阿克苏河流域水资源红线研究思路及对策措施

王志成张辉聂艳宋尚峰

（1.塔里木河流域阿克苏管理局新疆阿克苏843000 2.华中师范大学城市与环境科学学院湖北武汉430079）

阿克苏河流域水资源红线研究思路及对策措施

王志成1张辉1聂艳2宋尚峰2

（1.塔里木河流域阿克苏管理局新疆阿克苏843000 2.华中师范大学城市与环境科学学院湖北武汉430079）

水资源红线管理是实行最严格水资源管理制度的核心内涵，对推进水资源可持续利用和管理具有重要的意义。本文在分析水资源三条红线内涵的基础上，以阿克苏流域为例，分析了如何划定三条红线的研究思路，并提出了严控三条红线的创新型措施，以期为阿克苏流域建立以水功能区为单位的水质目标考核制度、促成量质结合的水资源统一管理模式提供参考建议。

水资源红线；内涵；研究框架；阿克苏流域

水是生命之源、生产之要、生态之基，水资源作为人类生存的基本要素以及经济社会可持续发展的重要保证，具有不可替代性。实行最严格水资源管理制度，其三大核心内涵之一的“水功能区限制纳污红线管理”，将成为流域水资源保护今后一个时期的工作重点[1-3]。如何结合阿克苏流域的实际情况，科学划定水资源红线，推进纳污红线管理，严格控制入河排污总0量，是流域水资源管理机构所面临的重要课题[2-4]。本文在深入分析水资源红线内涵的基础上，探讨了推进阿克苏流域水资源红线划定、严控入河排污总量的研究思路，并提出了对应的创新型措施，为实现阿克苏流域“三条红线”、“四项制度”的实施提供重要的基础数据和辅助决策支持，对水资源动态监管提供理论基础。

1 水资源红线的内涵及阿克苏流域水资源的现状

水资源红线作为水资源管理体系中最重要的一道防线，它通过设立出一道底线（数量限值）来有效管控水资源的合理利用，以此来实现水资源与经济、社会发展的协同化。2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）等重要文件中就相继提出一些列规定和办法，为了切实落实最严格的水资源管理，进一步提出确定水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线这三条红线。目前，全国水资源管理机构均已此为统领，对水资源进行这一刚性约束，以水功能区限制排污总量、入河排污口管理、河湖健康评估及纳污容量为抓手，开展水资源保护的监督和监测体系建设，为水资源的可持续利用提供支撑和保障。

1.1 水资源开发利用控制红线

为应对当前水资源的开发利用现状及社会经济发展对水资源的冲击，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）中针对水资源开发利用控制红线明确提出，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内，为实现上述目标，到2020年，全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内。处于西部地区的阿克苏河作为天山南坡径流量最大的河流，拥有两大主要支流托什干河和库玛拉克河，是塔里木河流域4条源流中最大的源流和主要补给来源，占阿拉尔水文站以上3条源流水源补给量的73.2%[5,6]。目前，在阿克苏河流域中对水资源开发利用的同时伴随着许多过度开发，无序开发等情况，尤其该流域中覆盖的各部门各行政单位在使用开发利用审批权上出现不一致，都为了各自眼前的经济利益，破坏性的开发利用水资源。外加缺乏相应的监管力度，且制约机制也不完善，从而导致阿克苏河流域水资源承载能力处于极限状态，为了改变这种状况，急需通过水资源开发利用控制红线来进行有效地管理。水资源开发利用控制红线的核心就是对用水总量的控制，也就是加强阿克苏河流域的取水许可管理，规范取水的申请、审批和监督管理。

1.2 用水效率控制红线

《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》明确提出，到2030年用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量（以2000年不变价计，下同）降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。通过数量限值来对万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数来进行有效管控，最终目的就是提高水资源的用水效率。阿克苏河流域用水效率较低，综合毛灌溉定额平均为11160m3/hm2，渠系水利用系数为0.50，灌溉水利用率仅为0.42[6]。目前，阿克苏河流域水价收取费用整体偏低，没有实行阶梯水价（实行分类计量收费和超定额累进加价制），外加没有对各个生产类型进行区别对待，造成普遍缺乏节水意识和水资源综合循环利用的概念，大部分牧民主要采用传统的粗放式灌溉方法；节水技术上处于落后水平，其中大部分区域仍然沿用老式的土渠输水、大水漫灌方式来进行农业生产；企业生产过程中的用水监管不到位，管理不科学、技术不先进等一系列问题，从而造成水资源的利用效率处于较低水平。综合来看出现的问题主要集中在低效利用水资源，水资源严重浪费以及粗放式的用水模式。用水效率控制红线的核心就是集约型利用水资源，换言之就是推动阿克苏地区各行各业节约用水，提高水资源利用效率。

