控制环境与健康风险：美国环境标准制度功能借鉴

吕忠梅*，杨诗鸣

（1. 武汉大学环境法研究所，湖北武汉 430071；2. 美国南加州大学，加州洛杉矶 90007）

控制环境与健康风险：美国环境标准制度功能借鉴

吕忠梅1*，杨诗鸣2

（1. 武汉大学环境法研究所，湖北武汉 430071；2. 美国南加州大学，加州洛杉矶 90007）

传统观念下，环境与健康分属两个不同领域，美国作为最早遭遇环境与健康问题的国家，经过多年努力，形成了建立以保障公共健康为核心的环境标准体系和环境与健康风险评估框架，实现了对环境与健康风险的有效控制。美国对环境污染物的界定主要取决于其对公共健康的影响，将污染物分为普遍及对公共健康危害较大的污染物、一些污染范围较小或对公共健康危害较小的污染物两类，且采取不同的标准制定方法。在标准制定方面，主要是将有关科学共识转化为可执行的环境标准。为了避免环境标准的不确定性带来的不利影响，建立了包括科学论证、公开透明、周期性审查等较为严格的环境标准制定程序。美国赋予环境标准制度以控制环境与健康风险的功能，并通过建立以保障公共健康为核心的环境标准体系，实现对环境与健康风险有效控制的执法路径，对解决中国目前存在的环境标准价值缺失、体系割裂、内容缺失等问题，实现环境标准的功能再造具有较强的借鉴意义。

环境标准；公共健康风险；环境与健康

引言

传统观念下，环境与健康分属两个不同领域，如何破解研究与管理难题，各国都进行了有益探索。美国作为最早遭遇环境与健康问题的国家，经过多年努力，形成了建立以保障公共健康为核心的环境标准制度和环境与健康风险评估框架，实现了对环境与健康风险的有效控制。当今中国，环境污染已成为影响人群健康的重要因素。控制环境污染带来的健康风险，是建设“美丽中国”“健康中国”的重大课题。环境标准作为“数字化的法律”，是上升为法律的技术规范，具有一定的法律效力。如何通过建立以保障公共健康为核心的环境标准制度，实现对环境与健康风险的协同管控、协调管理，美国的经验值得在结合中国国情的基础上予以借鉴。

1 建立以保障公共健康为核心的环境标准制度

美国的环境标准制度由相关法律和行政规则共同构成，联邦环保局作为法律授权的标准制定与执行机构，依照法律履行职权。在标准制定方面，主要是将有关科学共识转化为可执行的环境标准。经过多年的发展变化，逐步形成了较为完善的以保障公共健康为核心的环境标准制度[1,2]。

自19世纪末以来，随着工业化进程的推进，美国的城市环境污染问题显现。面对日益严重的下水道污染、固体悬浮物（黑烟）和其他工业废气污染，人们的认识并不相同：有人认为黑烟损坏市容、威胁公众健康；有人却认为黑烟可以杀菌；更多人认为空气污染是经济繁荣的体现，靠关闭工厂治理污染无异于因噎废食[3]。

20世纪初到第一次世界大战，一些工业城市发生了对污染的小范围抗议，政府开始对污染进行调查，制定控制污染的标准和政策，试图运用技术手段应对污染。但由于缺少可靠的测量数据，也没有根本性的政策，城市的空气随着科技进步、煤炭质量和天气等因素时好时坏。直到第二次世界大战结束，污染控制未见突破。法律上，大气污染物的排放者众多，难以证明某一污染者的责任。科学上，缺少观测数据，少有研究能证明空气污染对健康的损害。政府对工业烟尘危害的认识主要局限在美观损害上，也不可能投入足够资金、精力解决污染问题。此时虽有一些标准，但并未将健康因素纳入。

引起政府对污染问题高度重视的是几个空气污染危害人群健康的事件。1943年洛杉矶因其“灼眼的烟雾”（eye-burning smog）引起媒体注意。1948年的多诺拉污染事件在5日内导致40人死亡，1.4万人患上呼吸道或心血管疾病，更让全国认识到空气污染的危害[4]。这些促使联邦政府采取措施，应对环境污染造成的健康损害问题，尤其是建立以保障人群健康为核心的标准与政策。1949年，杜鲁门总统下令内政部设立一个委员会召开第一届美国空气污染技术会议，为各州治污政策提供技术支持和协调。1954年，马歇尔总统下令健康、教育与福利部设立跨部门空气污染委员会，以帮助各州和教育机构进行空气污染的健康问题研究。此时，研究和治理空气污染主要是地方政府而非联邦政府的责任。加州于1955年在洛杉矶污染控制区（LAPCD）建立了基于污染监测的光化学烟雾三级报警系统。1959年州议会通过法案授权公共健康部门根据现有数据制定主要污染物的空气浓度标准，并以此制定各排放源的排放标准。

