浅议水利行政事业单位合同订立环节风险控制

刘立明

（水利部松辽水利委员会水文局（信息中心），130021，长春）

浅议水利行政事业单位合同订立环节风险控制

刘立明

（水利部松辽水利委员会水文局（信息中心），130021，长春）

基于履行职能或内部事务管理需要，水利行政事业单位可向社会购买货物、服务及采购工程，且应按照市场经济规则和合同法律规定行使权利、履行义务。近年水利资金投入巨大，合同成为水利行政事业单位基于内部管理、防范风险、预防腐败等要求必须加强控制的重点领域和重要事项。结合行政事业单位合同风险控制的必然要求，探析合同订立环节存在的主要风险、风险控制目标，以寻求规避合同订立环节的风险控制途径和措施。

水利；行政事业单位；合同订立；风险控制

作为水利社会事务的监管者和公共服务的提供者，水利行政事业单位在推动水利事业发展和促进经济社会发展过程中起着极其重要的作用。基于履行职能或内部事务管理的需要，水利行政事业单位可向社会购买货物和服务，也可作为水利基本建设项目法人组织进行工程采购。有的事业单位因提供社会服务而收取服务对价，成为平等的合同主体，此时水利行政事业单位必须按照市场经济规则和合同法律规定行使权利、履行义务，这就要求水利行政事业单位加强内部管理，规避风险，突出重点，加强合同风险控制。

按照合同要素和管理流程，根据重要性原则，笔者暂将合同管理划分为合同订立、履行、结算、验收、纠纷处理与登记归档等关键环节。本文仅就水利行政事业单位合同订立环节的风险控制进行阐述，以供商榷和参考。

一、合同风险控制的必然性

水利行政事业单位运行经费来源主要是财政拨款、事业收入，形成的资产属于水利国有资产。行政事业单位的内部控制管理具有极强的社会示范作用，保证资金资产的安全完整极为重要。为规范行政事业单位内部控制，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，对于行政事业单位内部控制建设的总体目标、遵循原则以及如何建立和实施内部控制进行了制度安排。合同是行政事业单位对外发生经济业务往来的重要形式和载体，行政事业单位进行政府采购、开展工程建设、取得事业收入和经营收入，均属于平等主体之间基于民事权利义务关系设立、变更和终止的契约行为，即合同行为。近年，水利资金投入巨大，合同成为水利行政事业单位基于内部管理、防范风险、预防腐败等要求必须加强控制的重点领域和重要事项。

二、合同订立环节的风险类型

水利行政事业单位合同订立环节主要是指合同签署及合同签署前的准备阶段，其风险主要类型包括且不限于以下几个方面：

1.合同管理制度缺失风险

如果没有建立完善的合同管理制度，将会导致合同管理行为有失规范，管理权责不清，合同范围和条件不明确，可能会出现很多合同管理问题。诸如，应当订立合同的经济事项未订立合同，或者违反法律禁止性规定签订合同等，从而产生违反法律规定的事实和风险，可能导致行政事业单位蒙受经济损失。

2.化整为零违规操作风险

在合同策划过程中，可能会出现故意规避国家有关规定，将本应当按照政府采购规定执行公开招标等采购方式的项目故意拆分成小标项目的行为，将需要高级别审批的重大合同拆分成若干不重要的合同，逃避外部监督和内部管理，导致经济活动违法违规或失控。

3.对方资质能力欠缺风险

合同对方选择失当，市场调查不够，资格审查不严，所选择的合同对方不具备相应的资质或能力，导致合同目的无法实现，也可能造成较大经济损失和恶劣影响。

4.违反程序超越权限风险

不履行或不完全履行审批程序、未按授权审批权限订立合同、合同印章疏于管理、管理程序缺失、相关资料不全的情况，可能导致未经授权或超越权限订立合同。

5.重要条款约定缺陷风险

有些经济事项技术性强、法律关系复杂，需要相关专业人员参与，如果合同管理或参与人员不具备专业素质和能力，对合同重要条款未经反复研究、论证和磋商，导致合同形式不当、重要条款约定存在缺陷，可能使单位面临诉讼风险或造成经济损失。