1.3 水功能区限值纳污红线

《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》中明确指出，到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上。重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上，城镇供水水源地水质全面达标。这一目标的实现需要的是对水功能区进行系统的网格化管理，让流域内各个水功能片区能进入受控状态，从而使水功能区的水质能不断改善。近年来，在阿克苏河流域中，由于对环境污染治理力度不够，造成该流域出现失控状态，该流域周边区域的工业农业快速发展以及人口数量的增加直接或间接导致地表水和地下水出现显著的变化。而阿克苏河流域水功能区限值纳污主要面对污染物过度排放，大部分地表水体和地下水质处于下降或不达标等现象。例如，阿克苏河流域水功能区农业灌溉用水，企业生产污水、居民生活废水未经集中处理就任意排放。阿克苏河流域水系悬浮物、矿化度、总硬度、氯化物、硫酸盐等污染物超标,污染主要是盐碱化[5]。水功能区限值纳污红线的核心就是加快治理被污染的水资源，主要任务是实现水功能区的水质处于达标水平，确保阿克苏流域水资源的绿色持续利用。

2 水资源红线划定研究思路

为科学指导阿克苏流域水资源红线特别是水功能区限制纳污红线管理，以国务院及省、部相关政策、规范为依据，在对对阿克苏流域水质、污染源及关键风险、水生态系统、水生态系统健康大规模调查和研究基础上，结合污染减排绩效考核要求和全流域生态系统连续观测的需求进一步完善阿克苏流域水质监测指标体系和监测网络，构建阿克苏流域水资源承载能力（COD、总氮、总磷、氨氮）测算模型，计算流域各主要支流的重点污染河段在设计流量条件下区域主要目标污染物的负荷量，以阿克苏流域主要污染物TMDL控制方案为约束条件，以社会经济与环境保护平衡发展为目标导向，划分阿克苏流域的水功能分区、各水功能区的限制纳污容量，系统制定减排控污的科学合理性方案，逐步搭建具有阿克苏流域自身特色的水功能区纳污红线管理模式和工作格局。主要研究的思路包括如下几个方面：

2.1 阿克苏流域水生态系统特征调查与健康分析

调查阿克苏流域的主要水质指标，如总氮、总磷、高锰酸盐指数、叶绿素、透明度、总悬浮物、水色、消光系数等，计算综合营养指数，并调查分析沉积物理化特性（有机质、总氮、总磷、氨氮等）；同时调查阿克苏流域的污染产生总量和排放量、以及污染源组成（面源、点源；工业、生活、农业），根据以上数据分析阿克苏流域主要来源（内源和外源污染总量）和关键风险因子。根据对阿克苏流域的大规模调查结果，综合采用流域社会经济指标（人口密度、排污总量、人均国民生产总值等）、湖沼学指标（换水周期、补给系数、平均水深等）、水质指标（TN、TP、COD、氨氮、透明度、叶绿素等）、生态学指标（浮游植物生物量、浮游动物生物量、浮游动物多样性指数、初级生产力等）构成指标体系，采用质量指数法计算流域生态系统健康指数，评价富营养化初期流域生态系统健康特征，分析流域生态系统退化的关键影响因子，并阐明其关键阈值。

2.2 阿克苏流域水生态承载力计算与流域主要污染物TMDL总量控制方案

根据前期及当地现有污染源调查、水文气象条件与污染负荷时空特征的研究及阿克苏流域水生生态影响指标分析为基础，结合水功能区限制纳污红线划定的技术需求，通过建立表征水生态承载力的数学模型及定量化技术方法，进行阿克苏流域水生态承载力的计算，建立阿克苏流域的水生态承载力（COD、总氮、总磷、氨氮）模型，建立阿克苏流域水质受限水体主要污染控制指标的最大日负荷总量的计算方法，估算阿克苏流域各主要支流的重点污染河段在设计流量条件下区域主要目标污染物的负荷量，制定阿克苏流域主要污染物TMDL总量控制计划，实现阿克苏流域主要污染物TMDL动态控制和优化管理。

2.3 阿克苏流域水功能分区及控污减排方案制定

在前述水生态系统健康和承载力调查的基础上，构建流域水功能分区指标体系，借助核密度、K均值等方法探讨水功能分区划定方法、分级标准和监管模式；以阿克苏流域主要污染物TMDL控制方案为约束条件，以社会经济与环境保护平衡发展为目标导向，深度调查和解析“十一五”以来阿克苏流域社会经济结构及其污染排放变化特征，系统研究和集成社会经济结构调整控污减排技术体系；在此基础上，根据阿克苏流域主要污染物TMDL分区控制指标，重点研究和制定阿克苏流域社会经济结构调整控污减排分区实施方案，科学分配和编制阿克苏流域社会经济结构调整控污减排实施计划。

3 阿克苏流域水资源红线管理创新型措施建议

基于目前阿克苏河流域水资源利用出现的多头审批、混乱无序的状况，在整体规划、统筹安排、协调合作，各方面共同推进实现预期设定的总目标的基础上，坚持区域管理向流域管理过渡。各部门各行政单位需要通过科学指导，精心筹划，把握重点，掌控方法，完善机制，稳步推进各方面全方位实现对水资源“三条红线”的有力把控。充分考虑到阿克苏河流域中的水环境的保护、水资源的管理以及河水污染的防治之间的联系，这样才能从根本上把阿克苏河流域水资源的管理工作落实到实处。