联邦政府对空气污染立法始于1963年的《清洁空气法》，该法第一次确立了控制空气污染以保护公众健康的法律制度。与此同时，全国范围内的空气污染监测信息系统基本建成。经过激烈的争论，1967年制定的《空气质量法案》采用“空气资源控制”治理系统（air resource management,ARM）。特点是以空气质量标准为首要标准来制定排放标准。而空气质量标准的制定更多地取决于污染物对健康的影响，而非治理技术和经济可行性a比较之下，Best Available Means (BAM) Approach则以排放标准为首要标准，也就更注重技术可行性。在一些欧洲国家，比如瑞典，当工业生产不高度集中（或规模较小），且主要排放源远离城市时，采取BAM有可能比ARM更有效。（资料来源：Goran Persson, 1970. “Emission Standards for Stationary Sources in Sweden”. Proceedings of the Second International Clean Air Congress.）。但是否运用这种方法，联邦与各州存在较大分歧。如果采取ARM方式，工业发达地区的排放标准将比工业不发达地区更为严格。在各地排放标准不统一的情况下，势必引起污染企业向环境标准更低的州转移。因此，工业发达地区出于经济考虑不愿意选择ARM方式。

1970年修订的《清洁空气法》确立了联邦政府在污染治理中的主导作用。授权新设立的联邦环保局（USEPA）制定并执行主要污染物的环境标准，实现了污染治理权力由州向联邦的转移。《清洁空气法》规定了6种主要工业空气污染物（一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、光化学污染物、固体悬浮颗粒、铅）为指标排放污染物（criteria air pollutants）。因其普遍性和对公共健康的显著危害，采用ARM治理方式b相比于指标排放物，有害排放物(hazardous air pollutants)则适用需考虑技术和经济可行性的方法。。起初，由卫生、教育和福利部cDepartment of Health, Education, and Welfare (HEW)，教育部门后被分出组成教育部，此部门改名Department of Health and Human Services (HHS)，或卫生与公共服务部。负责制定针对各指标污染物的空气质量指标文件（Criteria Air Quality Document），后来，这一任务改由新成立的联邦环保局担任。指标文件的作用是收集整理现有的环境与公共健康研究成果，根据这些科学研究制定出保护公共健康的指标污染物浓度标准（NAAQS）dNational Ambient Air Quality Standards （NAAQS)。，并要求州政府制定相应的排放标准和达标计划（state implementation plan, SIP）。至此，以保障公众健康为核心依据的环境标准制度正式确立。随着《清洁水法》等更多环境保护法律的制定，这一标准制度也在不同程度上适用于水污染和固体废物污染等直接危害公共健康的领域。

2 公共健康在环境标准制定中的作用

美国对环境污染物的界定主要取决于其对公共健康的影响，或者说公共健康在不同程度上影响着污染治理标准的制定。如上所述，美国将污染物分为两类：普遍及对公共健康危害较大的污染物（如指标空气污染物）的标准制定直接取决于公共健康影响；一些污染范围较小或对公共健康危害较小的污染物（如饮用水污染物和有害空气污染物）的标准制定则在考虑公共健康影响外，同时考虑技术和经济可行性。由于大部分类型的污染治理都始于国会相关立法（《清洁空气法》、《清洁水法》、《安全饮用水法》等），其适用的标准制定方式（ARM或BAM）不可避免也受政治环境和非科学因素的影响。下面我们以指标空气污染物（NAAQS）为主，其他污染物为辅，分析公共健康在环境标准制定过程中的作用。

2.1 数据收集或基准确定

确认某排放物为“污染物”需经过漫长的数据收集和测试，而确认污染源并从定性和定量上确定单一污染物对公众健康的危害，更需要大量的毒理学（toxicology）研究和流行病学（epidemiology）研究。1970年最初的指标污染物标准所依据的科学数据相当有限，因此多有借鉴欧洲城市空气污染的研究结果。

为了获得更加可靠的数据，美国建立了专门的环境与健康风险评估机构，开展数据收集和科学研究a美国的环境与健康风险评估机构设立于19世纪80年代，由美国联邦环保局(EPA)从事环境与健康监管方面的职能部门——研究与发展司(ORD)管理，主要职责是进行健康风险评价，为将环境与健康风险管理纳入各项环保政策的制定提供服务。ORD是根据美国环境与健康风险评价和风险管理的框架的要求，由EPA领导的多学科、多领域合作、协同工作机构。（资料来源：U. S.National Research Council Understanding Risk: Informing Decisions in a Democratic Society. Washington, D. C.: National Research Council National Academy of Sciences, National Academy Press, 1996；Regan M J, Desvousges W H. Communicating Environmental Risks: A Guide to Practical Evaluations. Washington, D.C.: U. S. Environmental Protection Agency, 1990.），目的是从定量上确定污染物对不同受众的影响。相关科学研究分为毒理学研究和流行病学研究两种。毒理学研究主要研究污染物在生物圈中的影响途径和剂量效应。流行病学研究则试图建立污染物与人的致病关联。这些研究囊括了不同的人群、影响途径和时间跨度。

