对广东省特种设备检验机构整合改革的思考

杨树斌

（广东省特种设备检测研究院 广州 510655）

对广东省特种设备检验机构整合改革的思考

杨树斌

（广东省特种设备检测研究院 广州 510655）

目前，广东已完成了地市级特种设备检验机构的整合。本文总结了整合的初步成效，探寻特种设备检验机构整合改革的方向与路径，提出了整合改革中应注意的一些问题。

特种设备 检验机构 整合 改革

随着经济社会不断进步，特种设备行业以及特种设备检验事业取得了跨越式发展。特种设备检验机构从1978年劳动部门设立锅炉压力容器检验所至今，已经走过了38个年头，在提高特种设备安全水平、防范特种设备事故等方面发挥了重要作用，为促进经济社会发展做出了积极贡献。截至2015年底，全国共有特种设备综合性检验机构485个，其中质检部门所属检验机构295个，其他为行业检验机构和企业自检机构。当前，随着我国社会主义市场经济体制的日趋完善，特种设备检验机构面临的形势与20世纪七八十年代相比发生了巨大的变化。同时，政府机构改革、事业单位改革、检验检测机构改革也都对特种设备检验机构的改革与发展产生着非常重大的影响。近年来，国家和广东省分别发布了《国务院办公厅转发中编办质检总局关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》（国办发〔2014〕8号）、《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》（国质检科〔2015〕86号）以及《中共广东省委 广东省人民政府关于实施质量强省战略的决定》（粤发〔2016〕9号）等文件，对检验检测认证机构整合改革提出了要求。进一步认识特种设备检验机构的地位、性质以及在社会主义市场经济体制中的作用，找寻切实可行的改革发展方向与路径，实现可持续发展，是当前特种设备检验机构面临的重要任务，需要大家认真加以研究。本文将结合广东特种设备检验机构整合改革的探索实践，对以上问题进行分析探讨。

1 广东省特种设备检验机构整合改革情况

广东是经济大省，也是特种设备使用大省，现有在册特种设备130多万台套。在广东省特种设备检验机构启动整合改革以前，全省各地市都有独立设置的特种设备检验机构。但各家机构在人数规模、管理服务、设备技术等方面都不同程度存在着与经济社会发展需求不适应的问题，难以满足人民群众对特种设备安全检验的需要。特别是面对省委省政府大力发展石化、电力等支柱产业的新形势，广东省特种设备检验机构规模小、分布散、能力弱的状况无法满足大型项目和复杂设备的检验工作需求。同时，检验工作面临着“横向不能覆盖、纵向不够专业”的局面，难以为地方特种设备安全监察机构提供良好的技术支撑，更难以满足特种设备安全隐患排查体系和系统风险防范体系建设的技术保障要求。

为进一步提升广东特种设备检验水平，为经济社会稳定发展提供更加有力的技术支撑和保障作用，广东省质监系统开展了对系统内特种设备检验技术资源的整合。在2005年7月省锅炉压力容器监测所和特种设备监测中心合并成立广东省特种设备检测院；2006年佛山、东莞、茂名、惠州等四市的五家特种设备检验机构整合成广东省特种设备检测院的5个分院；2010年中山、珠海、江门、湛江、汕头、揭阳等六市的特种设备检验机构整合成广东省特种设备检测院的6个直属检测院；广东省特种设备检测研究院在今年6月完成了韶关、河源、梅州、汕尾、阳江、肇庆、清远、潮州和云浮等九个地市的特种设备检验机构整合。历经11年，以省编办文件为依据，以先易后难、分步实施为原则，以广东省特种设备检测研究院与各市质监部门签订协议为标志，分3批完成了全省质监系统内特种设备检验机构的纵向整合，形成了以广东省特种设备检测研究院、广州和深圳特检院为主体的全省特检工作格局。

