锅炉安全节能环保法规标准体系研究

李 澎 管 坚

（中国特种设备检测研究院 北京 100029）

锅炉安全节能环保法规标准体系研究

李 澎 管 坚

（中国特种设备检测研究院 北京 100029）

随着经济社会发展，能源和环境问题日益成为人们关注的焦点，而锅炉作为能源消费大户和重要的大气污染源，一直是我国节能减排领域的关注重点。本文基于锅炉安全监察、节能监管、环保监督检查的角度，阐述了目前锅炉安全节能环保法规标准现状，分析了存在的问题和不足，提出了完善锅炉安全、节能、环保三位一体的法规标准体系的意见建议。

锅炉安全 节能 环保 法规标准体系

截至2015年底，全国锅炉总量为57．92万台，其中工业锅炉56．53万台，电站锅炉1．39万台[1]。我国锅炉一直以来都以燃煤为主，近年来，电站锅炉不断向大容量、高参数快速发展，不论是在产品制造还是运行管理方面，均已接近甚至是超过国外先进水平；而对于量大面广的工业锅炉，整体的能效和污染物控制水平和国外的先进水平相比还有一定差距，因此，工业锅炉存在着巨大的节能减排潜力。

我国从1955年开始建立特种设备安全监察制度以来，经过60多年的发展，已经建立了特种设备安全监察的成熟体系。随着时代的发展，锅炉不仅要保证安全，还要满足节能环保的要求，从而实现锅炉安全性、经济性、生态性的协调统一。2007年修订的《节约能源法》赋予了质检部门高耗能特种设备节能监管的职责，近年来，质检总局不断创新监管机制，依托安全监察的成熟体系落实节能监管的要求，创造性地将安全监察与节能监管工作有机结合，在安全监察的各环节增加了节能的相关要求，通过这些年的努力，取得了事半功倍的良好效果，做到了对锅炉产品的能效把关，并且促进了在用锅炉能效的提升。2015年新修订的《大气污染防治法》又赋予了质检总局对锅炉环保标准和要求的执行情况进行监督检查的新的重要职责，为了落实这一职责，需要继续依托锅炉安全监察的完善体系，进一步构建锅炉安全监察、节能监管、环保监督管理三位一体的监管体系。

1 锅炉安全节能环保法规标准现状

锅炉安全法规标准体系由法律、行政法规、部门规章、技术规范、相关标准五个层次构成，以法律和行政法规作为法律依据，以部门规章作为工作要求，以技术规范和相关标准为工作基础[2]。目前，锅炉的安全法规标准体系已较为完善，但节能环保的规范标准尚不健全，需要进一步完善安全节能环保三位一体的法规标准体系，从法规标准的层面更好地将锅炉安全监察、节能监管与环保监督管理三者有机结合。笔者借鉴锅炉安全的法规标准体系构成，将锅炉节能环保法规标准体系按照这五个层次进行了梳理。

1.1 法律

2007年，修订的《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节能法》）第十六条第三款中明确规定“对高耗能的特种设备，按照国务院的规定实行节能审查和监管”，这一条明确对高耗能特种设备开展节能审查和监管的基本法律制度，同时也反映了特种设备在我国节能工作中的重要地位[3]。2012年出台的《特种设备安全法》对特种设备生产、经营、使用提出了原则性的节能要求，确定了“安全第一、预防为主、节能环保、综合治理”的基本原则。2015年新修订的《大气污染防治法》要求县级以上人民政府质量监督部门会同环境保护主管部门对锅炉生产、进口、销售和使用环节执行环境保护标准或者要求的情况进行监督检查，不符合环境保护标准或者要求的，不得生产、进口、销售和使用，并规定了相应罚则。

1.2 行政法规

为进一步细化和落实《节能法》，增强法律的可操作性，国务院2009年修订《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》），在特种设备的设计、制造、安装、使用、检验等环节按照《节能法》的要求增加了对于高耗能特种设备的节能监管要求，特别针对锅炉，设立了设计文件节能审查制度、定型产品能效测试制度、在用锅炉定期能效测试制度。近年来，这三项基本制度成为锅炉节能监管工作的重要基础，发挥了巨大作用。