由于总体人口受污染影响严重，早期流行病学研究多为观察性研究（或称自然实验）。因为人体实验不符合科学伦理，早期标准制定多基于（某一时期）污染物浓度和住院率／死亡率／特定发病率的关联性。为了对公众健康提供足够保障，NAAQS标准一般低于可观察到有影响的污染浓度最低值。这些最低值通常来自于低污染地区研究或以弱势人群（儿童、老人、病人）为主体的研究，同时也会参考动物实验的结果。

经过治理，随着污染浓度整体降低，研究者得以通过观察和实验了解低浓度污染物对不同人群的影响。历年数据的积累也使观察污染物对人的长期影响成为可能。以指标空气污染物为例，有些污染物在早期的指标文件中并未标明其长期危害，而近年更新的指标文件中收录了相关研究，并承认其有长期危害。

将小范围的公共健康研究结果转化为宏观的环境标准需要许多假设。比如，有害重金属在土壤中含量标准不仅取决于其在食物链中的积累系数，也取决于人类对各种相关动植物的摄入。再比如，空气污染物对人的长期影响不仅取决于污染物浓度，也取决于人的平均体重和寿命。美国联邦环保局对这些基线做了明确的规定。

以上数据收集和研究成果共同组成了污染治理的指标文件，这是标准制定的基础。文件包括对现有科学研究的选择、汇总和整理，对污染物危害原理进行的定性定量分析，判断其对公共健康（主要标准）及公共财产健康（次要标准）的损害，以此推出不影响公共健康和财产健康的空气质量标准。

2.2 标准制定

根据法律授权，联邦环保局负责将指标文件中的科研共识转化为可执行的环境质量标准。

环境质量标准制定有其技术和政策复杂性。例如，空气污染和水污染的标准制定是不同的，因其直接影响排放源的运行，所以空气质量标准通常会包括平均值标准和峰值标准，测量单位也不尽相同。政策复杂性随污染物而异，有些法案要求某些污染物治理不考虑执行成本（或技术和经济可行性），另一些则不然。根据12866号和13563号行政令，大多数环境治理政策需要进行治理影响评估（regulatory impact assessment, RIA）来比较不同政策对经济和社会的影响。对于需要考虑执行成本的污染物，RIA的结果直接影响治理政策的选择。RIA主要涉及效益成本分析（benefit cost analysis）和成本效率分析（cost effectiveness analysis)。

公共健康在RIA的效益成本分析中有日益重要的作用。对于污染治理政策而言，最主要的效益就是公共健康效益。因此公共健康效益的大小直接影响污染治理政策的可行性。计算公共健康效益分两个步骤；首先是计算治理政策对公众健康的直接影响，然后是把这种影响转化为金钱并纳入效益成本的计算。

以空气污染为例，不同政策对公共健康的直接影响可分为五类：器官功能的减弱、呼吸疾病症状、旷工／缺课／求医、住院及急诊室接诊，死亡。这五类影响由弱到强，而受影响人群依次减少。治污政策导致的环境质量提高可能在五类中的一类或几类产生相应的健康效益，其公式为：

（某一类）健康效益=基线影响×f（空气质量改变，某类影响的系数）×受影响人群

一项政策对公共健康的直接影响就为五类健康效益的总和。

确定了每类健康效益的受益人口后，有两种方法可以把这种健康效益金钱化：

第一种是采用受益者负担原则计算公共健康效益。这是一种基于问卷调查的计算方法。随机受访者在问卷中回答愿意为各种健康效益付出的金钱（willingness to pay），将不同健康效益的金钱价值加起来得到总的健康效益。

第二种方法是通过污染产生的治疗费用（cost of illness）、旷工／缺课等导致的经济损失来估算健康效益。这种方法首先估计每一类健康影响的价格（死亡最高，医疗次之，较低的影响种类可能不产生费用），乘以每一类受影响人群得出总健康影响（在数值上等于健康效益）。

目前公共健康效益的计算尚不精确，因污染物种类、污染程度、人群特点、地理差异而有很大的不确定性。复杂的空气污染物，如固体悬浮颗粒，因其排放源头和对健康影响的多样化，其政策预期的空气质量提高和相应健康效益有很大的不确定性。