经过纵向整合后的广东省特种设备检测研究院，有20个直属院，实现了人、财、物、业务和资质的统一管理，保证人才、资金、装备、技术、科研信息等资源要素的统一调配、优化组合和有序流动。目前全院在职员工将近2000人，仪器设备原值将近2.4亿元，经核准的检验资格项目达60项，排名全国第一，责任区域范围内在册特种设备达到88.4万台套，占全省在册设备总量的70.6%，从机构规模和检验资源总量来看已经是全国领先的大型检验机构。尤其是通过整合改革，进一步构建完善全院质量管理体系，统一质量管理要求，推动检验、技术、装备形成合力，技术保障水平和技术服务能力不断提高，规模优势、品牌优势进一步凸显，综合实力及核心竞争力不断提升，业务开拓领域和地域不断扩大，服务重点工程能力大幅提升。省特检院近年来先后组织多个分院承担了中海壳牌80万吨乙烯项目、中海油惠州1200万吨炼油项目以及茂名石化100万吨乙烯改扩建项目等大型项目的检验检测任务，排除一大批安全隐患，为企业累计减少停机损失30多亿元。省特检院也成为全国唯一一个具备独立开展大型石化项目大修检验能力的省级特种设备检验机构。

可以说，纵向上的整合是特种设备检验机构走规模化改革发展之路的基础，是实现规模化、专业化、社会化的第一步。整合是对特种设备检验机构形成合力、做大做强的综合考虑，不改变目前特种设备检验机构的性质，为下一步的深化改革创造了更为积极有利的条件。

2 特种设备检验机构的性质定位问题探析

今年初，国家质检总局印发了《特种设备安全监管改革顶层设计方案》（国质检特〔2016〕91号），全国特种设备检验机构改革迈入了实质性阶段。在已经启动改革的个别省份中，改革后的特种设备检验机构的单位属性发生了变化。例如江苏、广西、湖北、河南等省撤销地市级特种设备检验机构，取消其事业单位法人资格；甘肃省锅检院、甘肃省特检院等与中国特种设备检测研究院以资产为纽带，按照母子公司架构，成立检验集团；山东省特检院实施转企改制，组建山东特种设备检测集团有限公司，各地市特种设备检验机构也转企为山东特检集团子公司，将整合、改革、转企实行“三步并做一步走”。

特种设备检验机构转企，具有进一步提升市场竞争力的正面作用，但随着机构性质的改变，特种设备检验机构支撑行政监管服务、保障民生安全的公益属性也随之消失。机构的自身发展能力增强了，但对经济社会发展的保障支撑作用却削弱了，这并不符合改革的初衷。早在2014年5月国务委员王勇和广东省委书记胡春华在广东省质监局调研时就指出，质监的检验检测技术机构因其具有双重性、特殊性，决不能完全转企，也不能完全依靠政府。在改革转制过程中既要发挥市场的一面，又要保持公益的一面，技术机构要成为政府监管的支撑，如果完全市场化后，它将不再承担相关责任，话语权也随之消失。这两位领导对技术机构的分析和判断，提出了应该坚持公益性和市场化两条腿走路的改革模式，为进一步明确特种设备检验机构的性质定位指明了方向。

2.1 坚决保留特种设备检验机构公益属性

特种设备特指涉及生命安全、危险性较大的八类设备，其检验工作专业性及技术性较强，政府机关无力承担，但从行政监管的角度来讲又具有不可推卸的责任。因而，财政投入大量资源成立特种设备检验机构，为保障特种设备安全提供技术支撑。特种设备检验机构改革目标是保障特种设备安全、促进检验机构健康发展及企业主体责任的落实、实现社会经济性和安全性的统一。因此，特种设备检验机构在改革中要坚持巩固其公益属性，切实肩负起保安全的公益责任。

