水利精准扶贫现状分析及下一步工作思考

谢 维，谢雨轩，余增鑫

（1.水利部规划计划司，100053，北京；2.水利部海委海河下游管理局，300061，天津；3.水利部珠委珠江水利综合技术中心，510611，广州）

水利精准扶贫现状分析及下一步工作思考

谢 维1，谢雨轩2，余增鑫3

（1.水利部规划计划司，100053，北京；2.水利部海委海河下游管理局，300061，天津；3.水利部珠委珠江水利综合技术中心，510611，广州）

深入剖析了贫困地区因水致贫现状，充分梳理水利精准扶贫工作举措，全面总结党的十八大以来水利扶贫工作成效。在我国扶贫开发工作进入攻坚拔寨的冲刺阶段，针对新时期扶贫开发工作方针，对下一步水利精准扶贫工作进行了思考。

水利精准扶贫；现状；思考

中央扶贫开发工作会议对水利扶贫工作提出了明确要求。习近平总书记指出，在“发展生产脱贫一批”中，要把脱贫攻坚重点放在改善生产生活条件上，着重加强农田水利等基础设施建设，特别是要解决好入村入户“最后一公里”问题。李克强总理强调，解决贫困地区缺水问题是一项迫在眉睫的任务，必须下大力气抓好，并对加快重大水利工程建设、小型农田水利、解决饮水安全问题、水库移民和库区后续发展等做出重要部署。水利作为重要基础设施和公共服务领域，在国家扶贫开发战略中具有重要地位和作用。近年，水利部聚焦贫困地区脱贫攻坚总体目标，充分发挥水利的基础性、先导性、保障性作用，加快补齐补强深度贫困地区水利短板，不断为攻克深度贫困堡垒、圆满完成脱贫攻坚任务提供坚实的水利支撑和保障。新时期，应在巩固现有脱贫成果的基础上，深入剖析贫困地区因水致贫现状，全面总结水利扶贫成就，严格贯彻落实中央扶贫开发工作方针，进一步明确水利扶贫工作部署。

一、我国贫困地区因水致贫现状

我国贫困地区分布与水资源禀赋条件高度相关，“有水难存”“无水可蓄”都是贫困的根源之一。现阶段经济发展总量和结构特征、用水方式的不合理，在水旱灾害频发的基础上，又叠加了水资源短缺、水污染严重和水生态损害等问题，不仅制约了国家持续健康发展，对贫困地区也造成了一定的影响。

1.自然条件相对较差，因干旱缺水致贫

我国西北地区干旱少雨，土地面积占全国的40.5%，水资源总量2 344亿m3，仅占全国的8%。西南地区山高水深，降水年内分布不均，多集中在6—9月，汛期降水量占全年降水量的70%～80%，近年除汛期外的其他月份干旱频发。全国832个贫困县中690个县为受旱县，占受旱县总数的34%，其中严重受旱县290个，占严重受旱县总数的39%。作物因缺水得不到灌溉，群众吃水困难，农村人均生活用水量50 L/d，仅为全国水平的60%，吕梁山区、六盘山区等部分片区农村人均生活用水量甚至不足40 L/d。

2.水利基础设施薄弱，因供水能力不足致贫

贫困地区水资源调控能力严重不足，骨干调蓄工程少，尚未形成合理的水资源配置格局，工程性缺水问题突出。我国14个贫困片区现状供水量占水资源总量的比例不足10%，远低于全国平均水平。832个贫困县耕地灌溉率平均约为36%，低于全国平均水平10多个百分点；农村人均有效灌溉面积仅为0.86亩（1亩=1/15 hm2，下同），14个集中连片特困地区中，除大兴安岭南麓片区、新疆南疆三地州及西藏外，均低于全国1.31亩的平均水平，其中313个县甚至不足0.5亩。

3.防洪减灾体系尚不完善，因洪涝灾害致贫

受极端天气影响，近年我国水旱灾害呈多发频发重发趋势，贫困地区每年有上千万人口受到影响。832个贫困县的城镇防洪标准偏低，大部分仅能抗御5～10年一遇洪水；河道治理率不高，防洪能力弱，具有防洪任务的重要河流流域面积在200～3 000 km2的有 3 000 多条，3 000 km2及以上的有140多条，目前治理条数不足40%，而具有防洪任务的农村河道基本未进行过系统治理。832个贫困县中共有771个为山洪灾害易发县，占全国山洪灾害易发县的37%，因灾造成的人员伤亡和财产损失占比较高。