3.1 加强水资源开发利用控制红线管理，严格控制用水总量

加强阿克苏河流域水资源开发利用控制红线管理，严格控制用水总量，制定区域流域内的统一规划方案，这是规范阿克苏河流域中科学合理配置水资源的首要前提，严格规范阿克苏河流域内的取水用水许可制度，建立总水量的数值控制指标，摸清水资源用水总量的变化规律，设立监测监控管理机构，增加区域流域内水资源的观测网点，储备区域水资源的数据档案，分析水资源的变化趋势，加强水资源的动态管理，在此基础上为后期管控区域水资源的合理开发利用提供充分的管理依据。

3.2 加强用水效率控制红线管理，全面实现节水型转型

加强用水效率控制红线管理，出台相应的节约用水政策性措施，编制节约用水的规划。在现行管理体制背景下，提出适应现阶段的流域管理的有效方法，在基于阿克苏河流区域水资源的水资源总量以及流域生活、生产和生态用水总量的基础上进行定量评估，开展流域水资源水权分配、水价改革和水市场的建设，并且建立水功能区的水资源在各行业和各用水户之间的自由交易的市场运作模式。加强基础配套设施建设，加快实现从粗放用水向集约用水的转变；调整产业结构，改变用水主体；通过局部整治向系统整治转变，实施创新驱动转变，统筹解决水资源综合利用，提高用水效率。

3.3 加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量

在“政府调控、市场推进、注重协调”的原则基础上，加强水功能区限制纳污红线管理，制定出相应的法律法规为其提供法律保障。阿克苏河流域内出现的各自为政之现状，通过积极引导区域内之间的合作，突破传统的行政管理制度。通过运用“流域管理和区域管理相结合”的模式，形成流域内“三协”（协商、协调、协作）运行机制，逐部实现协同管理；遵从“谁破坏谁治理、谁占用谁补偿”的原则在流域内实施生态补偿制度。生态补偿费应按占有者水费收益的3-5倍或5-10倍收取。以此提高抢占挤占生态水的代价[4]。通过搭建公众参与者治污控污平台，让全民参与者全身投入于监督。当地政府除了要在处理污水设施上加大资金投入外，还需要运用经济手段来形成有效机制，例如在阿克苏河流域区域内征收污水处理费来管理设施的投资建设运营，针对保持规范经营和集中处理污染的企业实行税收优惠减免政策；在技术上，需要吸收和引进水资源管理中的先进技术和成熟的经验，以此确定阿克苏河流区域内水功能区的整体纳污能力，对不能满足该水功能区水质整体要求的主体进行有效的科学管理。

4 结论与讨论

自《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》出台后，“三条红线”、“四项制度”已经成为流域水资源管理的工作中心。对于流域水资源保护机构而言，如何结合区域水资源现状、特点及未来态势，稳步推进三线特别是纳污红线的管理，是当前及未来一定时期面临的重大课题，尤其是在流域入河排污口的分级分类监管、重要水功能区的监测网络建设和河湖水域的健康评价等。处于西部地区的阿克苏流域水资源量本身相对匮乏，外加其生态环境的脆弱性，伴随着流域内经济社会的不断发展，水污染由原来的水质性缺水污染及农业污染日趋演变成包括工业、生活在内的多种形式污染，影响了生态环境及下游人民的引水安全，因此阿克苏流域管理局作为区域水资源管理结构，应借阿克苏流域生态治理的东风，做好流域内三线管理的顶层设计，科学核定水域内的纳污能力，从严控制入河排污总量，严格水功能区达标考核，加强水质监测站网建设，构建水资源与水生态保护工程体系，深化基础规律与关键技术研究，逐步形成有阿克苏流域自身特色的三线管理模式和工作格局[1-5]。

[1]左其亭，胡德胜，窦明，等．基于人水和谐理念的最严格水资源管理制度研究框架及核心体系[J]．资源科学，2014,36（5）：906-912.

[2]孟栋伟，陈小强.关于塔里木河流域水功能区限制纳污红线管理的几点思考[J].地下水，2012，34（5）：153-154

[3]司毅铭.黄河流域实施水功能区限制纳污红线管理的整体构想与初步实践[J].中国水利，2012，（9）：21-23.

[4]袁峡．对塔里木河流域水资源管理体制机制的探讨[J]．水资源管理，2010，(7):23-25.

[5]张飞，塔西甫拉提·特依拜，丁建丽，等.阿克苏河-塔里木河水系水质污染状况及其可持续发展策略研究[J].水资源与水工程学报，2013，24（2）：30-37.

[6]张恒.阿克苏河上游水资源变化及其对下游地区生态环境和社会经济的影响[D].新疆农业大学，2014.

2017-4-13

王志成（1963-），男，高级工程师，主要从事水资源管理研究。

塔里木河流域阿克苏管理局“阿克苏绿洲水环境及植被变化对流域生态安全的影响研究”。