2.2 坚持特种设备检验机构公益性[1]和市场化相统一

随着经济社会不断发展，特种设备检验工作的内涵已经从最基础的保障安全向安全、发展与服务民生延伸。在社会主义市场经济体制下，各类型特种设备检验机构充分利用自身特点和人员、技术、装备优势不断开拓非法定检验业务和服务领域，开展强制性检验之外的委托类检验和有偿服务，进一步促进特检产业发展，同时也提高特种设备检验资源的利用率，不断增强自我发展能力，逐步形成政府监管、机构自主经营管理的运行机制。目前特种设备检验机构所从事的安全阀校验、气瓶定期检验、无损检测以及其他委托性检测等都属于市场行为，由市场配置资源，实现充分竞争。特种设备检验行业的市场化程度也越来越高。特别是如法国BV集团等国外大型检验集团纷纷进军中国大陆市场，进一步加剧了市场竞争的激烈程度。所以，不断提升特种设备检验机构的市场竞争力，是实现特种设备检验机构持续健康发展的重要保障。这就要求，在特种设备检验机构改革过程中要坚持公益性和市场化相统一。

今年人力资源社会保障部新闻发言人在介绍事业单位人事制度改革时表示，研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法。不纳入编制管理，就是取消事业单位编制，但保留事业单位性质。而之所以要保留事业单位性质，主要是考虑到高校、公立医院的公益属性，不能完全推向市场化，还要由财政进行差额拨款即公共财政投入保障。公立医院、高校等公益二类单位取消事业单位编制，探索“公益”和“市场”两条腿走路，将是下一阶段事业单位分类改革的重点内容，也为特种设备检验机构的改革提供借鉴。

3 特种设备检验机构的改革路径

特种设备检验机构作为在计划经济体制下建立和发展起来的事业单位，其组织目标、工作任务、人员规模、经费投入、岗位设置、人事任免等均由行政主管部门负责，财务制度、人事制度、工资福利制度等也与行政系统基本相同。主管部门主要通过行政管理系统、采用行政命令和指令方式来领导、管理、指挥和调控各自下属机构。典型特征表现为机构级别化、内设组织科层化和管理者官僚化。目前，特种设备检验机构自身还不同程度地存在着事业单位的共性问题，这不仅降低了特种设备检验机构的活力和效益，使之难以很好地承担起自身的职责，而且加重了主管部门的管理负担，不利于政府职能的转变。为更好地促进特种设备检验检测机构持续健康发展，便于政府监督管理，应由政府直接管理模式逐步过渡到运用杠杆手段间接管理模式，在人、财、物等方面相互独立的、真正具有管理公共事务能力的机构。同时，通过加强监督管理，完善特种设备责任体系，形成有效的监督和约束机制，确保特种设备检验机构发展的宗旨和改革的方向。因此在特种设备检验机构改革的过程中，也必须以问题为导向，遵循以下几个改革方向。

3.1 实现去行政化

中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”明确将事业单位去行政化列为加快政府职能转变、推动社会事业管理创新的改革重点，并对其实施的紧迫性予以了强调。

要对事业单位去行政化，就要通过对“行政”与“事业”两大部门职责界限明确划分，将公共服务举办主体和实施主体之间由传统的隶属关系改换为一种契约关系。这种契约关系所改变的只是“行政事业一体化”组织体制，并不意味着弱化和放弃政府在公共服务领域中的应尽责任。当然，随着政事分开的推行，政府责任的实现形式将由行政干预为主转换为监督评价为主。特种设备检验机构去行政化也必须以保持政府在特种设备安全监管领域的保安全、促发展、惠民生职能作用不被弱化为前提，实现政事分离。

3.2 建立完善法人治理结构

法人治理结构是解决事业单位治理结构不合理问题的一种有效模式[2]，能够在适应市场经济体制的要求下，通过制度的安排，达到所有权、经营权和监督权的分立与制衡，以实现法人有效治理、平衡利益、达到多方共赢的目的。特种设备检验机构作为公益类事业单位，要实现最大化的社会公益服务，就必须建构具有清晰的产权归属、明确的公益目标、完善的约束机制及高效的微观运行的法人治理结构。

