安全生产领域基本概念辨析及双重预防机制研究*

雷长群

(国家安全生产应急救援指挥中心，北京 100713)

0　引言

近年来，我国安全生产形势逐年好转，但是与发达国家相比仍然有较大差距。安全生产监管监察部门、生产经营单位、高校科研等单位对安全生产理论与实践中基本概念、基本理论认识不一致是影响安全生产管理工作的原因之一。

国外的政府、专家学者在职业健康安全管理理论和生产实践中仅使用“hazard”一词表示危险有害因素，并一般按人、物、环境、管理4个方面分类。国内的政府安全监管部门、专家学者根据不同的理论与实践情况对危险有害因素、事故隐患、危险源进行了不同的定义。例如，陈宝智两类危险源的观点[1]，田水承三类危险源的观点[2]，其他的分类方法等[3]。专家学者的研究为生产经营单位提供了理论支撑，但是由于理论认识的不一致，导致了安全生产实践中对这几个基本概念的使用出现混乱现象。习近平总书记在中央政治局常委会会议上对安全生产工作提出明确要求：“对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移”。为了更好地开展安全管理工作，防范重特大事故发生，深入辨析安全生产领域的基本概念，使其既能与国际安全术语接轨，又能与我国传统安全术语相衔接，并在此基础上研究完善双重预防机制具有重要意义。

为此，本文通过梳理相关文献、广泛开展调研、召开国内专家座谈会、对国际知名风险评估公司进行访谈、开展生产经营单位试点等方式，对危险有害因素、事故隐患、危险源、安全生产风险等进行深入辨析，提出将危险有害因素分为固有危险有害因素和派生危险有害因素两类。经分析，隐患是派生危险有害因素，在此基础上研究风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，并结合生产经营单位试点的经验提出相应的对策建议。

1　安全生产领域基本概念辨析

通过对危险有害因素、事故隐患、危险源、安全生产风险等基本概念的辨析，规范安全生产领域基本术语的使用，科学地指导企业开展安全生产管理工作。同时，为构建和完善双重预防机制、制定细分行业危险有害因素辨识标准、生产经营单位开展风险评估与应急预案编制、安全生产监管信息系统开发等奠定基础。

1.1　危险有害因素

“危险有害因素”最早出现在1992年颁布的《生产过程危险和有害因素分类与代码》(GB/T 13861-1992)中，但是没有明确的定义。2009年，修订颁布的《生产过程危险和有害因素分类与代码》(GB/T 13861-2009)中对“危险和有害因素”(hazardous and harmful factors)的定义是：能对人造成伤亡或影响人的身体健康甚至导致疾病的因素。另外，“有害因素”通常也称“危害因素”。根据事故致因理论，危险有害因素是导致事故发生的条件，现有危险有害因素定义符合事故致因理论的观点和人们汉语语言的习惯[4]。

笔者结合多年来从事安全生产理论研究与实践情况，在现有生产条件下，危险有害因素按是否可消除将其划分为固有危险有害因素和派生危险有害因素两类。固有危险有害因素指生产经营单位在现有生产条件下的生产经营活动中客观存在可能导致人身伤害或健康损害的无法消除的因素。例如作业场所内的噪声、电离辐射或病毒、细菌等。固有危险有害因素有3个典型的特征：一是不可消除性，是指在不改变生产经营单位技术装备及从业人员的前提下，固有危险有害因素无法通过采取技术和管理措施使其消除的特性。二是客观性，客观性是指固有危险有害因素不依赖于人的意识并能为人的意识所反映的特性。固有危险有害因素是不依赖于人的意识而存在的具备对人体造成危害的物质因素。三是长期性，是指固有危险有害因素贯穿于生产经营单位生产经营活动的全过程。