1.3 部门规章

质检总局作为高耗能特种设备节能工作的主管部门，为了更好的执行《条例》的规定，将其中涉及到节能的内容进行了进一步细化，制定并颁布了《高耗能特种设备节能监督管理办法》的部门规章，明确了高耗能特种设备节能监管的内容，并对生产、使用等环节的节能监管工作做出了具体规定。为落实新的《大气污染防治法》，质检总局正在会同国家发展改革委、环境保护部共同制定《锅炉节能环保监督管理办法》，将整合细化法律法规对锅炉节能环保的相关要求。

1.4 技术规范

依据《条例》和《高耗能特种设备节能监督管理办法》的规定，按照安全性与经济性相结合的原则，为进一步规范锅炉节能工作，质检总局于2010年制定了《锅炉节能技术监督管理规程》和《工业锅炉能效测试与评价规则》两项节能技术规范。不仅对锅炉设计、制造、安装、改造、维修和使用等环节的节能工作提出了明确要求，同时规范了工业锅炉能效测试与系统运行能效评价工作。2010年国家质检总局出台了《锅炉设计文件节能审查办法（试行）》，规定锅炉设计文件节能审查工作的具体内容，2015年开始修订《锅炉设计文件鉴定规则》，在设计文件鉴定中加入节能审查的相关要求，从而将安全和节能要求更加紧密地结合起来。

1.5 相关标准

在产品安全性能方面，已构建了《水管锅炉》和《锅壳锅炉》为核心的产品标准体系，电力、机械、能源等行业也颁布了锅炉方面的行业标准，上述标准均以规范锅炉产品的安全性能为主，较少涉及节能方面的规定和要求。在能效指标和测试评价方面，出台了《工业锅炉能效限定值及能效等级》、《工业锅炉热工性能试验规程》、《工业锅炉系统能效评价导则》等一系列标准，对工业锅炉能效指标进行了分级，并在工业锅炉及其系统的测试评价方法方面做出了相应的规定。在锅炉环保要求方面，环保部会同质检总局于2014年修订了《锅炉大气污染物排放标准》，新标准规定了锅炉大气污染物浓度排放限值、监测和监控要求，北京、上海、广东等地在国家标准的基础上还制定了更为严格的地方排放标准。

2 存在的问题和不足

目前，锅炉安全节能环保三位一体的法规标准虽然有了一定的基础，但还存在不少问题和不足，需要进一步完善。

1）新颁布的《大气污染防治法》赋予了质检部门锅炉环保监督检查的职责，但是目前还没有与之相配套的法规标准支撑，无法将相关规定落到实处。

2）锅炉测试和评价的规范和标准存在以下问题：

（1）锅炉能效指标不合理。一是《锅炉节能技术监督管理规程》、《工业锅炉能效限定值及能效等级》中能效指标偏低，已经不适于当前锅炉技术发展现状，需要适时修订。二是生物质锅炉和有机热载体锅炉能效指标未制定统一标准。三是在用工业能效指标仅在《锅炉节能技术监督管理规程》中仅做了象征性的规定（测试结果不低于附件A中限定值90%），还需进一步研究细化。

（2）锅炉测试及评价方法覆盖面不全。例如冷凝式锅炉目前在我国已开始大范围使用，但是尚未有针对冷凝式锅炉的热工测试规范、标准和评价依据。

（3）锅炉系统能效评价方法还不够完善。虽然已出台了锅炉系统能效评价方法的相关标准，但是尚未有统一的指标性要求，并且锅炉系统评价方法中尚未考虑锅炉辅机、环保配套设施对系统效率的影响[4]。