首先，明确事业单位独立法人地位。根据《民法通则》的规定，我国的法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四类，事业单位和企业可直接进行法人登记。特种设备检验机构登记为事业单位法人是可行的，但改革的难点在于建立公益类事业单位法人治理结构，实行所有权与管理权的真正分离，充分保障事业单位的自主权。现在的特种设备检验机构作为政府举办和管理的公益类事业单位，其采用的体制与管理形式受政府的管理模式直接影响。因此，建立科学、规范的特种设备事业单位法人治理结构，必须理顺与政府的关系，建立政事分开、管办分离制度，使特种设备事业单位成为真正独立的法人。

第二，建构理事会—行政负责人的治理结构模式。特种设备检验机构所有制形式单一，全部由财政资源投入创办，在未有引入外部资本的情况下，无须明确股权结构。因此，推行的特种设备检验机构法人治理结构应建立以理事会为主导的结构模式，而不是股份制单位的董事会治理结构模式。在理事会治理结构下，理事会是特种设备检验单位的决策和监督机构；而单位行政负责人是特种设备检验单位的执行者，在理事会的授权下依照理事会的章程独立自主地开展业务工作。

第三，建构科学的法人治理结构制度规范与保障。科学的治理结构包括治理组织结构及规范其运行的治理机制和治理规则。保障特种设备检验单位法人治理结构的实际运作，提高治理效率，必须做到治理结构规范、治理机制有效及治理规则强针对性此三者的有机统一，缺一不可。特种设备检验机构作为高度专业化、知识化、技术化的事业单位，建立法人治理机构，要达到适应社会主义市场经济体制发展的需求，就必须同步构建完善更加灵活高效的引人用人、市场开拓、资产管理、社会保险、合作交流机制，为下一步市场化的运作留下接口。

3.3 实施市场化运作

作为质监部门直属的事业单位，特种设备检验机构一直以来面临的问题就是行政化色彩浓厚，旧有的财政保障体制、行政管理模式以及业务、人员、薪酬等内部运营机制不同程度地束缚了特种设备检验机构的事业发展和检验检测能力的提升。目前特种设备检验机构的核心业务是检验、评审、培训，主要收入来源是行政事业性收费，对行政力量有依赖，尚未形成自我约束、激励和良性循环的业务发展模式。与此同时，随着我国经济高速发展，特种设备的数量急剧增加，特种设备检验机构也面临了更高的检验检测能力需求和更突出的国外检测机构竞争挑战。特种设备检验机构要进一步提升资源的使用效率，在竞争日益剧烈的特种设备检验行业保持良性发展，就必须降低对行政资源的依赖，借助市场机制及采用商业企业运作的成功管理技术、方法、手段等方式，来进行组织管理、战略选择、财务管理、人力资源、服务营销、绩效评估、考核激励等一系列运作，形成外部结构治理的市场化架构和内部功能治理的企业化管理的搭配与组合。

目前广东质监系统内的特种设备检验机构在完成纵向整合后，综合实力已明显增强，但要实现更高水平的市场化运作还需要从多方面进行加强。一方面要大力加强自身能力建设。要在市场竞争中赢得优势，获得先机，靠的不是政策的扶持，而是自身的能力和技术水平。应当充分利用好整合后的人员、设备和检验资源的优势，实施统一的质量管理体系，实行统一的质量技术措施，尽快形成整合后的规模化效应，以规模效应带来竞争优势。突出要通过提升检验质量，提高检验效率获得市场的认可；通过提升人才整体素质、建设公共检测平台、重点实验室、加大科研投入和成果转化力度取得技术领先优势。另一方面要在严格落实特种设备检验安全保障职责的基础上，实行特种设备检测业务的多元化发展。不能将眼光只局限与特种设备法定检验这个重点阵地，特别是要打破社会上对特种设备检验机构“没有市场的外在约束，因此并不会因为服务能力差而退出市场，也不会因为服务能力好而获得更高的市场回报”的观点，积极拓展真正面向市场的业务。要加强市场化运作意识，更新经营观念，加强市场理念、服务理念、品牌理念、竞争理念。要坚持有利于充分发挥市场竞争机制的原则，积极实施“走出去”的技术服务战略，拓宽检验检测服务的领域和地域，实现检验检测业务的多元化布局，形成专业检测、监理服务、人员培训、专项评审、专业咨询等多种混业经营的服务项目与内容。特别是面对国内外检测机构的竞争，要找准体现自身特色的优势检验检测业务，打造拳头产品，在检验检测方面提供综合性、一站式服务，形成自身核心竞争力，赢得发展先机。

