重庆长寿区大中型水库移民后扶项目建设与管理实践浅析

王 韬，巫小丽，廖梦南

（重庆市长寿区水务局，401220，重庆）

重庆长寿区大中型水库移民后扶项目建设与管理实践浅析

王 韬，巫小丽，廖梦南

（重庆市长寿区水务局，401220，重庆）

分析近年来重庆市长寿区大中型水库移民后扶项目建设与管理实践，总结其主要做法和取得的成效，指出当前仍存在后扶项目后期调整大、软件建设不足、建管模式仍需优化、亟待建立长效机制等问题，提出应科学规划、绿色发展的同时探索项目建设管理新模式，适时创新项目建设管理制度，强化移民后扶项目信息管理，探讨建立和完善工程长效管理机制，使项目成果不断惠及移民群众。

水库移民；后扶项目；建设管理；重庆长寿区

长寿区地处长江上游、重庆腹地，紧邻重庆市两江新区。全区面积1 423km2，辖12个镇、7个街道办事处，总人口90万人，现有各类水库112座。2006年，经重庆市大中型水库移民后期扶持领导小组核定，长寿区水库移民后期扶持指标人数为9.3万人，其中直补移民4.6万人，居重庆市各区县首位。涉及大中型水库包括狮子滩、大洪河、范家桥3座区内水库和涪陵区水磨滩、四川省升钟水库等16座区外水库。

十年来，通过大中型水库移民后期扶持政策的帮扶，特别是后期扶持项目的实施，库区和移民安置区发展滞后状况得以转变，移民生产生活水平得到很大改善和提高。

一、后扶项目实施成效

2006—2015年，长寿区共投入后期扶持资金3.25亿元，实施后期扶持项目1 623个，其中农田水利项目新修整修渠道326 km，山平塘457口，提灌站171处，河道整治2处，新修石河堰3处，新增和改善灌溉面积64.7 km2；实施饮水安全项目101个，解决14万人饮水不安全问题（涉及移民1.5万人）；交通项目新建村级公路99 km，硬化村级公路980 km，新修或硬化人行便道574 km，便民桥3座，受益村民32.7万人（涉及移民4.6万人）；实施种养殖项目51个，移民劳动技能培训0.3万人，公共服务项目7处，环境整治9处等。

这些后扶项目的实施，为库区和移民安置区经济社会持续发展注入了持续动力，极大地解决了水库移民及周边群众饮水难、用水难、行路难等具体问题，使移民生产、生活水平得到较大程度的提升，社会总体和谐稳定。2015年移民人均可支配收入由2006年的2 864元提高到10 954元，增幅为282.4%，移民人均可支配收入已接近当地农民人均可支配收入。

二、主要做法

1.坚持规划先行

规划先行、合理规划是贯彻落实好大中型水库移民后期扶持政策的基础。长寿区每5年编制一次后期扶持规划，按照“以人为本、统筹兼顾、突出重点、因地制宜、注重实效”的原则，深入调查研究库区和移民安置区移民生产生活现状及社会经济发展情况，听取移民意见，了解移民需求，对移民及当地群众最关心、最突出、最急迫的问题优先纳入规划解决。规划的后期扶持项目也让安置区原住村民在政策中得到实惠，还统筹解决了“淹地不淹房”群众的生产生活困难问题。规划编制中，注重与全区综合规划和水利、交通、农业、扶贫、国土、新农村建设等专项规划的结合，致力于资源整合、优势互补，综合效益最优，注重规划与实施相统一，提高规划的科学性和可操作性。

2.做好前期设计

在开展前期工作之前首先明确项目法人，确定项目法人的机构、人员和职责，由项目法人负责委托有行业资质的勘察设计单位组织设计。受委托的设计单位必须深入现场实地勘测，结合受益村组群众的使用需求，在技术上进行分析论证，选择经济实惠、合理可行的设计方案。在设计方案审批前，组织行业专家和相关单位人员对设计方案进行综合审查，听取多方面建议，进一步优化设计，为项目顺利实施奠定有力基础。

3.严格执行项目管理制度

按照《重庆市大中型水库移民后期扶持规划项目管理暂行办法》和《长寿区政府投资项目管理办法》等项目管理有关规定，严格执行“四制”（项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制）和“三公示”（开工公示、完工公示、违规违纪公示）等管理制度，督促后扶项目参建单位积极做到“五及时”，即：及时申报质量和安全监督手续、及时进场开工建设、及时拨付项目资金、及时整理归档工程资料、及时申请竣工验收。