2.3 周期审查和标准修改

所有的环境质量标准都会经历周期审查。《清洁空气法》规定环保局应以五年为周期，结合新的研究成果更新指标文件及NAAQS。但在实践中，每十年左右才进行一次周期审查，且各污染物不同。审查程序类似于新标准制定。从宣布周期审查之日，环保局开始收集整理自上次审查结束以来新发表的相关科研成果。文件收集通过自由投稿（经过同行审查的学术研究）和公众听证会等渠道。根据指标文件，环保局会撰写（staff paper）工作人员报告，讨论现有治理方案是否足够以及如何改变。基于工作人员报告，环保局会提出对现有标准的修改意见，最终发布新标准（或不改变原标准）。从指标文件到新标准的发布，每一个文件都会根据公众意见aNotice and Comment Period。及环保局科学顾问委员会bClean Air Scientific Advisory Committee, CASAC。的反馈进行反复修改。

经过对20个世纪90年代以来积累的数据分析，表明空气污染对人的健康没有最低阈值，且空气污染对人类生命和财产的影响日益复杂，因此环保局对标准周期审查进行了改革。这项改革在不改变环境标准宗旨和公众参与方式的前提下，把原来的空气质量评估和工作人员报告根据内容拆分为四个部分，明确了各文件的时间顺序。首先，综合审查计划（integrated review plan）概述自上一次审查以来出现的新的科学和政策进展，根据这个计划列出时间表，第二步的综合科学评估（integrated science assessment）整理自上次审查以来新的关于环境质量和健康关系的科学证据。第三步的风险和暴露评估（risk and exposure assessment）则从公众实际暴露的角度评估其风险。结合科学评估和风险暴露评估的结果，制定最终的政策文件（policy assessment），提出对环境标准的修改[5]。新的程序加强了政策评估、成本效益评估、风险评估等主要评估工具在标准制定中的运用。

新老周期审查程序简单对比如下：

（老）空气质量指标文件→工作人员报告→（环境标准）草案→最终标准

（新）综合审查计划→综合科学评估→风险暴露评估→政策评估→（环境标准）草案→最终标准

除了对现有环境指标的周期审查和修改，联邦环保局也可以根据排放物对公共健康的损害程度，依法添加或废除污染物的环境标准。环保局可以在已确定的污染物大类（如指标空气污染物、有害空气污染物、可降解/不可降解水污染物）中加入新的物质。1978年，美国自然资源保护委员会（NRDC）就通过诉讼的方式使联邦环保局把铅加入指标空气污染物中加以治理[6]。创建新的污染物类别则需要国会以立法的形式授权。比如，1990年《清洁空气法》修正案建立了“有害空气污染物”（HAP）新类别，详细规定了环保局的治理程序和标准。

相应地，立法部门、公众和环保组织、企业均可对环境指标或污染物本身提出质疑。如果企业或环境组织不满意最终出台的标准，可以向法院提起诉讼。法院则会判决环保局制定的标准是否与其授权法案一致，即环保局在制定标准上是否有越权（over regulate）或渎职（under regulate）的行为。

如果国会对环境质量标准有疑问，可以采取国会调查方式要求环保局提供更多信息。如果非政府团体（环境组织或污染企业等）对环境质量标准有疑问，可以通过诉讼让环保局修改。由于指标空气污染物仅以环境健康为依据，诉讼中尚未出现环保局因“标准太严”而败诉的情形，但法院曾判决“环保局的标准制定没有依据清晰的原则”而驳回环保局制定的标准或要求其增加解释。对需要考虑技术经济可行性的污染治理，法院理论上有可能判决环保局标准过严，相应地，在制定这些污染物的排放标准时环保局也会更多地参考工业界的意见。

从标准制定程序可以看出，无论是否考虑技术和经济可行性，公共健康因素对于标准制定都具有重要影响。对于不考虑执行成本的污染物，依据环境与健康风险的评估结果确定环境标准；对于需要考虑执行成本的污染物，公共健康效益是成本效益评价的重要指标。

3 环境标准数值的科学不确定性及其克服

把公共健康作为环境质量标准制定的唯一依据在法律上面临一些挑战，其中之一就是设定“可接受的” 污染程度。以指标污染物为例，20世纪90年代新的研究表明，许多污染物并无对公共健康造成危害的最低浓度，被称作非阈值污染物（non-threshold pollutant）。这意味着即使停止所有工业活动（或将空气质量标准降为背景浓度），人类依然面临健康风险。在这种情况下，确立“可接受的健康风险”就成了一个重要而有争议的话题。环境标准的制定不仅与科学研究的数值有关，更与人类的风险接受程度有关。健康风险具有不确定性，标准制定势必在“听从科学”的同时加入裁量权。

