计划单列市高等教育发展状况比较及政策原因分析

彭红玉

（深圳市教育科学研究院，广东 深圳 518029）

计划单列市高等教育发展状况比较及政策原因分析

彭红玉

（深圳市教育科学研究院，广东 深圳 518029）

5个计划单列市高等教育发展现状和变化走向各有异同。从政策角度看，积极主动的高等教育发展政策可以使城市抓住国家政策机遇，聚合各种教育资源，促进高等教育快速发展；消极被动的高等教育发展政策，则会使城市错失国家政策机遇，使各种教育资源无法聚合，进而束缚高等教育发展空间。

高等教育；发展政策；计划单列市

大连、青岛、宁波、厦门和深圳，是全国仅有的5个计划单列市，它们具有雄厚的工商业基础和科技力量，享有省一级的经济管理权限，它们的行政区四套班子一把手官员的级别为副省级。由于这些城市政策主体地位相当，所面临的宏观政策背景相似，因而彼此间高等教育发展具有一定的可比性。本文在比较5个计划单列市高等教育发展现状和1998-2013年间的发展变化情况的基础上，解析引起它们之间高等教育发展异同的政策原因。

1 计划单列市高等教育发展现状比较

1.1 计划单列市经济、人口与高等教育发展规模基本情况对比

表1 计划单列市经济、人口与高等教育发展规模基本情况对比（2013年）

从表1可以看出，5个城市普通高校数目与在校生人数呈明显线性关系，高校数目越多，在校生人数也越多。在经济、人口的位序(数字越大，位序越高)与高等教育规模的位序之间没有呈现明显线性关系，即经济发展水平越高并不意味着高校数目越多，在校生人数越多。

（1）深圳和厦门在经济、人口与高等教育规模之间存在明显反差：深圳常住人口最多，地区生产总值和人均GDP最高，但普通高校数目最少，高校在校生人数最少。厦门常住人口最少，地区生产总值和人均GDP最低，普通高校数和在校生人数相对较多，高于宁波和深圳。

（2）在5个计划单列市中，青岛的高等教育规模与常住人口、地区GDP最匹配；其次是宁波，高等教育规模的位序与GDP的位序匹配，略低于常住人口和人均GDP。

（3）大连高等教育规模最大，略高于其人均GDP和地区GDP的位序，明显高于其常住人口的位序。

1.2 计划单列市普通高等学校类型结构比较

图1 计划单列市普通高等学校类型结构（2013年）

从图1中可以看出：

（1）普通本科和高职高专是所有计划单列市共有的高等学校类型。除深圳以外，其他4个计划单列市均有2-3所独立学院。深圳有3所异地高校研究生院，其他城市没有此种类型。

（2）大连普通本科院校最多，其次是青岛；大连和厦门高职高专学校数目最多，其次是青岛；深圳高职高专类高校数最少，没有独立学院。

表2 计划单列市国家重点高校数目（2013年）

大连、青岛、厦门均有“985”和“211”高校，宁波和深圳没有。

1.3 办学形式结构比较

图2 计划单列市高等教育办学形式结构（2013年）

（注：民办高校指教育部公布的独立设置的民办普通高等学校，不包括独立学院。）

从图2可以看出，民办高等教育在5个计划单列市都得到不同程度发展，但公办高校总数仍高于民办高校。厦门是一个例外，民办高校数目超过了公办高校。大连民办高校数目也逐渐与公办高校数目齐平。深圳民办高校数目最少。

再从民办高等教育发展层次看，5个计划单列市民办本科院校已占有一定比例，其中，宁波2所民办高校均为本科院校，青岛本科院校和专科院校平分秋色，大连本科院校数已接近专科院校。深圳和厦门尚没有本科层次的民办高校。

图3 计划单列市民办高校层次结构（2013年）

1.4 小结：5个计划单列市高等教育发展现状比较

（1）大连高等教育发展无论是规模还是质量处在最高水平：普通高校数目最多，在校生规模最大；普通本科院校最多，民办高校数目最多，高职高专院校数目最多（和厦门并列），民办本科院校最多，独立学院最多（与青岛并列）；国家重点高校2所，数目最多。

（2）青岛高等教育发展处于较高水平，高等教育规模与人口和经济发展规模相对匹配，普通本科院校数目仅次于大连，高职高专学校数目仅次于大连和厦门；民办高校较多，次于大连和厦门；独立学院最多（与大连并列）。

（3）厦门民办高等教育和高等职业教育发展迅速，相比人口和经济发展水平，其高等教育规模较大。宁波高等教育发展在5所计划单列市中处于中间水平，民办高等教育数目虽少，但层次较高，高等职业教育得到较大发展。