在项目管理上，长寿区还加强了几方面管理。一是质量管理。项目实施过程中委托第三方工程质量检测单位对工程进行施工检测、平行检测和验收检测，最后由相关行业质量监督部门对工程质量等级进行核定（备）。二是验收管理。项目合同内容建设完成后，先由项目法人会同设计、监理、施工单位组织完工验收，质量监督部门提出工程施工质量合格结论且完成财务决算审计后，再由区水务、发改、财政等部门组织竣工验收。三是档案资料管理。每个后扶项目从计划下达、设计审批、工程招标、项目建设到竣工投入使用全过程，均要求形成资料整理归档，做到一个项目一套档案，登记造册并长期保管。

4.落实资金使用安全

一是严格执行区级报账制。在区水务局开设移民后扶项目资金专户，安排专人管理，专账核算。二是报账程序严格执行财务管理规定和施工合同约定。由施工方提出拨款申请，经项目业主、监理审核签字后报区水务局审批支付。三是分期支付工程款。支付工程款时，按照施工合同约定，工程完工验收合格后支付至结算审核金额的80%，工程决算审计和竣工验收合格后再支付至审计金额的95%。四是实行质量保证金管理。预留工程价款结算金额的5%作为质量保证金，在工程质量保修期满30个工作日内若无质量缺陷和遗留问题全额退还，如在质保期内出现质量问题，则用于工程维修，并按项目责任书和施工合同有关条款处理。五是竣工决算实行审计制度。后期扶持补助资金100万元以上的后扶项目必须进行工程造价结算审核和竣工财务决算审计，项目法人须按结算审核报告办理工程结算。后期扶持补助资金100万元以下的项目必须进行竣工财务决算审计。

三、存在的问题

1.规划的后扶项目调整较大

在后期扶持政策实施的前5年，项目调整更为明显，其主要原因一是编制规划时调研不够深入，与交通、农业、国土、建设等其他部门的专项规划衔接不够，造成同一项目重复纳入规划，如有些后扶规划的库区道路项目，在年度计划下达后才发现交通部门已经规划并出资修建；二是规划缺乏前瞻性，对社会经济发展趋势预测不足，如有些后扶项目纳入年度计划实施时，因为建设地点被征地、纳入园区建设等原实施条件发生改变而无法实施，不得不进行调整；三是街镇、村组在确定规划项目时大多从眼前利益出发，缺乏大局观和长远意识，规划项目小而散，科学性、系统性不强，实施后发生的调整较大。

2.项目实施重“硬”轻“软”

经过多年后扶项目建设管理实践，长寿区后扶项目在工程实体建设进度、建设质量等硬件方面实施能力有了较高提升，但在项目资料等软件方面的实施能力仍有待提高。比如设计变更资料、质量评定资料、竣（完）工资料、竣工图等由于专业性较强，对专业素质要求较高，完成情况往往差强人意，常常需要敦促、修改多次才能通过合规性、完整性和准确性审查，致使后扶项目迟迟不能通过竣工（完工）验收，严重影响项目实施和工程款支付进度，造成后扶补助资金使用效益未能及时发挥。

3.项目建管模式仍需优化

水库移民在搬迁安置完成后，其发展动力主要依靠地方经济社会发展，水库移民后期扶持只提供少部分动力支持。由于历史原因，长寿区水库移民特别是大洪河水库移民习惯性地对后期扶持存在较大依赖，错误地认为搬迁时国家前期补偿不足，后期扶持是自己搬迁后生活水平能够恢复的唯一途径，存在较严重的“等、靠、要”思想。按照现行后扶项目建设管理模式，后扶项目一般由街镇农服中心作为项目法人统筹实施，参建单位主要通过招标而来，即便有“一事一议”和“三公示”等措施，作为后扶项目的主要受益对象，移民群众参与度也普遍不够，不能充分调动移民群众发展生产，提升生活水平的积极性和主动性。

4.项目长效管理机制亟待健全

后扶项目建成后，多数移交街镇或村组运行管理，未设立专门管理机构，缺乏必要的管护经费，已建成工程往往不能得到正常维护。部分受益移民群众也缺乏自觉维护、管护好工程的意识，使得工程不能良性运行，影响工程长期正常发挥效益。