环境质量标准的制定可采用多种方法，包括“零风险”方法a如果环境标准值设定在环境背景值水平来最小化风险，由此来消除那些除自然发生以外的全部风险，即为“零风险”方法。参见：COGLIANESE C , MARCHANT G E，流沙：科学在风险标准制定中的局限//金自宁编译.风险规制与行政法.北京：法律出版社，2012：112。、可接受风险方法b可接受风险是指预期的风险事故的最大损失程度在单位或个人经济能力和心理承受能力的最大限度之内，具体是指一个具体的组织确定可接受风险依据的最低准则是组织适用的法律法规要求，在此基础上，组织可依据其方针体现的管理意图，提出高于法律法规要求的可接受风险界定准则。参见：岑慧贤，等.可接受风险的界定方法探讨.重庆环境科学，2000（6）。、避免不可接受的成本方法c这种方法不是只关注收益，而是将规制成本当作关键性的因素。换句话说，环保部门可以将环境标准设置得尽可能低，只要使守法成本低于某一可接受的水平。这种方法具有一定的可行性，不需要付出高昂的成本或造成严重经济混乱就能做到。说一个标准是可行的，意味着其成本是可接受的。参见：COGLIANESE C, MARCHANT G E, 流沙：科学在风险标准制定中的局限//金自宁编译.风险规制与行政法.北京：法律出版社，2012：112。、成本与收益平衡方法d综合考虑成本和收益，可以通过分析管理水平的设定来最大化净收益。已有几项环境立法要求行政机构在设定分析表中平衡成本和收益。参见： COGLIANESE C, MARCHANT G E,流沙：科学在风险标准制定中的局限//金自宁编译.风险规制与行政法.北京：法律出版社，2012：112。等。但这些方法应该在何时或者何种条件下使用，并没有明确的规定。20世纪90年代，联邦环保局修订的臭氧和颗粒物标准，被认为是有史以来最昂贵的规章。环保局估计，到2020年，这些标准可使每年的成本增加450亿美元——这比所有其他生效的《清洁空气法》的年度成本总值还要大[7]。在向国会说明时，联邦环保局明确地排除了“零风险”方法和“可接受风险方法”，但承认了避免不可接受成本的考虑。在1999—2001年美国最高法院判决的American Trucking Associations V. EPA案件中，最高法院要求联邦环保局解释臭氧浓度标准（0.08ppm）的依据，这是针对非阈值污染物的标志性案件。应法院要求，环保局解释：针对非阈值污染物，环保局依据健康危害的本质、严重程度、易受影响人群及现有知识的不确定性来制定标准。之所以把标准定为0.08ppm，是因为从0.09ppm 到0.08ppm受影响人群显著减少，而从 0.08ppm到0.07ppm，其健康效益较小且不确定性较大。最高法院在判决中接受了环保局确定空气质量标准的方法，却不认为0.08ppm的标准比0.09ppm和0.007ppm更“为公共健康提供了足够的保护”。换言之，最高法院要求环保局提供“明白易懂的”标准制定原则（intelligible principle）[8]。无论如何，环保局的答案并不让最高法院满意，而最高法院也无法根据法案给环保局指出更好的原则。

可见，环境标准的制定并非仅仅依靠科学。环境标准数值的确定总是与经济、技术条件相联系，其环境质量标准制定中基于科学和基于裁量权的比例也不明确。因此，美国环保局长经常被环保机构指责标准过于宽松，而被企业界指责标准过于严格。有学者指出，环保局在制定环境标准时往往将政策决断伪装在科学客观性的外表下[9]，通过夸大科学的作用来规避其为隐含在决策中的价值判断进行说明的义务。由于价值判断和政策选择普遍存在于环境标准制定过程中，如何明确科学在标准制定中的角色，抽离出价值判断、政策选择的空间，就成为标准制定的一个必须解决的问题。

环境标准是一种预测活动，而所有基于预测而进行的活动，都存有一定的不确定性。只是相对于已经高度现实化的危险而言，风险的不确定性程度更深[10]。环境标准的制定是一种“面向未知而决策”的风险规制行为，需要设计相应的制度克服其不确定性。为使不确定条件下理性的风险决策成为可能，美国在法律上规定了方法和程序，以增强标准的合法性和效率。正如有学者指出的：环境法和环境标准的合法性基础“在方法上，而不是在结果里”[11]。这些方法大致包括如下几个方面：

