应急志愿者队伍建设与管理初探

吴 敏，邱 晨，潘 鑫，陈志刚

应急志愿者队伍建设与管理初探

吴 敏1，2，邱 晨1，2，潘 鑫1，2，陈志刚1，2

（

） 突发事件（emergency）；志愿者（volunteer）

随着我国城市化建设步伐的不断加快，积极应对突发事件，加强社会防灾救灾能力也愈加重要。在政府专业救援力量有限的情况下，组织应急志愿者队伍开展自救互救，是减轻突发事件所造成人员伤亡和财产损失的最有效途径[1]。广大志愿者本着“团结友爱、助人为乐、见义勇为、无私奉献”的精神，自愿利用业余时间、自身所掌握的技能等资源，为居民、公益事业提供帮助或服务。但是，目前组织应急救援志愿者队伍的工作还相对滞后，是一个亟待解决的问题。

1 志愿者参与应急救援的重要性及主要问题

我国《突发事件应对法》规定，政府是应对突发事件的责任主体；公众既是突发事件的受害者，更是应对突发事件的重要力量。大力宣传普及应急知识、增强公众的公共安全和社会责任意识，完善社会应急准备，提高公众防灾避险技能，对保障公众的生命财产安全至关重要，对及时控制突发事件、有效减少突发事件带来的危害意义重大。灾难发生时，特别是重特大灾难救援的早期，有限的救援人员只能做一些简单的医疗急救处理，发挥分诊和转诊的作用，难以展开更有效的医疗救援工作。而应急志愿者大量涌现灵活应对，满足灾区受害者多样化的需求，其活动是绝对必要的，也发挥了不可替代的作用。应急工作的有序、有效开展，依靠应急志愿者人数众多，多元组合，行动迅速，积极主动，反应灵活的特性。

志愿者参与应急救援存在的主要问题：（1）组织化程度低，对志愿者参与应急救援缺乏有效的组织管理，大量志愿者无序涌入灾区现场不利于应急救援，也不利于保护志愿者自身的安全；（2）专业化程度低，志愿者技能参差不齐，甚至可能不会或不熟练使用基本的急救技能；（3）可持续潜力低，志愿者参与应急救援缺乏法律保障[2]。应急志愿者来自各行各业及不同领域，包括当地居民、媒体、医师、护士、学生（包括医学院校的学生）、社会组织等，只有对以上有限的各类救援力量做到统一协调、有序进入，才能提高应急救援的效果和效率。因此，为保证抢救效率，必须加强各方力量的调配和协调，有统一的组织，并明确分工。

2 德国、美国专业化应急志愿者管理经验

德国的应急救援志愿者掌握了专业化的应急救援知识和技能，其不仅训练有素，技术装备精良，且队伍庞大，已经形成一个分布广泛、人数众多、涵盖各行各业、隶属于不同组织的应急救援志愿者队伍，如技术救援署、消防局、红十字组织、教会组织等。平时志愿者们在各自工作岗位工作，遇突发灾害事件迅速集结，参与灾害紧急处置和救援，已成为德国应急救援体系的中坚力量[3]。美国的志愿者队伍在“9·11”事件发生后得到飞速发展，组织达106个，18岁以上成年人参加志愿者服务的大约占该年龄段总人口的50%[4]。从以上这些国家中的经验不难发现，重视志愿者队伍的建设，有健全的法律法规支撑，能够最大限度统一调配、合理分配应急志愿者资源；而且注重应急志愿者的招募和激励力度，培养了大量的后备人才。这些也是我国专业化应急志愿者管理的目标。

3 我国应急志愿者建设与管理

3.1 建立政府引导下的应急管理体系 国家需要发展一个结构化的涉及所有部门的综合应急管理体系，其中包括对人的管理。（1）法制建设。我国也有必要通过国家立法方式，确立志愿服务的领导体制和工作运行机制，明确责任分工，整合社会力量，提高志愿服务的制度化、规范化和科学化水平。可借鉴美国志愿者参与应急管理的执照、认证和许可制度，对参与跨区应急救援的志愿者和非政府组织实行认证和许可制度，促进我国公民与非政府组织有序跨区参与应急救援。（2）机构设立与管理。以政府管理为主导，以统一的应急管理指挥机构为依托，建立专业志愿者队伍管理机构，同时设立专门的机构对志愿者进行系统的应急救援专业知识和技能的培训。（3）经费支撑与保险。志愿者提供服务是无偿或低偿的，但志愿服务工作本身却需要足够的经费支持。目前，应多管齐下，构建财政经费、捐赠资金共同组成的经费保障体系，明确将志愿服务经费纳入各级政府的财政预算。保险制度能够有效保障志愿者、志愿服务组织和志愿服务对象三方的利益，解除志愿者的后顾之忧。积极探索建立全国性的志愿服务保险制度，为志愿者提供基本保费，使公共责任保险和人身意外伤害保险得到全覆盖，为志愿者的服务工作开展和人身安全提供必要保障。