（4）深圳高等教育在规模和结构上均处于较低水平。

2 高等教育规模发展变化比较

1998年以来，我国高等教育规模扩张政策、积极推动高等职业教育和民办高等教育发展的政策，以及高等教育权力进一步下放，省级政府拥有高等教育统筹权等政策，引起全国高等教育系统发生很大变化。在这样相同的政策大背景下，5大计划单列市高等教育发展变化更能反映出各自的发展轨迹。

2.1 普通高等学校数目变化

从图4中可以看出：

（1）从高等学校存量来看，大连的历史基础最好，深圳最薄弱。1998年大连有普通高校13所，深圳只有2所。青岛有4所，宁波和厦门分别有3所。彼时，深圳宁波、厦门、青岛的差别并不大。

图4 1998-2013年计划单列市普通高等学校数目

（2）1999-2009年，5个计划单列市高等学校数目均有不同程度增长，其中2003-2004年增长幅度最大，涉及城市最多。从2009年始，各城市高校数目稳中有减。每个城市的增长轨迹又不尽相同：大连每间隔1-3年，就会增加一定数目的高校，10年间共增加了17所；青岛主要集中在2000-2003年，之后就一直保持25所，10年间共增加了15所；宁波主要集中在2000-2004年，至2009年后又增加2所，10年间共增加了11所；厦门在2003-2009年，高校数目持续增加，10年间共增加了14所。

（3）深圳高校数目增长轨迹与其他城市明显不同。2002年，深圳高校从2001年的3所突然增至9所，一度超过青岛和厦门。但这种状况只维持了2年，青岛次年猛增至25所，2004年厦门高校猛增至10所。自此以后，深圳普通高校数目在5个计划单列市中一直保持最少。直到2011和2012年，才分别增加了1所。

（4）青岛和厦门后来居上，均先后超过了深圳和宁波。青岛甚至一度超过大连。

2.2 普通高等学校在校生规模变化

图5 1998-2012年计划单列市普通高校在校生人数

（1）1998年以来，5个计划单列市普通高校在校生规模均呈不断增长趋势。其中2002-2008年期间增长幅度最大。

（2）从普通高校在校生规模的存量看，大连规模最大，其次是青岛。厦门和宁波居中，深圳最小。

（3）5个计划单列市高等教育规模呈分化状态，大连和青岛达到30万左右，宁波和厦门15万左右，深圳最少，不足10万。

（4）青岛普通高校在校生规模在2003-2011年期间迅猛增长，一度超过了大连。2012年，大连普通高校规模比青岛略高。

（5）宁波普通高校在校生规模在2000-2009年期间发展迅速，超过了厦门。2012年之后，厦门普通高校规模略高于青岛。

（6）在5个计划单列市中，深圳高等教育规模存量和增量均最少，增长趋势也最为平缓。

2.3 小结：5个计划单列市高等教育规模变化比较

（1）1999年以来，受高校扩招政策的影响，5个计划单列市高等教育规模均有不同程度的增长。

（2）城市高等教育的历史基础对高等教育发展有着重要的影响，如大连1998年高等教育规模最大，中间高校数目一度被青岛超过，但到2012年高校数目仍最多。

（3）城市高等教育的历史基础对后来高等教育规模发展并不具有决定性作用。在高校数目上，青岛、厦门后来居上，青岛甚至一度超过大连；在学生规模上，青岛一度超过大连，宁波一度超过厦门，后来厦门反过来又超过了宁波。

（4）深圳高等教育规模发展最为缓慢，规模始终最小。

3 5个计划单列市高等教育发展状况异同之政策原因解析

高等教育规模和结构是某个时期政治、经济、文化、人口和高等教育自身发展历史等多种因素共同作用的结果，从5个计划单列市高等教育发展变化来看，经济发展水平和高等教育历史均不能完全决定一个城市高等教育发展状态。本文从政策的角度来解释这5个城市上述高等教育发展状况之异同。总体来看，5个计划单列市大致相似的高等学校类型结构形成过程和规模增长轨迹，体现了国家政策的宏观影响；而不同城市高等教育规模增长变化的具体轨迹，高等教育结构的内部差别，则在某种程度上反映了地方政策主体的能动性。