4.水土流失未得到有效遏制，因生态环境恶化致贫

贫困地区大多处于山区、半山区，暴雨强度大，坡地垦殖率高，大多属于水土流失重点防治区域和生态环境脆弱区，受气候变化、人类活动影响，水生态环境脆弱、湖泊湿地萎缩等生态环境问题突出，水土流失面积分布广泛，832个贫困县水土流失面积约139万km2，占832个县国土面积的30%，占全国水土流失面积的47%。不合理的水土资源开发利用加剧了对生态环境的破坏。

此外，贫困地区用水粗放，用水效率效益不高问题依然突出。农业用水占总用水量的79%，高出全国平均水平15个百分点，农田高效节水灌溉面积仅占灌溉面积的19%；万元GDP用水量为 189m3，约为全国水平（96m3/万元）的2倍，万元工业增加值用水量为60m3，绝大多数高于所在省平均值。

二、水利精准扶贫工作举措

水利部一直高度重视水利扶贫工作，特别是党的十八大以来，认真遵循习近平总书记扶贫开发重要战略思想，坚决贯彻落实中央决策部署，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，充分发挥行业优势，加大对贫困地区水利项目、资金、技术、人才等倾斜支持力度，举全行业之力推进水利扶贫工作，形成了行业扶贫、定点扶贫、片区联系、对口支援、老区建设“五位一体”的水利扶贫工作格局。

1.强化水利扶贫组织领导

党的十八大以来，水利部先后召开20多次工作会、座谈会、现场会，专题研究部署水利扶贫工作。部长陈雷亲自部署、督导，多次召开党组扩大会议和部长办公会议研究水利扶贫工作，多次深入贫困地区开展调研。同时，逐级明确工作职责，加强检查督导，强化责任担当，确保水利扶贫各项措施抓实抓细、落地生根。

2.加强水利扶贫顶层设计

针对贫困地区水利需求，坚持问题导向，精准施策，分类指导，组织制定了“十三五”全国水利扶贫专项规划以及水利定点扶贫、片区扶贫、对口支援和老区建设等一系列相关水利规划与实施方案。同时，会同有关部门出台了水利扶贫开发行动、金融支持水利扶贫开发、加快推进深度贫困地区水利改革发展等系列政策文件，支持贫困地区加快水利改革发展。

3.力求精准扶贫工作实效

不断完善水利精准扶贫工作机制，建立健全水利扶贫需求调查、项目储备、投资倾斜、统计分析、考核评价等5项工作机制，建立水利扶贫项目库，优先安排实施贫困地区水利扶贫项目，加强水利扶贫项目实施进展和效益的跟踪统计，每年对省级水行政主管部门水利扶贫工作进行考核，切实提高水利扶贫工作实效。

4.水利扶贫与扶智相结合

党的十八大以来，水利部选派60多名政治素质高、工作能力强的干部到贫困地区各级政府、水利部门挂职，或到定点扶贫县贫困村任驻村第一书记。建立水利部直属单位对贫困地区水利技术帮扶机制，加大对贫困地区水利技术干部、人才队伍的培训培养，培训贫困地区水利干部5 000余人次。积极协调相关水利院校在贫困地区举办水利人才“订单班”，推进水利人才本土化、专业化培养。

三、水利精准扶贫工作成就

水利扶贫既是重大政治任务，也是民生工程。水利部党组坚决贯彻落实中央决策部署，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，强化组织领导，完善工作机制，细化工作举措，狠抓任务落实，全力推动贫困地区水利基础设施建设和改革创新。2012—2016年以来,共安排贫困地区中央水利投资2 266亿元，是贫困地区水利投入最大、水利发展最快、群众得实惠最多的时期。

1.贫困地区群众生产生活条件得到显著改善

累计解决1.1亿农村人口饮水安全问题，农村自来水普及率提高到70%以上，农村集中式供水覆盖率提高到75%以上，贫困群众生活品质持续改善，实现了“人人有干净水喝”的目标。在686个贫困县整体推进小型农田水利设施建设，不断完善灌排体系，打通“最后一公里”，累计新增恢复灌溉面积1 300多万亩，改善灌溉面积4 000多万亩，新增节水灌溉面积3 400万亩，为贫困地区优化农业种植结构、促进农民增收、实施“发展生产脱贫一批”做出了重要贡献，贫困地区不少地方亩均增收超过300元。水库移民后期扶持政策助力455个贫困县、20多万贫困移民实现脱贫。2016年启动实施的农村小水电扶贫工程直接与当地建档立卡贫困户利益挂钩，已使2万多贫困人口直接受益。