3.1 确定性系数和建模

为了平衡和弥补不确定性，在制定空气质量标准时有必要使用“确定性系数”，以便降低吸入效应可能带来的风险。其具体做法是，将标准值除以一个或者若干个确定性系数，使得最终确定的空气质量标准（其实质是可以容忍的风险）比标准值低若干倍，即位于大多数可以观察到吸入值—效应关系的区间之下。一般来说，下述情况可以使用确定性系数：①将动物实验的结果转移到人体；②将在身体健康的人群中实验的结果转移到身体虚弱的人群（老、病、幼、孕等），因为空气质量标准原则上也应该保护这些身体虚弱的人群；③将在特殊的试验条件（用较高剂量进行的短期试验）下获得的结果转移到真实的暴露条件（长期暴露在较小剂量中）；④将由试验法或者流行病学方法获得的标准值，外推到一个更低的、未知的吸入值—效应值（“无效应”值）。

为减少不确定性，环境质量标准的制定需要对人类行为和污染物影响方式进行一系列假设。为此，联邦环保局采用了两种主要方法。两种方法都基于对人类日常活动和污染物影响渠道的大量数据采集。第一种方法是根据现有数据估计各种人类活动的暴露系数，确定其对不同污染物的暴露和风险。为此，制定了“暴露评估指南”（guidelines for exposure assessment）和“暴露指数手册”（exposure factors handbook）。“暴露指数手册”制定了17个方面影响暴露的系数类别、包括呼吸渠道、皮肤渠道、体重、生命长度、植物食品摄入、肉及奶类摄入、鱼类摄入等。这些系数广泛应用于水质和空气标准，而各主要环境污染物又有自己更详细的系数系统。

对于一些复杂污染物，如空气污染，其传播渠道和人类暴露方式都难以用简单的暴露系数来计算。需要用大量数据构建动态模型来模拟人类的暴露风险（humanexposure modeling）。暴露模拟会动用相关数据库，包括微环境数据库、通勤暴露数据库、人口统计数据库、空气交换律数据库等。联邦环保局在制定空气质量标准时就使用了空气污染物暴露模型（air pollutants exposure model，APEX）来模拟光化学污染物和空气中有毒物质对移动人群在不同微环境（户外、室内、车内）的暴露程度[12]。就指标空气污染物的标准制定，环保局采用的是证据—风险结合的方法。若联邦环保局在草案中提出一个标准的范围（而非数值）：其上限取决于证据，即高于上限，健康危害可信的增强；而下限取决于风险，即低于下限的标准，健康收益会显著减小，其不确定性会显著增强。

3.2 注重标准的论证环节

在不确定性的条件下，如何使理性的风险决策成为可能？从社会维度观察，风险和不确定性不仅是环境管理科学的特征，也源于决策者与公众之间的视角分歧。对一项风险，即便计算得再合理，对那些没有参与决策的人而言，也是危险的。因此，不管一个环境标准在专家们（决策者）看来是多么理性，在法律机构、企业和普通公众眼里，个体永远是这些专家所做决策后果的波及者，更易对风险决策的理性基础持怀疑立场。为减少这种“视角分歧”，标准制定机构应注重环境质量标准的论证工作。结合科学研究和大数据模型进行推导和论证，最终形成的空气质量标准，不仅应包括环境质量标准的数值，还应有阐释这个数值的推导依据、各种假设和对知识不确定性的审慎处理。让被管理者、公众和将来的决策者理解和认同现有的标准。

3.3 标准制定过程的透明化

透明化既包括环境标准的制定过程应遵循相关的程序规章，也包括对这一过程中存在的知识不确定性以及为应对不确定性所采取的措施进行透明化处理。首先是环境标准制定机构的工作流程本身应具有极高的透明性。对待知识的不确定性，理性的态度是反对隐瞒或者缩小，主张“最大限度的透明化”。为此，标准制定机构不仅要重视标准的科学论证，更要做出合理易懂的解释，让被管理者和公众能够理解，更好地促进社会参与[10]。

透明化的决策过程有助于把分歧消除在政策制定阶段，减少执行过程中的各方阻力。在知识高度不确定的情况下，联邦环保局和科学界、民间和企业的意见交换至关重要。近年来，联邦环保局改革了指标空气污染物周期审查程序，将主要文件由两个分拆为综合审查计划、科学评估、风险暴露评估、政策评估四个，科学咨询委员会（CASAC）和民间／企业可以对每个问题提出质询并得到联邦环保局的回复。增强了科学界和各相关利益团体，包括被治理者的参与度，使标准更容易执行。

