新形势下农口政府投资项目管理问题探讨

陈真钰

（华蓝设计（集团）有限公司，广西南宁 537000）

新形势下农口政府投资项目管理问题探讨

陈真钰

（华蓝设计（集团）有限公司，广西南宁 537000）

农业农村的发展一直受到党和国家高度重视。在国家加快社会主义新农村建设，大力推进农业现代化，弥补农业农村这块“四个现代化”短板，对政府机关改革和新技术加快普及等背景下，针对南宁市农口政府投资项目种类多、总投资较小、大部分分布在边远农村地区、管理不便的现实进行研究，分析新形势下农口政府投资项目管理存在的问题，从而提出优化对策。

新形势下 农口政府投资项目 存在问题对策

1 研究背景

1.1 农业与农村形势对农口政府投资项目管理提出新要求

农业与农村是我国全面建成小康社会的主要短板之一。为扭转这一形势，近年来国家高度重视“三农”工作，连续13年出台的中央一号文件都与农业农村有关。在广西和南宁市层面，根据全区农村工作会议精神，新时期南宁市农业农村建设要扎实推进脱贫攻坚，通过推进“美丽广西”乡村建设，不断完善农村基础设施建设，补齐农业农村发展短板，确保重农强农调子不变、力度不减。可以预见，在各级政府部门的高度重视和政策引导下，未来南宁市域范围内农口政府投资项目数量将快速增长、政府管理职能承担的建设任务也相应增加，对管理部门的管理方法、办事效率、质量目标等都提出更高的要求。

1.2 行政管理体制改革给农口政府投资项目管理带来新挑战

国家大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革工作，按照要求，中央指定地方实施的行政审批事项将进一步削减。对确需保留的行政审批事项，在遵循基本法定程序基础上统一审批标准，简化审批手续，规范审批流程；其次，当前中央和地方都更加强调投资计划的执行力，更加强调提高财政资金的使用效率，对农口政府投资项目的管理要求更加严格；同时，随着全区公务用车制度改革总体方案实施，公务用车强化集中管理、统一调度。在这种政策背景下，如何确保管理权限下放后，在人才、经费、技术等方面给基层予以保障，如何确保上下级部门之间交接顺畅，切实保障好基层调研、下乡等公务出行成为新时期农口政府投资项目管理所面临的新挑战。

1.3 新兴技术加快普及为农口政府投资项目管理提供新手段

当前社会已进入知识经济时代，信息技术革命深刻影响着经济、社会发展的方方面面。互联网技术、物联网技术、大数据技术、云计算技术、地理信息技术、人工智能分析技术等多种先进技术的逐步成熟应用，为农口政府投资项目管理提供了更多新途径。计算机在提高信息采集与处理效率、实现动态监管及信息共享等方面的作用日益显著。新兴技术和方法的推广运用，对于转变传统管理模式，提高农口政府投资项目管理的精准性和便利程度都提供了新的手段。

2 存在问题及原因分析

2.1 项目前期报批材料质量参差不齐

农口政府投资项目前期阶段准备的材料往往缺乏科学性及合理性，申请书（建议书）存在夸大事实、目标虚高；可行性研究报告对可行性及实施应用环境欠缺完善、系统、长远性的分析；初步设计缺乏专业性及合理性等问题。

原因分析：一是部分申报单位由于自身认识或利益驱动导致报批材料质量差甚至没有可操作性；二是上级通知或命令下达仓促，留给相关县（区）部门报批材料编制准备的时间短。例如部分中央预算内项目的申报指南或文件下达慢，使部门组织建设力量仓促，造成前期工作准备不充分或错过申报时间；三是前期工作经费不足导致编制意愿低或编制报批材料质量差。由于部分县（区）可用于开展前期工作的资金缺乏，且项目规模小而分布散，难以委托专业单位进行相关编制。

2.2 审批效率不高

部分项目需要办理诸多的前置文件，涉及的部门多，审批花费的时间长。以新建大中型水库建设项目为例，前期阶段管理工作的时间大概需要2～3年，除了要提供项目建议书和可研报告，还需要提供专项规划和相关研究报告（或论证评估报告）等众多的审批前置文件，从而导致审批效率不高。