3.1 城市政策主体发挥主动性和创造性，促进高等教育发展

各个计划单列市或抓住国家政策机遇，积极主动发展区域高等教育；或针对本地问题，主动进行创新。

3.1.1 引进国内著名高校建立分支机构

（1）青岛实施分校本土化战略

《青岛市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出：积极吸引国内外著名高校特别是理工科院校来青设立分支机构，鼓励合作办学。2001年，山东科技大学在青岛经济技术开发区建设新校区，2004年，山东科技大学办学主体搬迁至青岛校区。2007年4月，山东科技大学法人注册地登记为青岛经济技术开发区，并在泰安和济南分别注册了校区。青岛农业大学（其前身是莱阳农学院），2001年经山东省政府批准创建青岛校区，2007年3月经教育部批准更名为“青岛农业大学”，办学地址由莱阳市变更为青岛市城阳区。2004年8月，教育部批准石油大学（华东）立项建设青岛校区。同年8月，青岛经济技术开发区管委与北京电影学院签订“北京电影学院创意媒体学院”项目合作意向书。[1]

《青岛市教育事业第十一个五年规划》、《青岛市教育事业第十二个五年规划》和《青岛市中长期教育改革发展规划纲要（2010-2020年）》继续实施引进分校本土化战略，“鼓励加强与国内外知名高校的合作”，“积极引进一流大学来青办学”。2010年10月，教育部以教发函〔2010〕176号文批复同意设立北京电影学院青岛创意媒体学院为本科独立学院，正式定名为“北京电影学院现代创意媒体学院”。2011年8月16日,青岛市政府、山东大学签订合作共建山东大学青岛校区的协议。

（2）深圳引进一流高校来深建设研究生院

《深圳市教育发展十年规划（2001-2010）》提出：“积极开展与国内外著名高校的交流与合作，充分利用国内外教育资源发展深圳高等教育；按照一流研究型综合大学的标准，兴建深圳大学城，设立深圳研究生院，引进国内外著名高校来深办学”，并将“兴建深圳大学城和深圳研究院”作为高等教育提高工程之一。2001-2002年，清华大学研究生院、北京大学研究生院和哈尔滨工业大学研究生院相继成立。

（3）宁波市与浙江大学合作举办高等学校

《宁波国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出：“通过引进、合作、改组、民办等途径，加快发展适应地方经济发展、产学研相结合的高等教育，浙江大学宁波分校要抓住与浙江大学合作的机遇，办成以本科为主的工科院校；浙江大学网络与软件学院宁波分院要加快发展，为宁波的信息化建设提供高中级人才和智力支撑。”

2001年2月，浙江大学软件学院在杭州与宁波两地同时挂牌成立，其中杭州办学地点以培养本科生为主，宁波办学地点以培养研究生为主。2001年6月，宁波市人民政府与浙江大学合作创办的浙江大学宁波理工学院成立，该校由宁波市政府投资建设，浙江大学负责办学管理，是具有独立法人资格的宁波市属事业单位。

3.1.2 积极发展高等职业教育

1998～1999年间，我国高等教育大扩招的开始阶段，国家政策大力提倡发展高职教育，并明确提出了“六车道”办高职教育的发展途径（除大力推行“三改一补”方针外，“部分本科院校可以设立高等职业术学院”）。在此背景下，各计划单列市也纷纷发展高职教育，大连和厦门发展最为迅猛，分别成立11所高职院校，青岛成立了8所高职院校。

3.1.3 大力发展民办高等教育

1998年8月，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国高等教育法》。该法第6条规定，“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展”，开始对民办高等教育抑制政策松绑。此后，中央又出台一系列政策推动民办高等教育发展，在对民办教育管理方面，地方政府的权限趋于强化。在这种宏观政策背景下，5个计划单列市的民办高等教育均有了不同程度的发展，其中大连和厦门发展尤为迅猛，青岛和宁波次之，深圳最为滞后。

（1）大连依托教育和市场双重资源，民办高等教育迅猛发展

《大连国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出“积极鼓励、引导和支持社会力量以多种形式办学，形成以政府办学为主、公办学校和民办学校共同发展的格局”，依托公办高校和市场双重资源，大连民办高等教育迅猛发展，无论是规模还是层次，在5所计划单列市中表现突出。截至2013年6月，大连市有5所民办本科院校，5所民办专科院校和3所公办高校的独立学院。其中，5所民办本科院校中的4所由公办高校的独立学院转设而成，5所民办专科院校主要依托市场资源，由企业或其他社会力量举办。

（2）厦门依靠社会力量办学传统，民办教育获得大发展

《厦门市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出要规范和扶持民办高校，《厦门市“十二五”教育事业发展专项规划（2011－2015年）》提出：加大对民办高校的支持与建设力度，加强民办高校规范化管理，落实法人财产权。厦门具有悠久的社会力量办学的传统，除了2所独立学院外，其余8所专科性质的民办高校，基本由企业家和社会知名人士举办。