3.2 加强志愿者队伍自身建设 可由志愿组织专门编制相关手册对自发志愿者参与应急救灾活动的行动进行指导。因为当重大灾害发生时，政府、社会和公民单方面力量都显得单薄不足，只有将多方力量联合起来，才能最有效地开展防灾减灾工作，尽可能地减少灾害给人类社会带来的损失[5]。一方面可成立医疗预备队，利用其队员的能力，及时有效地对灾难应急反应；另一方面可设定培训计划和培训课程，培训有意愿的潜在志愿者。同时，志愿者组织建立支持性策略和方法，以满足应急环境和条件下的志愿者需求。第一种策略是工具性支持，包括安全支持、心理和情感支持、身体上的支持；第二类策略集中在沟通和领导能力，包括招聘和筛选技术、创造积极的团队动力、任命有效的团队领导、确保清晰一致的与现场通信方式。只有通过有效管理使得每一个志愿者的作用得到充分发挥，形成合力，才能更好地为灾害救援服务。

3.3 加强相关的理论研究 大规模自然灾害如地震将损毁医院、诊所和其他基础设施，许多卫生和社会服务人员也将遭受灭顶之灾[6]。文献[7]表明，自愿参与大规模突发事件和自然灾害救援的医疗卫生人员源于各种各样的原因，包括现场角色不清楚、团队和组织之间状态混乱、缺乏足够的安全协议、培训和心理支持，通常会感到难以有效地应对；志愿者们除了需要在物资匮乏的条件下进行紧急医疗服务，同时还要面对摇摇欲坠的基础设施和极端高热等恶劣条件；灾难的破坏是巨大的，志愿者更易产生创伤后应激障碍。这就要求志愿者拥有从身体到心理俱佳的适应能力。因此，需采用一定的研究方法制订一个能够符合志愿者队伍要求的支持计划，在灾害中对志愿者进行有效地引导，确保志愿者不处于身体、情感、心理等的健康风险中。

3.4 我国应急志愿者工作的尝试 目前，我国的应急志愿者工作主要是以政府为主导。以北京为例，北京市设立市应急志愿者服务总队（以下简称服务总队），是北京市志愿者联合会的一级志愿者组织，各专项应急指挥部办公室和相关单位设立专业应急志愿者服务队，各区县设立本行政区域应急志愿者服务队。专项和区县的应急志愿者服务队是服务总队的成员单位。而且，北京应急网于2016-01-27在其网站中颁布了由北京市志愿者服务指导中心编撰的《北京注册应急志愿者通用培训基础教程》的电子稿，教程包括《北京应急工作概述》 《志愿者与志愿服务》 《突发事件与应急知识》 《应急救护》四部分，以期志愿者在接受培训后，能够参与常态/灾难/应急事件发生后所需的应急志愿者服务。其中常态服务包括科普宣教、培训演练、隐患排查等内容；应对突发事件的服务包括现场信息报告、先期处置、协同救援、灾后服务等内容。

总之，应急志愿者是灾难应急服务体系中的重要内容之一。只有不断弘扬志愿精神，完善应急志愿者的培训与管理，保障志愿者自身安全，才能促进我国应急志愿者队伍朝着团结、专业、有效的目标健康发展。

[1]Rivera J D, Wood Z D. Disaster relief volunteerism: evaluating cities' planning for the usage and management of spontaneous volunteers [J]. J Emerg Manag, 2016, 14（2）: 127-138. DOI: 10.5055/jem.2016.0279.

[2]宋劲松．欧洲国家志愿者参与应急管理的经验研究[J].四川行政学院学报，2011，13(1)：32-36．DOI:10.3969/j.issn.1008-6323.2011.01.007.

[3]昌业云. 德国专业化应急救援志愿者队伍建设经验及其借鉴[J]. 中国应急管理，2010，（8）:48-52.

[4]董谢平，沈录峰. 国内外灾害医学救援现状分析[J].临床急诊杂志，2010，11（4）: 207-209. DOI:10.3969/ j.issn.1009-5918.2010.04.005.

[5]胡涤非. 非营利组织应急救灾知识培训需求研究——基于部分省市的调查分析[J].中国应急管理，2013，7（5）: 10-17.

[6]Fahim C, O'Sullivan T L, Lane D. Support needs for canadian health providers responding to disaster: new insights from a grounded theory approach[J]. PLoS Curr, 2015, 7（1）：7. DOI: 10.1371/currents.dis.79dc64efd8e2a f3488a126afa464c5d7.

[7]O'Sullivan T L, Dow D, Turner M C,et al. Disaster and emergency management: Canadian nurses' perceptions of preparedness on hospital front lines [J]. Prehosp Disaster Med, 2008, 23（3）: S11-S18.

（2016-03-09收稿2016-11-24修回）

（本文编辑 张亚丽）

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10.13919/j.issn.2095-6274.2017.06.014

1.212003，镇江市急救中心院前急救科；2.212003 镇江，江苏大学医学院灾难与急救医学系

陈志刚，E-mail：cxc_2002@139.com