四、建议与思考

1.科学规划、绿色发展

后扶项目规划上要拓宽思路，主打科学规划、绿色发展。引导规划项目从 “撒胡椒面”型向集约型转变，规划时突出重点，加强与区域发展规划和其他行业规划等相衔接，发挥资金集中优势 “集中力量办大事”。尽可能选择事关民生、效果显著、集约利用的项目，建成一处、管好一处，发挥后扶资金的最大效益。可重点围绕移民美丽家园建设，绿色生态产业扶持和移民智力扶持等多方面、多形式创新扶持内容。规划时要有一定前瞻性和预见性，要考虑到经济社会发展的趋势，引领更长远地发展。

2.探索项目建设管理新模式

对于资金量较小、技术要求不高、实施难度较低的后扶项目，可考虑采取移民群众自建、自管与政府服务、监管相结合的移民自主建设管理模式。对于实施难度相对较高的后扶项目可引入移民监督员，由移民党员或有思想觉悟的移民担当，监督项目实施，确保项目效益发挥。上述做法既可以调动移民积极性和主动性，又可以转变移民长期以来存在“等、靠、要”的思想，激发移民谋求自我发展的活力，促进生活水平提升。同时，政府也可以做好引导和技术服务，从重建设转移到重管理、重服务上来。

3.适时创新项目建设管理制度

随着社会发展，后期扶持政策实施初期制定的一些项目管理制度已不能满足现行工作的要求，一些“老套路”“老调子”也应与时俱进，以适应新形势、新时期的要求。要按照国家简政放权精神适时研究创新项目建设管理制度，减少目前工作中存在的烦苛之弊，开便利之门，进一步提高后扶工作效率。比如对于单次和累次变更金额在一定限额内的一般设计变更，批准权限可考虑从原设计批准机关调整为项目法人，由项目法人组织审查确认设计变更方案并对其正确性负责。

4.加强移民后扶管理能力建设

水库移民后期扶持项目涉及行业广且技术性强，项目实施管理更是越来越复杂和严谨，这就要求必须加强移民管理能力，包括健全和完善移民管理机构，配备熟悉行业规范、工程建设、工程管理、造价管理等多方面知识的管理人员等。目前区级移民管理机构人员配备并不能完全满足管理职能需要，除了开展移民后扶日常管理工作外，还要实施大中型移民避险解困试点工作，对后扶政策的执行、后扶项目实施的监管往往力有未逮。街镇也是以农服中心工作人员兼职为主，后扶政策不熟、业务能力不强、人员变动频繁、后扶工作推进不积极成为普遍现象。因此，有必要加强移民管理机构建设，充实基层人员力量，开展业务培训，提升工作人员的专业知识和业务能力，使后扶工作开展更高效。

5.强化移民后扶项目信息管理

加快水库移民后期扶持项目管理信息系统建设和使用，把 “互联网+”与后扶项目实施有机结合起来，充分运用大数据、云计算等现代信息技术提高后扶项目管理的质量和效率。

6.建立完善工程长效管理机制

随着移民后期扶持力度的不断增大，库区和移民安置区后扶工程逐渐形成规模，工程长效管理机制的建立和完善已迫在眉睫。有必要成立专门运行管理机构，明确运行管理经费，长效运行管护。为了充分调动移民积极性，部分管护人员可从移民群众和移民后代中选用，一方面移民项目移民管，另一方面也可以让移民得到更多实惠。

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Construction and management of post assistance project for resettlement of large and medium reservoirs in Changshou District of Chongqing Municipality

Wang Tao,Wu Xiaoli,Liao Mengnan

Main practice and achievements with construction and management of post assistance project for resettlement of large and medium reservoirs in Changshou District of Chongqing in recent years have been summarized.Problems with resettlement work have been examined,such as big changes of project contents in later stage,lacking of software and long-term mechanism for optimization of construction and operation.A new model is developed in line with the policy of scientific planning and green development.In order to make the project benefit relocated people,it is recommended to create innovative management system,strengthen information management system for assistance after resettlement,and establish and improve the long-term management mechanism of the project.

reservoirresettlement;postassistanceproject;constructionandmanagement;ChangshouDistrict of Chongqing

TV21+D632.4

B

1000-1123（2017）20-0059-03

2017-08-09

王韬，工程师，主要从事水利水电工程建设管理及水库移民管理工作。

责任编辑 车小磊