（3）宁波和青岛重视优化民办高等教育发展环境

《青岛市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出“创造有利的环境和条件，发展民办高校”。“十五”期间，民办滨海职业技术学院升格为本科院校，更名为青岛滨海学院。《青岛市教育事业第十一个五年规划》进一步提出“积极优化办学环境，保障民办高校依法办学的自主地位。鼓励国有高等学校兴办国有民办的二级学院。进一步加强对民办高校的监管力度，走鼓励扶持与规范管理并重的路子，提升办学质量和管理水平。”目前，青岛共有4所本科层次的民办高校，2所独立学院和2所专科层次的民办高校。

宁波市于2006年出台《宁波市民办教育促进条例》，着重推出了五项制度设计，包括民办学校财政资助制度、民办学校教师养老保险制度、政府购买教育服务制度、民办学校资产登记监督制度、民办学校风险防范制度。目前，宁波共有2所本科层次的民办高校和2所独立学院。

3.1.4 厦门和青岛重视高等教育结构优化和调整

厦门重视高等教育的合理布局，《厦门市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出加快集美、翔安、曾厝垵三大文教区内各高校建设，完善文教区配套设施建设，重点建设厦门大学集美校区、集美大学新校区、华侨大学集美校区等。

青岛重视学科分布。《青岛市教育事业第十一个五年规划》提出结合青岛滨海城市组团的建设，在中心城区的西海岸规划布置工科类高校，在红岛组团中规划布置海洋科研类高校。

3.1.5 宁波开创性地开展中外合作办学

2004年国内第一家具有独立法人资格和独立校区的中外合作大学——宁波诺丁汉大成立，《宁波教育事业第十一个五年发展规划》和《宁波市教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出将其建成与国际教育接轨的中外合作办学典范和示范高校。

《宁波市中长期教育改革和发展规划（2011-2020）》同时提出建设宁波TAFE学院。2011年，浙江省第一个中高职贯通的中外合作办学机构——TAFE学院五年制项目落户宁波。2012年，宁波市被教育部批准为全国首批教育国际合作与交流综合改革试验区。[2]

3.2 政策主体高等教育发展思路变化深刻影响城市高等教育发展变迁（以深圳为例）

早在各省市纷纷制定教育发展五年规划之前，深圳市就制定了教育发展的两个十年规划：《深圳市教育发展战略研究报告（1990—2000）》（以下简称《报告》）、《深圳市教育发展十年规划（2001-2010）》（以下简称《十年规划》）。此后，又分别制定了《深圳市教育发展“十一五”规划暨2020年远景目标》（以下简称《“十一五”规划》）、《深圳市教育发展十二五规划》（以下简称《“十一五”规划》）、《深圳市中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》。按照高等教育发展战略思想的变化，深圳高教政策可以分为两个时期：

3.2.1 “十一五”之前：控制发展规模，追求“高”层次和“高”质量

（1）控制高等教育规模

《报告》多处提到要控制高教发展,认为普通高教只存在教育质量和专业调整的问题。事实上，1990年代初期，深圳的高等教育不仅仅存在着质量问题，与其他计划单列市相比，在大学生人数年增长率、适龄青年的入学率、以及每万人中在校大学生人数的比例等方面均远远落后。《报告》提到特区教育经费分配结构不合理，高教比例过高，基础教育偏低，采用冻结甚至压缩高教经费的方式来解决教育经费总体不足的问题，也反映了控制高教发展的思路。《报告》指出，深圳社会发展将实行人力资本密集型战略，并估算了10年来因大量引进人才而等于引进了的巨额教育投资，延续了以往以内地培养和引进为主,自己培养为辅的人力资本发展战略。[3]

《十年规划》提出兴建深圳大学城和深圳研究生院，除此之外，扩大办学规模主要有两个内涵式规模发展举措：一是深圳大学调整扩容，扩招本科生和研究生，扩大留学生、港澳生招生规模，规划到2005年，全日制在校研究生、本科生分别达到0.1万人和1.2万人以上；二是深圳职业技术学院拓展，规划到2005年，全日制在校生规模达到1.2万人以上。[4]

（2）追求“高”层次和“高”质量

在高等教育类型层次上，追求本科教育和研究生教育，在高等教育质量上，追求“全国重点”和“世界一流”。《报告》要求深圳大学争取在20世纪末进入全国重点院校行列。《十年规划》提出按照一流研究型综合大学的标准，兴建深圳大学城，设立深圳研究生院，引进国内外著名高校来深办学；深圳职业技术学院瞄准世界一流水平，突出职业教育特色，保持国内领先地位，条件成熟时发展本科层次教育。