3.4 标准修订的动态化

环境标准制定需要有足够的灵活性，以便新的知识产生时，及时将其纳入标准体系。随着科学研究的不断推进，以今天的研究“现状”为基础制定的标准，用今后的知识“现状”来判断，就可能显得陈旧和不足。因此，如何使标准回应不断变化的知识“现状”，也是空气清洁委员会合理地应对知识不确定性的重要组成部分。联邦环保局对环境标准制定中的公众参与规则和频繁的周期审查体现了这种动态的治理方式。

此外，如果社会、企业、立法和执法机构对环境标准或者执法过程有质疑，多会用诉讼和国会调查的方式来解决。比如，联邦环保局由于种种原因，包括等待新的科学成果而推迟五年一度的周期审查。环保组织可以提起诉讼，让法院责令环保局在相应时间内完成审查。企业、个人和社会组织也可以环境标准过高或过低为由提起诉讼。法院虽然很少判令环保局修改标准，但常会让其对标准做出解释，或者驳回某些争议标准。

4 美国运用环境标准控制环境与健康风险的启示

美国的环境标准制度历经污染物控制—损害后果控制—健康风险控制，由以州控制为主到以联邦控制为主的过程，逐步建立起了以保障公共健康为核心的环境标准制度，并赋予其环境与健康风险控制的功能。对环境与健康形势已十分严峻、控制环境与健康风险迫在眉睫的我国，非常具有启示作用。

4.1 我国环境标准制度存在的问题

我国的环境与健康管理实际上处于相互分离状态，标准的制定也基本上相互独立，现有的环境标准制度不具备控制环境与健康风险的功能。以美国环境标准制度为镜，可以发现我国环境标准制度在控制环境与健康风险方面的明显不足。

（1）价值缺失。环境标准制度没有确立保障公共健康的核心价值。迄今，我国由各部门、各层级累积制定的各类环境保护标准已达1400余项，但未在法律上明确环境标准制度的核心价值，更未围绕保障公共健康这个核心来构建环境标准体系，导致我国现有的环境标准不具有环境与健康风险控制的基本功能。

（2）体系割裂。环境标准与卫生标准缺乏关联。环境与健康监管涉及环保、卫生两个政府部门，需要有统一的执法依据与执法手段实现协同管理。我国不仅未将公共健康考虑纳入环境标准，而且环境标准与卫生标准“各自为政、相互割裂”，冲突之处颇多，无力控制因环境问题引发的公共健康风险。

（3）内容缺失。环境与健康风险控制的指标缺失。许多与人群健康有关的重要指标并未纳入环境标准体系。尽管近年来做了一些努力，但由于环境标准制定的基础薄弱，缺乏环境基准，缺乏建立公共健康指标的基础数据，我国的环境与健康标准的内容单薄，无法回应频繁发生的环境污染影响人群健康事件的需求。

4.2 我国环境标准制度的功能再造

可以看到，“十一五”以来，环保部针对环境健康风险管理的实际需要，加强政策引导，组织开展了一系列基础研究，积累了一定的实践经验。但从总体上看，我国的环境与健康科学研究基础十分薄弱，环境与健康科学研究创新能力不强，还不足以支撑我国建立以保障公共健康为核心的环境标准体系。为此，我国迫切需要借鉴美国的思路，建立完善的环境标准制度。

（1）确立“保障公共健康”的环境标准制度价值目标。环境标准作为“数字化的法律”，是由法律确立的正式制度。美国的环境标准制定、修改、实施都强调其合法性问题，判断合法性的尺度就是环境标准制度的价值目标。在这个意义上，确立以保障公共健康为核心的环境标准制度价值目标至关重要，它直接决定着污染物界定、指标体系建立、标准实施的合法性。我国可以借鉴美国的做法，通过立法方式，明确宣示环境标准制度的价值目标，建立以保障公共健康为核心的环境标准体系。

（2）将与环境污染有关的公共卫生指标纳入环境标准体系。建立以保障公共健康为核心的环境标准体系，关键在于融公共健康与环境标准于一体。从美国的经验看，遵循环境与健康风险产生的规律，以公共健康效益主导环境污染物的界定和治理，是有效管控环境与健康风险的成功经验。我国可以借鉴这个做法，将现有的相互分离的环境标准体系和公共卫生标准体系进行有机融合，根据环境与健康风险控制与管理工作的范围和需求，建立环境与健康风险控制标准、环境与健康影响评价类标准、环境与健康损害判定类标准三大标准体系。

（3）健全环境标准的内容。完善的指标体系与科学的量值是标准的生命，美国对于指标体系与量值的确定有相对完善的方法。比如，确定“指标空气污染物”，对有不同健康影响的污染物采取不同的取值方法等，这对于我国环境标准体系实现从“污染源”到“环境介质”再到“风险防范”跨越的意义重大。现阶段，我国应着重加强从“人体暴露”到“健康风险”阶段的标准体系建设，将现有的环境标准体系延伸到环境与健康标准体系[10]。