4 特种设备检验机构改革后的组织形式问题

经过去行政化、建立法人治理结构、实施市场化运作等一系列改革措施后，同时兼具公益性、市场化两种属性的特种设备检验机构到底将是何种组织形式，这是一个值得思考的问题。目前可供考虑的组织形式有事业单位、社会组织或法定结构、企业等几种。企业和事业单位是比较常见的组织形式，在此不予赘述，下面将对社会组织及法定机构作简要介绍。

社会组织是一种具有正式的组织形式的非政府体系组织，不以营利为目的，而以促进国家经济和社会发展为己任。我国社会组织现有社会团体、民办非企业以及基金会三种类型，其有别于政府部门及市场化运作的企业，具有非营利性、公益性、自愿性和自治性等特征，作为一支服务于我国社会发展和进步的重要力量所起的作用越来越大。党的十八大及十八届三中全会精神表明发展完善现代社会组织体制，是发展中国特色社会主义事业的需要，更是加强和创新社会治理的重要途径。社会组织的创新主要包括新的服务领域和新的服务方法。新的服务领域既包括社会组织提供的全新的服务，也可以是对已有服务体系的整合，进入不同于传统社会组织的新的服务领域。

法定机构一般是不列入政府机构序列的公共机构，其依法设立、承担公共事务管理或公共服务职能、运作自主灵活、业务相对独立，在不同国家和地区有不同称谓。在我国，法定机构是在国家行政体制和事业单位改革大背景下，为完善国家体制促进社会进步而设立的公共组织。最早于2011年7月，广东省编办对法定机构的界定是：“法定机构是根据特定的法律、法规或者规章设立，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，不列入行政机构序列，具有独立法人地位的公共机构。”2015年4月，国务院以国家文件形式明确在内地探索法定机构，提出要“探索设立法定机构，将专业性、技术性或社会参与性较强的公共管理和服务职能交由法定机构承担”。

正如前文所述，全盘转企难以承载特种设备检验机构的公益属性，所以仅有事业单位、社会组织或法定机构可能成为特种设备检验机构改革后的组织形式。目前，特种设备检验机构还是以事业单位的组织形式存在，但随着事业单位分类改革的深入推进，不能排除其有向社会组织或法定机构转变的可能。但特种设备检验工作的性质决定了特种设备检验机构不能等同于一般的社会组织或机构，其必须具备公益性、非营利性以及公正性，具有从事政府监督检验和法定检验等任务的社会公信力。目前由于我国对社会组织或法定机构的登记、法人资格等问题还没有非常清晰明确的配套法律法规支持，在进行登记等方面还存在诸多困难。

5 特种设备检验机构改革过程中应当注意的几个问题

1）应持渐进性改革态度。特种设备检验机构改革与发展涉及社会、市场、法制等诸多因素，是一项艰巨和长期任务，也是一个系统工程，不可能一蹴而就。对特种设备检验机构改革的制度安排和路径设计，因其自身的特点和差异化的内在规律，应循序渐进、分步实施，不应采取激进主义一步到位。改革发展中肯定会遇到成长中的烦恼与困难，需要不断地克服与解决。