原因分析：一是部分项目审批环节和程序繁琐，审批流程缺乏灵活性，出现项目开工建设慢，工期长，质量不高等问题；部分项目审批方式落后，造成项目审批时间长。目前南宁市农口投资项目的审批方式主要以传统政府投资项目审批方式为主，尚未真正实现一站式办结的审批机制；部门之间的审批权限不统一，导致交叉审批和重复审批的现象时有发生。对于同一审批项目可能既存在市审批部门与区审批部门职能重叠，也存在各地区部门间职能重叠的问题[2]。

2.3 难以准确获取项目进度

各级管理部门对政府投资项目的监督主要采用抽检和月报的两种静态形式，项目进度的实时获取困难且数据的准确性难于保证。部分项目存在监理单位所报数据与施工方所提供报告雷同且未按照要求格式进行汇报的问题。

原因分析：一是部分项目监理人员管理不到位，责任心不强，项目进度汇报不及时也不准确，有的只是走形式签字；二是公车改革后管理人员难以负担不断增长的监管工作量，真正到现场监管的次数少，进度掌控难免出现偏差；三是县（区）管理人员的专业熟练程度不够，缺少相关业务的培训，没有真正达到有效监管的目的。

2.4 项目变更频繁

部分项目在前期出现设计方案变更、选址变更、内容变更等问题，施工期间又出现规模变更等问题，影响项目施工进度，增加工程建设周期。主要是因为前期工作不扎实，比如地方政府投资项目中介服务机构在执业过程存在诸多严重不规范的地方，导致项目在实际推进过程中存在较多问题；部分设计单位对项目的前期论证不够充分，没有深入了解实地的情况，导致设计成果与实际不符；部分县（区）对小项目的设计费压得太低，前期忽略了施工图设计，导致项目施工过程出现调整大，变更多的问题。

2.5 竣工验收困难

目前南宁市仍存在部分农口政府投资项目未完成竣工验收工作，导致资金尾款无法拨出，资金沉淀量大，影响到后期管理工作的移交。

原因分析：一是项目前期和建设过程中出现了重大的调整，变更频繁，使得无法在规定的时间内完成验收工作；二是验收人员配备不足，并且业务参差不齐、审核材料不够严谨，验收工作常常堆积到年底，导致大量项目需要排队验收；三是部分农口项目点多、量大、范围广、任务繁重，并且受限于公车改革，管理技术人员交通不便，导致难以到现场指导监督检查；四是竣工验收材料的缺失，使得配套资金不到位，导致验收人员缺乏积极性无法继续推进验收工作。

2.6 建后管护机制缺乏

仍存在“重项目建设，轻项目管理”的不良现象，部分业主单位对项目缺乏理解，宣传保护力度不够，不重视项目效益跟踪，在项目通过验收后便再也不闻不问，再加上没有形成良好的项目管护跟踪机制，影响了项目效益的持续发挥。

原因分析：一是行业主管部门缺乏对业主单位的使用管护指导，管理人员的素质不高，缺乏必要的技术培训，不能科学有效地对项目工程进行规范管理和定期维护保养；二是缺乏后期运行管护经费。部分业主单位没有相应的财政资金做保障，特别是农户本身没有资金投入的能力，导致工程管护经费的缺口大；三是缺乏建后管护的相关文件规范作为支撑，未形成管护机制，没有解决产权界定，责权利划分问题。

3 发展对策

3.1 加强项目前期工作的质量管理

要求项目单位重视项目前期报批材料的编制工作，明确项目建议书作为立项依据的重要意义，明确可行性研究报告作为投资决策重要的科学论证手段；定期举办业务培训，对项目单位进行指导，并且要切实做好深入调查，认真分析和比较论证的工作；购买“第三方”服务，建立专业门类齐全的农口政府投资项目前期评估人才专家库；加强和统筹安排前期工作经费的使用与监督，避免出现因前期经费的不足而影响项目后期工作的有序推进。

3.2 通过深化改革，进一步提升项目审批效率

各级审批部门通过对审批条件的特点进行研究分析，放宽和统一规范行政审批的前置条件，必要时可精简不必要或不合理的前置审批，减少由于前置条件未获审批造成后续工作无法进行的困难，大大提高行政审批效率；建立“容缺受理”行政审批机制。在农口政府投资项目办理的行政审批事项过程中，对必要的申报材料齐全，但次要条件或手续有欠缺的行政审批事项，只要服务对象作出相应承诺，相关行政主管部门可先受理和审查，为企业、群众开辟审批服务“绿色通道”，大大缩短项目审批时间；引入并联审批机制，建立共享平台。目前南宁市在推广广西投资项目在线并联审批监管平台，该平台为业主单位网上申报项目提供了方便快捷的服务，并且各级审批部门之间实现了信息共享，节约了审批时间。