（3）缺乏数量基础的质量追求限制了高等教育的发展空间

高等教育层次和质量上单一追求，使得高职教育一枝独秀的同时，缺乏数量支撑。深圳职业技术学院1993年创建，是国内最早独立举办高等职业技术教育的院校之一。是我国高等职业教育领域首批国家级示范校。《十年规划》以来，深圳市一直没有放弃提升深圳职业级学院为本科层次的追求，由于与国家将高等职业教育限定在专科层次的政策相违背，这一追求始终没有达成。到1999年以后，国家大力提倡发展高等职业教育，其他计划单列市高等职业院校的数目迅速增加的同时，深圳只于2002年增加了信息职业学院。

与此同时，其他计划单列市在鼓励民办高等教育发展，按照新的机制和模式举办的本科层次的二级学院（后来的独立学院），深圳在这些方面鲜有动作，使得存量不足、结构不完善的高等教育，错失了赶超其他城市的机会。

3.2.2 “十一五”开始，提出高等教育跨越式发展诉求，高等教育发展迎来新的转机

《“十一五”规划》和《“十二五”规划》提出了内涵发展与外延发展并举，健全高等教育体系，实现高等教育跨越式发展的新思路，具体举措包括：创建南方科技大学，多渠道筹建2—3所高职院校，创建香港中文大学（深圳），建设深圳城市大学、深圳开放大学，吸引国内外高水平大学与我市知名企业强强联合，高起点建设10所特色学院。这一时期，现有高校无论是数量还是质量都有较大提高，新建了南方科技大学，香港中文大学（深圳），一批特色学院正在建设之中。由于新学校的规划时间与建成招生时间之间的周期较长，且建校初期招生规模都较小，所以在高等教育规模方面的贡献暂时较少。

可贵的是，10多年来，深圳高等教育政策的基本思路已发生重大转型，扩大高等教育规模，优化高等教育体系，通过政策创新实现高等教育跨越式发展已成为社会各界共识。在此主流思想的影响下，深圳应能充分发挥其毗邻香港的地理位置优势、产业聚集优势、科技和制度创新优势，最终实现高等教育跨越式发展。

4 结语

城市经济发展水平和高等教育历史积淀是促进高等教育发展的重要条件，但二者的作用是有限度的：经济发展水平高的城市，高等教育未必同样发达；高等教育历史薄弱的城市，通过积极主动发展，也可以实现不同程度的超越。对于经济发达城市而言，积极主动的高等教育发展政策可以使其充分利用其经济优势，抓住国家政策机遇，聚合各种教育资源，促进高等教育快速发展。反之，如果城市政策主体高等教育发展理念不够先进，不理解城市与高等教育之间互动融合的关系，对自我培养人才的重要性认识不足，采取消极被动的高等教育发展政策，则会使城市错失国家政策机遇，使各种教育资源无法聚合，进而严重束缚高等教育发展空间。

[1] 于晓波. 北京电影学院将在青岛建分院[N]. 大众日报: 2004-09-04.

[2] 陈敏. 宁波成为全国首批教育国际合作与交流综合改革试验区[N]. 宁波日报:2012-12-17.

[3] 姚凯. 关于高教发展战略的若干问题——《深圳市教育发展战略研究报告》读后[J].深圳大学学报(人文社会科学版), 1992(2): 78-85.

[4] 深圳市教育发展“十一五”规划暨2020年远景目标[N].深圳特区报: 2006-03-06（A09）.

Comparison of the Development of Higher Education among Five Cities Listed Independently in the State Plan and Policy Reason Analysis

PENG Hongyu
（ Educational Science Research Institute of Shenzhen,Shenzhen, Guangdong 518029, P.R. China）

There are similarities and differences in the development of higher education among five cities listed independently in the state plan. The higher education policy made by city governments is an important factor that affects the development of higher education. Higher education would be expanded rapidly after city governments adopt a much more proactive approach to planning it, conversely, higher education development would be restricted by negative higher education policy.

Higher Education; Development Policy; Cities Listed Independently in the State Plan

G64

A

1672-6332（2016）04-0020-07

【责任编辑：夏晋祥】

2016-10-13

广东省教育科学“十二五”规划课题“深圳与国内发达城市高等教育发展政策比较研究”（项目编号：2011TJK384）的研究成果之一

彭红玉（1974- ），女（汉）， 湖北天门人，副研究员，博士。主要研究方向：高等教育学、教育政策。E-mail:553022253@qq.com