2）改革需要整体配套推进。特种设备检验机构改革应与国家行政体制改革、事业单位改革、安全监察体制改革衔接配套，需要机构编制、发改、财政、税务、人社等部门出台配套支持政策，才能确保改革顺利进行，不是单个行政部门可以完成的工作。

3）避免过度规模化。整合是促进规模化和资源优化配置的有效手段，但要避免进入盲目追求规模化的误区。超出合理规模后，机构的效率反而会降低。因此整合后应以追求做专、做精、做优为方向。

4）机构改革与检验改革同步考虑。现行的法定检验（监督检验和定期检验）的范围、项目、周期及收费等方面的政策规定都存在着调整可能性，特种设备检验机构应未雨绸缪，把检验改革的应对准备工作纳入到机构改革中一同考虑。

5）注重对行业检验机构和企业自检机构的整合。目前各大国企改革将主业之外的检验业务逐步实行社会化剥离。国家鼓励行业检验机构和企业自检机构与质检系统的检验机构跨部门重组。广东现有四个自检机构，对企业自检机构的整合应给予足够重视。区域内整合资源，成本最小，符合各方利益，一定程度上可实现优势互补，增强活力，共同发展。在特种设备检验机构改革过程中应把握好对行业检验机构和企业自检机构实施整合的政策机遇。

6）注意区别市场化与市场化运作。两者是不同概念，在特检领域内，前者指检验，后者指机构。检验是否市场化，需对检验性质进一步明确。我国特种设备安全监察制度建立以后，特种设备监管体制形成了在实行行政监察机构和检验检测机构“双轨制”运行体制的同时，对特种设备整个生命周期的各环节实施“全过程”监察的制度[3]。其中，检验环节施行的是法定检验和政府主导并积极发挥社会力量作用的检验体制，而特种设备的法定检验为法律法规规定的检验，主要包括特种设备生产环节的型式试验、监督检验和使用环节的在用设备定期检验。因此，作为政府保障公共安全而实施的强制性检验，法定检验应由政府设立的或者授权委托的公益性检验机构实施，前提是法定化和非营利，所以不能市场化。

6 结束语

特种设备检验机构改革要在保障安全、服务经济社会发展的目标导向下，厘清政府、社会、市场的相互关系，促进各方角色归位。“公益+市场”是特种设备检验机构改革的方向，政事分开、去行政化、建立法人治理结构、实施市场化运作是实现上述目标的途径。把握特种设备检验机构的历史、现状与发展的全局，探索发展道路，做好改革路径设计，积极稳妥地推进机构改革，不断提升特检高技术服务的专业能力和核心竞争力，推进检验机构做大规模、做强实力、做精技术、做优质量，促进特检事业不断向前发展。

[1] 丁晶晶．从社会化向公益性的回归[J]．上海：华东理工大学，2015：86-93．

[2] 王立京，杨婕，蔡成炜．公益类事业单位法人治理结构探析[N]．湖北日报，2010-09-30（13）．

[3] 刘三江．顶层设计视角下的特种设备检验体制改革研究[J]．宏观质量研究，2013，1（2）：29-35．

Reflection on Special Equipment Inspection Institutions Integration Reform in Guangdong Province

Yang Shubin
（Guangdong Institute of Special Equipments Inspection and Research Guangzhou 510655）

At present, the integration of municipal special equipment inspection institutions was completed in Guangdong province. To seek the direction and path of special equipment inspection institutions integration reform, the paper summarized the preliminary results of the integration, and the questions needed to be further solved were put forward in integration reform.

Special equipment Inspection institutions Integration Reform

X921

B

1673-257X(2017)04-0061-06

10.3969/j.issn.1673-257X.2017.04.014

杨树斌(1967～)，男，硕士，副院长，教授级高级工程师，从事特种设备管理与技术研究工作。

2016-11-29）