三、合同订立环节的风险控制目标

合同风险管理始于合同订立，合同订立阶段风险控制尤其关键。合同订立阶段风险控制应当达到以下几个目标。

1.操作规范

订立合同应当规范，确定操作流程，对于合同范围、订立形式与合同标的的选择性和禁止性内容作出规定。

2.权责明确

合同管理相关各方权责不清是合同风险的重要根源之一，缺少明确的权责划分，造成权利滥用、推诿塞责，导致合同订立风险的案例比比皆是。

3.监管有力

合同订立包括合同签署前的立项、准备、磋商、签章和预算管理等，各项工作应处于监管之下，单位内部应当建立较为完善的内部控制部门，保证不相容职务适当分离，实现各部门之间相互独立、相互联系又相互制约。

4.形式合法

水利行政事业单位资金来源以财政资金为主，由公权力来保障；即使使用自有资金，其国有资金属性也要求水利行政事业单位必须按照政府采购、招标投标管理等有关规定采用适当方式订立合同。合同法、担保法等法律法规就有关民事行为订立合同形式和合同成立生效条件作出了明确规定，水利行政事业单位也应当严格遵守。

5.避免损失

虽然水利行政事业单位不以营利为目的，经济活动也非其中心工作，但水利行政事业单位运行所需的资金安全、资产完整是其行使公共服务职能的基本保障。一般而言，对外交易可能产生损失风险的合同行为，在合同订立环节存在缔约风险等。因此，避免损失是风险防控的重要目标。

四、合同订立环节的风险控制措施

合同订立环节是合同全过程管理的重要环节和起点，关乎合同目的能否实现。要防范和控制合同订立环节的风险，水利行政事业单位应当着眼于合同管理的全过程，紧紧扭住合同订立环节的各个关键细节采取风险控制措施。

1.单位领导重视和推动，树立合同风险意识

合同管理是水利行政事业单位在市场经济条件下对内的重要管理工作，涉及预算管理、政府采购、资金收支、资产管理等各项经济活动，需要单位内部各有关部门和岗位间的沟通、协调和联动，因此离不开单位领导的高度重视和大力推动。有的合同风险不可控制或不可预见，单位领导与合同管理人员的首要任务是努力规避或减少风险，避免经济损失或其他影响。领导的重视、合同管理者和参与者对合同风险存在的可能性、必然性及危害性的正确认识是采取有效措施防范合同风险的关键和前提，否则，防范合同风险的一切管理措施均有可能流于形式。

2.单位健全管理制度，促进合同运行规范

一般而言，合同所反映的是水利行政事业单位的重大项目管理和大额资金运作，主要通过合同的签订和履行来完成。水利行政事业单位应当建立健全合同内部管理制度，不断促进和推动合同管理规范化、制度化。在制度框架下，水利行政事业单位可以结合自身管理实际，合理设置合同管理岗位，确定合同管理责任主体，厘清职责，建立合同监督管理机制，确立合同管理范围和流程，建立部门间的沟通协调机制，采取相应控制措施，有效控制合同风险。

3.单位明确事权划分，实行合同归口管理

归口管理是为了防止重复管理、多头管理或无序管理，按特定职责分工，明确权利义务，各司其职的一种合同管理方式。水利行政事业单位合同归口管理核心内容就是明确划分合同管理职责，确定合同管理的牵头负责部门或人员，明确合同归口管理部门的职能和责任，发挥合同归口管理部门的组织和引领作用。合同管理的相关部门事权划分要明确，责任界限要清晰，不应留有空白或灰色地带，否则可能出现管理失控现象，致使合同风险提高。

4.风险防范关口前移，加强合同立项管理

防范合同订立风险最基本的要求是保证合同事项本身的合规性，离开了这个前提和基础，防范合同风险就无从谈起了。合同事项的实质内容和外在形式应当确保符合相关规定，避免以合法形式掩盖规避法律的非法实质合同行为。水利行政事业单位合同立项必须符合财政资金管理相关规定。比如，水利行政事业单位不得违规签订担保和借贷合同，不得购买股票、基金等高风险投资品种，不得对外投资，不得签订对外出租合同。水利行政事业单位在合同立项阶段应当严格审核合同目标是否与单位职责和管理目标相协调，加强预算和成本管理，防止因签订合同导致超计划投资、超预算或无预算支出。