派生危险有害因素与固有危险有害因素相对，指生产经营单位在现有生产条件下的生产经营活动中存在的可能导致人身伤害或健康损害的可消除因素。例如机器的运转不良、人的不安全行为、作业场所的杂乱摆放以及规章制度的不健全等都是派生危险有害因素。派生危险有害因素有3个典型的特征：一是可消除性，是指在不改变生产经营单位技术装备及从业人员的前提下，派生危险有害因素可以通过采取技术和管理措施使其不存在的特性。二是派生性，指派生危险有害因素是生产经营活动中分化出来的一种危险有害因素。三是暂时性，派生危险有害因素存在的时间是短暂的，当生产经营单位采取控制措施(含消除或替代)之后，派生危险有害因素带来的风险会被消除。

1.2　事故隐患

“隐患”一词最早出现在《明史·徐文华传》。《现代汉语词典》中对“隐患”解释为“潜藏的祸患”[5]。《现代劳动关系词典》中事故隐患(Accident Hidden Risk)的定义是：指企业的设备、设施、厂房、环境等方面存在的能够造成人身伤害的各种潜在的危险因素[6]。在《职业安全卫生术语》(GB/T 15236- 1994)中,事故隐患(Accident Potential)被定义为“可导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为及管理上的缺陷”[7]。原劳动部1995年出台的《重大事故隐患管理规定》中将事故隐患定义为“作业场所、设备及设施的不安全状态,人的不安全行为和管理上的缺陷”[8]。

在2008年颁布的《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》(安监总局令第16号)中对安全生产事故隐患(简称事故隐患)的定义：是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷[9]。

经对比分析，“事故隐患”的定义涵盖在“危险有害因素”的定义中，可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷都是能对人体产生危害的原因或条件；按照以上对“派生危险有害因素”的定义，事故隐患表现出派生危险有害因素的可消除性、派生性和暂时性等特征；在确定控制措施或考虑变更现有控制措施时，事故隐患也类似派生危险有害因素按如下顺序考虑降低风险：消除，替代，工程控制措施，标志、警告和(或)管理控制措施、个体防护装备。因此，笔者认为，事故隐患即是派生危险有害因素。

1.3　危险源

“危险源”最早定义是：危险源即安全控制点，指容易发生重大伤亡事故的要害场所[10]。后有学者提出，能产生和释放能量的物质定义为危险源[11-12]。

在2003年颁布的《标准化工作指南 第4部分：标准中涉及安全的内容》(GB/T 20000.4-2003)中对危险(源)(hazard)的定义是：可能导致伤害的潜在根源[13]。

在2001年颁布的《职业健康安全管理体系 规范》(GB/T28001-2001)中对危险源(hazard)的定义是: 可能导致伤害或疾病、财产损失、工作环境破坏或这些情况组合的根源或状态。在2011年修订颁布的《职业健康安全管理体系 要求》(GB/T28001-2011)中对危险源(hazard)的定义是：可能导致人身伤害和(或)健康损害的根源、状态或行为，或其组合[14]。

《职业健康安全管理体系 要求》(GB/T28001-2011)中对于“hazard”的定义与《生产过程危险和有害因素分类与代码》(GB/T13861-2009)中“危险和有害因素”的定义内容和结构相同。可能导致人身伤害和(或)健康损害的根源、状态或行为、或其组合与危险有害因素的说法一致，二者是同一个概念，但是不符合能量转移理论和人们对危险源的汉语理解。因此笔者认为《职业健康安全管理体系 要求》(GB/T28001-2011)中对“hazard”翻译为“危险有害因素”更符合我国安全生产实际情况。

在2002年颁布、2014年修订颁布的《安全生产法》中对重大危险源的定义:是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元(包括场所和设施)[15]。

现有的对危险源认识中[16-19]，危险源涵盖的范围有大有小，没有明确的对象和内容。根据能量转移理论，事故的发生原因是能量的不正常释放或转移，危险有害因素可能导致人身伤害和(或)健康损害的特性，即潜在危害性是判断生产经营单位风险的主要前提，而具备能量或释放能量的物质存在是导致危险出现的根源。但是在实际生产经营活动中，无法简单的对具备能量、或释放能量的物质进行管理。而把导致能量限制措施失效的人的不安全行为、物的不安全状态和管理上的缺陷等造成事故发生的条件定义为危险源又不符合汉语语境“源”的根源、源头的意义。