3.3 依靠科技手段，建立信息化的监管模式

在公车改革的大背景下，针对农口政府投资项目“小、散、远”的特征，管理人员在施工过程中往往很难准确掌握管理过程中的信息。建议结合互联网+，依托农口项目管理大数据平台以及移动项目管理应用支撑平台，开发移动APP便携服务手机软件，推动工作人员利用移动APP开展项目建设巡查管理，实现现场检查实时录入和动态管理；同步建设微信、微博及网站等公众平台。通过这些平台，关注的用户可以接收相关行政管理部门推送的信息公告、查询所属项目信息，上报项目进展，并与建设单位、监理进行数据和信息的交流和共享等。实现全民监督，公开透明，及时获取民众意见的实时互动生态管理模式。

3.4 建立分级管理制度

实行分级管理的制度创新，减少招投标流程，规范设计变更行为。采取投资金额小的项目（50万以下）不需要进行招投标工作，由申报单位自行组织施工建设或由政府组织通过摇号方式向入库的施工队购买服务；由于项目管理前期工作不到位，使得设计变更金额超出一定金额或比例，需按照规定追究有关责任单位和人员的责任。通过对项目分级别和分类别地管理，能提高项目后续工作的行政效率。

3.5 优化项目监理机制

落实监理责任制，制订对监理工作人员的考核办法。对由于责任心不强造成监管不到位导致施工质量出现隐患的，应当严格追究责任，并在监理费用上进行相应处罚，对于认真监管而提高施工质量，责任心强的监理人员要进行相应的奖励；建立多方监管的机制。根据项目的实际情况，可采取县（区）级的单位全程监管，乡镇职能部门和农民群众共同参与，聘请技术人员协助监理的多方监督体系，从而保证项目实施过程中的顺利进行。

3.6 优化验收流程，提高验收效率

为提高验收效率，可通过第三方购买验收服务，使相应资质的专业机构委派工作人员进行实地考察验收，积极地与施工及设计单位对接，并形成相对完善的验收申请报告提交给上级有关部门；下放验收审批权限，部分市本级投资项目可委托县（区）级的当地农口管理部门验收，提高验收效率。

3.7 完善建后运营管理

实行农口政府投资项目后期管护年检制，由农口项目涉及部门成立检查小组，检查农口政府投资项目后期运行及管护情况；各级相关部门应落实项目后期管护费用，完善和规范资金专户管理制度，明确负责后期管护费用的职责，确保项目工程设备正常运转、长期发挥效益；完善项目后评价机制，委托第三方服务机构实施农口政府投资项目后评价，对项目实施效益能够客观、有效的评价。

3.8 建立诚信体系机制

农口政府投资项目管理应以“智慧南宁”建设为契机，树立“大信用”的理念，并结合南宁市信用体系建设思路和工作重点，培育市场化的信用服务机构，以建立设县区层级的信用信息数据库为基础，将农口政府投资项目管理的相关领域和行业信用信息纳入共享平台，有利于提高项目管理的效率和质量。

4 结论

在国家加强涉农项目投资、加快地方各项行政体制改革、不断提升政府机关办事效率的时代背景下，南宁市现行的农口投资项目管理模式存在审批效率不高、变更频繁、监管和验收困难、项目效益难以得到保证等一系列问题，亟需优化调整。

该研究建议新形势下南宁农口政府投资项目应着重形成“搭平台、建制度、可执行”的管理体系，即通过搭建农口政府投资项目管理平台，统筹管理事务，整合管理部门，实现系统化管理。其次是体制机制创新，制定管理制度，促进农口投资项目的科学化、规范化、精细化管理。通过利用现代科学技术促进项目的信息化、智能化、远程化管理等，并形成相互配合的农口政府投资项目完整管理框架体系。最后要保证体系的可操作性，通过相应的保障措施或法律条例保证制度的落实。

[1] 肖辉鹏．政府投资项目建设管理中存在问题与应对措施．江西建材，2015

[2] 梁丹丹．地方政府行政审批程序存在的问题与对策研究 ．湖北大学硕士论文，2013

[3] 李红燕．我国政府投资项目管理存在的问题和措施．现代经济信息，2011

[4] 束云超．政府投资项目管理优化研究．财经界，2016

[5] 常玉泉．试论如何提高农业项目管理工作水平．经营管理者，2012