3）部分锅炉节能技术规范和标准修订不够及时，部分内容存在不一致的现象，制修订技术规范与技术标准时缺少沟通协调机制，缺少系统性和整体性。

4）锅炉节能相关标准分属不同的标准化委员会（以下简称“标委会”）归口，有国家标委会也有行业标委会，相关标委会之间没有建立经常性的沟通协调机制，因此各自制定的锅炉节能标准之间存在一定程度的交叉、重复和不一致等现象。对于新出现的团体标准，如何与国家标准和行业标准衔接，也存在一定问题。

3 对构建锅炉安全、节能、环保三位一体法规标准体系的思考

1）需要在《特种设备安全法》、《节约能源法》和《大气污染防治法》框架下，加快研究制定《锅炉节能环保监督管理办法》，整合细化法律法规对锅炉节能环保的要求，进一步构建安全、节能、环保三位一体的锅炉监管机制。

2）将锅炉节能环保的相关要求与安全的要求有机结合，并落实在相关法规中。加快修订《锅炉压力容器制造许可办法》、《锅炉压力容器使用登记管理办法》等法规，在锅炉制造许可、使用登记的要求中加入节能环保的指标或内容。

3）推动《锅炉节能技术监督管理规程》、《锅炉设计文件鉴定规则》、《锅炉定期检验规则》等技术规范的修订工作。严格落实已经确立的锅炉设计文件节能审查、锅炉定型产品能效测试和锅炉定期能效测试三项基本制度，对于不符合安全、节能、环保要求的锅炉，严禁生产、使用和销售。

4）一是适时对《锅炉大气污染物排放标准》《工业锅炉能效限定值及能效等级》等标准进行修订，适时提高锅炉节能环保准入门槛。各地也可根据地方需要，在国家标准的基础上制定更为严格的地方标准。二是加快制定《冷凝锅炉热工性能试验方法》和《工业锅炉系统能源利用效率指标及分级》等标准。

5）理顺技术规范与标准之间，国家标准、行业标准和团体标准之间的关系，建立技术规范与技术标准制修订的沟通协调机制，同时还需要建立相关标准化技术委员会的联动协调机制，提高法规标准体系的系统性、整体性、有效性。

4 结束语

做好锅炉节能减排工作，对节约能源、改善环境具有重要意义。做好此项工作，需要在已有法律的框架下，进一步健全节能环保法规标准体系，依法落实高耗能特种设备节能环保基本制度，加大监督检查力度，充分发挥行政许可、监督检验等监管手段。同时，由于锅炉节能减排涉及多个部门，更需要统筹协调，形成合力，加强部门联动，将严格监管和政策激励有机结合，形成有效的激励约束机制。

[1] 质检总局关于2015年全国特种设备安全状况情况的通报[J]．中国特种设备安全，2016，32（4）：15-18+37．

[2] 戚月娣．特种设备安全法规标准体系现状与发展[J]．中国特种设备安全，2014，30（5）：6-9．

[3] 张纲．高耗能特种设备节能工作大有可为[J]．节能与环保，2 012（1）：18-23．

[4] 王中伟，管坚，常勇强，等．中国工业锅炉能效测试与评价能力建设进展[J]．中国特种设备安全，2015，31(9)：9-13．

Research 0n the System of Law Regulation and Standard for Boiler Safety, Energy Conservation and Environment Protection

Li Peng Guan Jian
(China Special Equipment Inspection and Research Institute Beijing 100029)

With the development of economy, energy and environment problem increasingly becomes the focus of attention, boiler is always the emphasis in the feld of energy conservation and emissions reduction in our country. Considering from the supervision aspect for safety, energy conservation and environment protection, this paper elaborated present situation of law, regulation and standard on safety, energy conservation and environment protection of boiler, analyzed the existing problems and insufficiency, and provided opinions and suggestions to improve the system constituted with law, regulation and standard for boiler safety, energy conservation and environment protection.

Boiler safety Energy conservation Environment protection System of law regulation and standard

X924

B

1673-257X(2017)01-0016-03

10．3969/j．issn．1673-257X．2017．01．003

李澎(1982～)，男，硕士，工程师，从事高耗能特种设备节能监管研究工作。

2016-10-13）