（4）完善环境标准的制定程序。科学合理的环境标准制定程序是实现环境标准价值目标的不可或缺环节。美国在环境标准制定、修改和执行过程中，通过不断完善程序性规定赋予环境标准科学研究以社会功能、实现科学性与民主性的平衡、克服标准不确定性带来的社会问题等，这些经验都非常值得学习。我国至少需要建立环境标准制定的科学性保障程序、环境标准制定与修改的审查程序、公众参与程序、环境标准实施评估程序等。

（5）建立环境标准研究长效机制。环境与健康风险不仅将长期存在，而且会随着经济社会的发展以及自然环境的变迁而发展变化，环境问题对公共健康的影响也需要长期不间断的数据积累才可能得出明确的结论，为此，美国在联邦环保局专门成立的环境与健康风险评估机构，组织长时期、大跨度、广空间的科学研究，为以保障公共健康为核心的环境标准制度的有效实施提供了坚实的科学研究基础。我国也应该由国家组建专门的环境与健康风险评价中心，对我国的环境与健康问题进行持续性、大范围的研究，为环境标准的科学建立与合理适用提供保障。

[1] 保罗·R·伯特尼, 罗伯特·N·史蒂文斯. 环境保护的公共政策[M]. 穆贤清, 方志伟, 译. 第2版. 上海: 上海三联书店, 上海人民出版社, 2004: 246-250.

[2] 吕忠梅, 刘超. 环境标准的规制能力再造——以对健康的保障为中心[J]. 时代法学, 2008, 6(4): 11-18.

[3] CHOW J, BACHMANN J, HSU Y C, et al. Will the circle be unbroken: a history of the U.S. national ambient air quality standards[J]. Journal of the air & waste management association, 2007, 57(10): 1151-1163.

[4] U.S. Environmental Protection Agency. History of air pollution[EB/OL]. https://www.epa.gov/air-research/historyair-pollution.

[5] U.S. Environmental Protection Agency. Draft integrated review plan for the national ambient air quality standards for particulate matter[R]. EPA-452/D-16-001. North Carolina: U.S. Environmental Protection Agency, 2016.

[6] MCCLELLAN R O. Role of science and judgment in setting national ambient air quality standards: how low is low enough[J]. Air quality, atmosphere & health, 2012, 5(2): 243-258.

[7] 巴鲁克·菲施霍夫. 可接受的风险: 一个概念建议[J]. 汤雯雯, 译. 交大法学, 2011, 2(1): 85-105.

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[9] 史蒂芬·布雷耶. 打破恶性循环: 政府如何有效规制风险[M]. 宋华琳, 译. 北京: 法律出版社, 2009: 1-8.

[10] 陈春生. 行政法上之预测决定与司法审查[M]//陈春生. 行政法之学理与体系. 台北: 三民出版社, 1996: 1-183.

[11] 周志家. 不确定性条件下的风险管理——以德国大气质量标准化为例[J]. 公共管理研究, 2010(8): 19-31.

[12] U.S. Environmental Protection Agency. Human exposure modeling-air pollutants exposure model[EB/OL]. https://www. epa.gov/fera/human-exposure-modeling-air-pollutantsexposure-model.

Controlling Environmental and Public Health Risk: Lessons from Environmental Standard-making of the United States

LV Zhongmei1*, YANG Shiming2
( 1. Research Institute of Environmental Law, Wuhan University, Wuhan 430071; 2. University of Southern California, Los Angeles 90007, USA )

Environment and health have long been treated as separate public policy domains in China. The United States was among the first countries that suffered from environment-induced health problems. Over the past decades, it has established the public health-oriented environmental quality standards and health risk management framework, effectively protecting public health from environmental pollution. The US Environmental Protection Agency identifies and categorizes pollutants into two categories by their health impact, and regulates them accordingly. To minimize the effects of uncertainty by environmental standards, this framework features vigorous and transparent standard making and periodic review, encouraging public participation at all stages. Integrating environmental standards with public health offers a clear mandate for environmental regulation and makes public health more implementable. The US approach of protecting public health with environmental quality standards gives important insight into solving the institutional fragmentation and unclear mandate problems in China’s environmental regulation.

environmental standards; public health risk; environment and health

X321

1674-6252（2017）01-0052-07

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.052

*责任作者： 吕忠梅（1963—），女，法学博士，武汉大学环境法研究所兼职教授，主要从事环境法律与政策研究，E-mail: 250269528@qq.com。

杨诗鸣（1988—），女，美国南加州大学政治和国际关系学博士研究生，主要研究方向为比较环境政策、国际环境治理，E-mail: 305073016@qq.com。