5.动员职工群策群力，加强合同谈判管理

合同谈判是合同当事各方就合同标的内容、数量金额、履约方式、价款结算、违约补救等在内的重要内容进行磋商的过程和结果，需要行政事业单位多人参与，群策群力。

在谈判正式实施前，水利行政事业单位应当组成调查组或派出人员详细调查或审查对方的资信情况，包括营业执照是否到期、经营范围是否符合规定、是否具有履约能力、是否具备相应资质以及信用情况等。水利行政事业单位应当根据市场实际情况选择适宜的洽谈方式，超过一定数额的货物、服务和工程采购项目，按照国家关于政府采购法律法规规定选择合同订立方式。对于某些事项如工程招标限额，国家水行政主管部门作出高于招标投标法等法律法规规定的，水利行政事业单位应当严格遵守。

在合同谈判过程中，水利行政事业单位应当组建人员素质较高、专业结构合理的谈判团队。谈判团队中应当包括本单位业务人员以及财会、审计、法律等方面的人员，影响重大、涉及专业技术或法律关系复杂的合同更应当引起足够重视，可聘请外部专家参与合同谈判相关工作。无论是本单位人员还是外部专家，应当全面考虑其专业资质、胜任能力和职业道德情况，不可因为选人用人不当带来不可预见的风险。对谈判过程中的重要事项和参与谈判人员的主要意见应当做好记录备查。

6.重视合同文书表述，加强文本审核管理

合同文本是当事各方权利义务的全面反映和集中体现，对于合同全面履行和纠纷处理等意义重大。水利行政事业单位对外发生经济活动所签合同以书面合同为准，除数额较小、风险可控、可以即时结清的项目外，都应订立书面合同。合同文本要保证内容和条款表述完整准确；格式合同或由签约对方起草的合同应当组织审查，不可图省事而放弃争取权利，要确保合同表述能够准确反映单位诉求和谈判达成的一致约定；建立合同会审制度，对影响重大或法律关系复杂的合同文本，单位财务部门、内审部门、法律部门、业务关联的相关部门要进行联合审查并签署意见，必要时应当组织集中讨论会审。

7.明确合同职责权限，加强合同签署管理

水利行政事业单位应当严格划分各类合同的签署权限，严禁超越权限签订合同。法定代表人授权签署合同的，应当签署授权委托书；要加强合同印章管理，单位法定代表人或其授权的代理人未签字署名的，不可加盖合同印章。不可逾越审批流程，合同管理流程欠缺的合同文本不得加盖合同印章；为防止已签署的合同被篡改，可以加盖骑缝章、使用防伪印记等方法对合同内容加以控制。按照国家有关法律、行政法规规定，需办理批准、登记等手续之后方可生效的合同，应当及时按规定办理相关手续。

8.及时整理归档，加强合同档案管理

水利行政事业单位应当建立合同档案管理制度，定期对合同进行统计、分类和归档，详细登记合同的订立、履行和变更、终结等情况。在合同订立阶段，加强合同资料的管理，是内部控制规范的基本要求，也是防范合同风险的起点和合同补救、纠纷处理和责任追究的客观需要。合同签订完成后，应及时搜集整理合同资料，将合同文本、合同立项、市场调查、合同谈判及构成要约、承诺的相关文件、电子信函等资料以及反映合同订立内部审批情况的有关资料移交给合同管理部门。应当对合同文本统一分类、连续编号，以防止或及早发现合同文本的遗失，确保合同资料的完整。

[1]方周文，张庆龙，聂兴凯.行政事业单位内部控制规范实施指南 [M].上海：立信会计出版社，2013.

[2]王宝发.合同纠纷的预防与解决（最新修订版）[M].北京：法律出版社，2014.

[3]刘静君.行政事业单位财务内部控制存在问题及应对策略[J].中国总会计师，2016（2）.

责任编辑 杨 轶

Risk control for water administrative institutions or authorities during contract negotiation and awarding//

Liu Liming

Considering the needs of function performing and management of internal affairs,it is possible for non-governmental organizations in water sector to purchase goods and services in the market and employment of project contracting,in order to exercise right and perform their duties according to market economy system and terms of contract.Since the investment of water project is in a large amount,contract has become a key factor for strengthening organizational management,prevention of risk and corruption.Studies have been made on major risks and control target during contract negotiation,so as to find a solution for risk control of purchasing.

water conservancy;administrative institutions and authorities;contract negotiation and awarding;risk control

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2017-03-16

刘立明，处长，高级会计师。