运，实现辖区环境空气质量自动监测全覆盖。

2 汉中市大气污染产生的原因

2.1 地理环境因素

汉中市地处盆地，湿度大、空气流动性差，极易造成污染物在近地面聚集，难以扩散和沉降，空气质量目前很大程度上受到地形状况制约，工作影响力十分有限，导致污染物浓度高居不下。

2.2 气象环境因素

近年来，汉中市空气质量最差，形势最严峻的就是每年的冬季，静稳天气稳定，空气对流甚少，空气中污染物不易扩散。尤其是2016年入冬以来，全国大范围内冬季气候呈暖冬气候，汉中冬季气候更是凸显，温度较上年度整体上升幅度较大，静稳天气较上年度更早到来，持续时间较往年更长，加之降雨同比减少4成以上，导致汉中冬季污染物更加不易扩散、沉降。

2.3 污染物因素

一是汉中虽然对工业企业严格管控，但钢铁、水泥、火电等企业比重大，污染物排放基数仍然很大；二是汉中不属于冬季集中采暖区，近年来，虽然大力实施“气化汉中”、“煤改气”、燃煤锅炉拆改和煤炭市场整治，但进入冬季后，城乡居民取暖大多仍以使用煤炭为主，煤炭使用量明显增大，燃煤烟粉尘排放随之增大；三是当前汉中正处在新型城镇化快速推进时期，各类建设施工量大、面广、线长，由此产生的建设施工扬尘、物料运输道路扬尘排放基数大；四是机动车保有量持续快速增加，汽车尾气排放量不断增加。

3 面临的主要问题

3.1 城市区域间大气污染联防联控缺少实践

汉中市位于陕西省西南部，北与西安市、宝鸡市相连，东与安康市相连，南与广元市相连，西与陇南市相连，然而，汉中区域大气污染联防联控工作仅仅停留在探索阶段，并没有进行深入具体的实践，与周边城市联动措施也不完善。

3.2 我市大气污染治理主体和方法单一

和国内大多数城市一样，汉中大气污染治理模式以地方政府单边控制为主，主要通过行政命令、行政处罚等方式进行监管，缺少市场和社会公众的多元主体参与和政府外部的监督机制，忽视对大气污染的动态治理，对排污企业激励较少，不利于调动利益相关方的积极性来共同对大气污染进行监管[2]。

3.3 大气污染联防联控网格化管理仍需加强。

汉中市环境监管网格化管理体系虽已经建立，但并未纳入全市精细化网格进行统一管理，覆盖市、县区（管委会）、镇（办）、村组（社区）的环境监管网格体系不够完善，“网格化”环境监管效能急需进一步提升。

4 对策与建议

当前，正值“十三五”开局之年，建立汉中市大气污染联防联控环境监管模式迫在眉睫，然而仅靠单个城市、单个部门自身的力量及各自为政的方式难以有效解决我市目前的区域性、复合型大气污染问题，必须制定出行之有效的大气污染联防联控治理对策。

4.1 建立“共同但有区别”的区域大气污染联防联控体制

陕西省关中地区已经建立了科学高效的大气污染联防联控决策机制，制定了《陕西省大气污染重点防治区域联动机制改革方案》（陕政办发 〔2015〕23号），覆盖面包括西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南、韩城、杨凌及西咸新区在内的关中城市组团，实行统一规划、统一标准、统一监测和统一的防治措施，共同应对大气污染[3]。汉中市应与安康、商洛、广元等周边地级市加强交流合作，开展真诚协作，制定大气污染联防联控区域规划，通过充分考虑各地方的经济发展水平、生态环境敏感性等个体差异，进行区域规划与具体制度安排，保障区域内大气污染联防联控工作成为常态化。

4.2 协调地方政企关系并构建公众参与大气污染联防联控的渠道

一方面，对积极治理大气污染的县区政府、管委会进行降低地税比例等方式进行奖励，对积极治理大气污染的企业提供低息贷款、大气污染防治设施升级补贴等，对污染企业进行进行罚款、停产、停业等，提高企业大气污染排放治理的积极性；另一方面，将公众参与纳入区域大气污染联防联控监管体系，开展公民环境空气质量满意度调查，并将调查结果作为环境空气质量评估内容，避免公众直观感受和环境空气质量监测结果不一致，增强公众对于环境空气质量监测体系的信任度。

4.3 建立健全纵向到底横向到边的网格化监管体系

严格按照《陕西省网格化环境监管指导意见（试行）》要求，按照“属地管理、全面覆盖、分级负责、责任到人、围绕重点、动态管理”的原则，建立健全覆盖市、县区（管委会）、镇（办）、村组（社区）的环境监管网格体系，以乡镇、街道为单位，划分网格，明确任务、夯实责任、强化监管、严格执法，切实做到“网格全覆盖、监管无盲区、执法零容忍”，真正形成纵向到底、横向到边的大气监管网络。

[1]国务院.国发[2013]37号大气污染防治行动计划[s]．2013-09-10

[2]朱清雨.地方政府如何走出大气污染治理的困境.法治与经济.2016-04

[3]陕西省人民政府．陕政办发〔2015〕23号.关于印发陕西省大气污染重点防治区域联动机制改革方案的通知[s]．2013-10-16

田露(1988.1-)，女,汉族，陕西汉中，助理工程师，硕士学位，主要从事环境监测质量管理研究，汉中市环境监测中心站工作。

李昭莹（1991.12-），汉族，陕西汉中，助理工程师,学士学位，主要从事环境保护工作研究，汉中市环境监测中心站工作。