因此，笔者结合现有危险有害因素的划分与学者关于危险源的认识理解对危险源做出定义，危险源是指生产经营单位在生产经营活动中因具有固有危险有害因素而可能导致人员伤害或疾病的设施、设备、装置或场所。固有危险有害因素是危险源的本质属性。

1.4　安全生产风险

在2003年颁布的《标准化工作指南 第4部分：标准中涉及安全的内容》(GB/T 20000.4-2003)中对风险(risk)的定义是：对伤害的一种综合衡量，包括伤害发生的概率和伤害的严重程度。

在2009年颁布的《风险管理 术语》(GB/T23694-2009/ISO/IEC Guide 73:2002)中对风险(risk)的定义是：发生的概率和其后果的组合。在2013年修订颁布的《风险管理 术语》(GB/T23694-2013/ISO Guide 73:2009)中对风险(risk)的定义是：不确定性对目标的影响。通常用事件后果(包括情形的变化)和事件发生可能性的组合来表示风险[20]。

在2016年颁布的《企业安全生产标准化基本规范》(GB/T 33000-2016)中对安全风险(risk)的定义是：发生危险事件或有害暴露的可能性，与随之引发的人身伤害、健康损害或财产损失的严重性的组合。

按照风险管理理论，风险是对危险有害因素可能造成的危害后果与可能性的考量。因此，笔者结合现有的危险有害因素概念及其分类对安全生产风险做出定义。安全生产风险，是指生产经营单位在生产经营活动中因危险有害因素作用而存在的发生事故的可能性与其造成后果严重程度的组合。

安全生产风险包括固有安全生产风险和派生安全生产风险。固有安全生产风险受生产经营单位固有危险有害因素蕴含的能量程度影响，并且贯穿于生产经营活动全过程。而派生安全生产风险取决于派生危险有害因素对生产经营单位可能造成的影响程度。

2　完善双重预防机制

国务院安委会办公室2016年4月印发的《标本兼治遏制重特大事故工作指南》提出了“构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作机制”(以下简称双重预防机制)[21]。构建和完善双重预防机制的基础是科学界定危险有害因素、事故隐患、危险源、安全生产风险等基本概念的内涵和外延。

2.1　完善风险分级管控体系

根据本文对危险有害因素、危险源、安全生产风险的定义，笔者认为，生产经营单位需全面开展固有危险有害因素、派生危险有害因素辨识，进而做好危险源辨识，建立生产经营单位危险有害因素、危险源数据库。

危险源的安全风险度根据其危险有害因素的安全风险度确定。生产经营单位对辨识出的固有危险有害因素、派生危险有害因素采用风险评估方法确定安全风险度，并考虑派生危险有害因素与固有危险有害因素作用结果确定危险源风险度，把固有危险有害因素、派生危险有害因素、危险源安全生产风险等级从高到低均划分为重大风险、较大风险、一般风险和低风险，建立本单位固有危险有害因素、派生危险有害因素和危险源安全生产风险数据库。

在确定控制措施或考虑变更现有控制措施时，应按如下顺序考虑降低风险：对固有危险有害因素来讲包括工程控制措施，标志、警告和(或)管理控制措施，个体防护装备；对派生危险有害因素还包括消除和替代。

地方政府有关行业安全监管部门根据不同危险源安全生产风险分级评定标准评估、确定生产经营单位整体风险等级，进而根据不同等级的风险采取不同管控措施。危险源安全生产风险分级评定标准应包括生产经营单位固有危险有害因素、危险源辨识及管理、派生危险有害因素排查治理、设备及技术工艺、从业人员安全素质等内容。

地方政府安全监管部门根据区域内生产经营单位整体风险等级分级、分布情况，并结合对公共区域内的危险源安全风险辨识与评估结果，确定区域安全风险等级，汇总建立分类、分级的区域安全风险数据库。对不同等级、不同类型的安全风险,采取有针对性的管控措施。

2.2　完善隐患排查治理体系

笔者根据对派生危险有害因素的定义，隐患即是派生危险有害因素。生产经营单位根据行业隐患分级排查标准，制定符合本单位实际的隐患排查治理清单，即派生危险有害因素辨识清单，减少重复工作，提高安全工作效率。同时，完善隐患排查治理制度，实现隐患排查治理闭环管理。明确生产经营单位员工在隐患排查工作中的责任，细化隐患排查的事项、内容和频次，推动生产经营单位全员参与、自主排查隐患，落实生产经营单位在安全生产工作中主体责任。

地方政府有关行业安全监管部门结合行业生产特点，制定各行业隐患分级排查治理标准和配套的监管制度，指导和规范生产经营单位进行事故隐患排查、上报和统计工作，实现对重大隐患的挂牌督办，完善隐患排查治理工作的常态化机制。

3　对策建议

构建和完善双重预防机制可以有效推动安全生产关口前移，遏制重特大事故。笔者在已有生产经营单位试点的基础上提出以下对策建议。

3.1　修订完善安全生产法规标准

在生产经营单位试点的基础上，明确辨析了危险有害因素并分为固有危险有害因素和派生危险有害因素。国家为了更好地指导企业进行安全生产工作，应该重点修订《生产过程危险和有害因素分类与代码》(GB/T13861-2009)和《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》(安监总局令第16号)；适时修订《职业健康安全管理体系 要求》(GB/T28001-2011)、《职业健康安全管理体系 实施指南》(GB/T28002-2011)等法规标准中涉及危险有害因素、事故隐患和危险源的内容。

3.2　制定细分行业危险有害因素辨识标准

生产经营单位在生产过程中对危险有害因素的辨识不全面、不彻底导致了风险管控效果不理想。因此，借鉴一些试点行业及生产经营单位编制的行业固有危险有害因素、派生危险有害因素辨识标准及清单的做法，制定细分行业的危险有害因素辨识标准。生产经营单位结合本单位实际情况，对照标准，通过取舍，编制本单位危险有害因素辨识清单，做到“一企业一清单”[22]。各行业危险有害因素辨识标准体系的建立可更好地指导生产经营单位(尤其是中小微生产经营单位)进行危险有害因素辨识，进而管控风险。

3.3　开展安全生产风险辨识标准化数字化体系建设

危险有害因素随着生产的进行在不断变化着，为了更加有效地管控风险，应该结合信息化技术，建设安全生产风险辨识标准化数字化体系。生产经营单位通过风险辨识标准化数字化体系可以第一时间发现风险、管控风险，实现安全生产。国家通过建立风险辨识标准化数字化体系，形成横向到边(连接综合监管部门、行业安全监管部门)，纵向到底(连通省、市、县、乡)的安全生产风险辨识网络，让每个生产经营单位的安全风险辨识工作置于属地和部门的双重监管之下，推动生产经营单位落实安全管理主体责任，从源头上遏制重特大事故的发生。

3.4　以安全生产标准化促进双重预防机制建设

将安全生产标准化[23]创建工作与风险分级管控体系和隐患排查治理体系有机结合，在安全生产标准化管理体系的创建、运行过程中从人、物、环境和管理4个方面开展危险有害因素、危险源的辨识、评估、管控。深入安全生产标准化建设可以推动安全生产风险分级管控体系和隐患排查治理体系建设，实现双重预防机制的不断深化和持续改进。

4　结论

1)从人、物、环境、管理4个方面分析，根据危险有害因素是否可消除将其划分为固有危险有害因素和派生危险有害因素两类，明确了隐患就是派生危险有害因素，并且结合固有危险有害因素对危险源进行了明确的定义。

2)在深入辨析危险有害因素、事故隐患、危险源、安全生产风险的基础上，结合生产经营单位试点的实际情况，完善了安全风险分级管控体系和隐患排查治理体系。

3)提出了完善双重预防机制的4条对策建议，分别是修订完善安全生产法规标准；制定细分行业危险有害因素辨识标准，逐企业编制辨识清单；开展安全生产风险辨识标准化数字化体系建设；以安全生产标准化促进双重预防机制建设。

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