2.生态改善的同时贫困群众实现增产增收

累计安排400多个国家级贫困县开展水土保持生态建设，治理水土流失面积约4.1万km2，项目区林草植被覆盖率平均提高20%。特别是对贫困地区坡耕地的综合整治，在解决水土流失问题的同时，通过积极发展经济林果业，使农民人均增收400元以上，实现整治一块水土、种植一片林果、扶持一方群众，贫困群众在生态治理中得到实惠。

3.贫困地区区域水安全保障能力全面提升

已开工的115项节水供水重大水利工程，有66项涉及贫困地区，有效解决了贫困地区区域工程性缺水和资源性缺水问题，改善了群众生产生活条件，促进了贫困人口就业增收。累计完成7 700多座病险水库和大中型病险水闸除险加固，新建或加固江河堤防3 900多km，新增中小河流治理河长1.36万km，初步建成777个国家级贫困县的县级山洪灾害防治区监测预警系统和群测群防体系，贫困地区因山洪灾害等死亡人数显著降低，因旱临时饮水困难得到妥善解决，防洪抗旱减灾能力显著提高，群众生命财产安全得到有效保障。

4.贫困地区水利改革发展充满生机活力

按照中央深化改革的要求，水利部围绕水利改革重点任务，共出台39项重要水利改革政策性文件，全面推行河长制、推进农业水价综合改革等一批政策措施相继出台，在水利重点领域改革方面取得了实质性进展。水利部积极督促指导贫困地区结合本地实际，全面落实最严格水资源管理制度，积极推进农业水价、水利工程产权制度、水利投融资体制等改革，取得了一批典型经验。云南省陆良县农田水利与农业水价综合改革、甘肃省定西市吸引社会资本参与水土保持建设发展特色产业、贵州省安顺市农村水利“三权”（确权、赋权、易权）促“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）等改革，激发了贫困地区水利发展生机与活力。

5.重点区域水利扶贫工作不断推向纵深

与重庆市政府共同为水利部4个定点扶贫县区量身打造定点扶贫“八大工程”，助力丰都县、武隆区于2016年年底顺利实现脱贫“摘帽”，促进城口县、巫溪县不断加快脱贫攻坚步伐。联合国家林业局大力推进滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚，建立部际联席会议制度，5年来共协调有关部委推进解决地方反映的重大项目、重大规划和政策问题238个，向片区选派两批68名优秀干部挂职扶贫，实现了对3省（自治区）片区县帮扶联系工作的全覆盖。对贫困革命老区水利改革发展工作作出专门安排，加大对革命老区水利的支持，全面推进民生改善。出台加快推进深度贫困地区水利改革发展的实施意见，为深度贫困地区脱贫提供坚实的水利支撑和保障。

四、下一步工作思考

当前，我国扶贫开发工作已进入攻坚拔寨的冲刺阶段。党中央对2020年脱贫攻坚的目标已有明确规定，即到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障；实现贫困地区农村人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平；确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这是以习近平同志为核心的党中央向全国人民做出的郑重承诺。新时期，水利扶贫应牢固树立以人民为中心的发展思想，举全行业之力，加快补齐贫困地区水利基础设施短板。到2020年，使贫困地区水利基础设施公共服务能力接近或达到全国平均水平。

1.着力解决饮水灌溉防洪等问题，切实改善贫困地区群众生产生活条件

贫困地区水利基础设施历史欠账较多，因水受困、因水成疾、因水致贫现象仍然较为突出。必须集中力量补短板、破瓶颈、强基础，加快解决贫困地区群众最直接、最现实、最迫切的民生水利问题。聚焦建档立卡贫困村、贫困户脱贫，优先安排实施贫困地区特别是深度贫困地区农村饮水安全巩固提升工程。精准对接贫困地区水利工作需求，因地制宜推进小型农田水利、小型水库等项目建设，在有条件的地区积极实施小水电扶贫工程建设，改善贫困群众生活生产条件。结合灾后水利薄弱环节建设，着力加强贫困地区中小河流治理、小型病险水库除险加固和农村基层防汛预报预警体系建设，不断提高水旱灾害综合防御能力。

2.加快推进重大水利工程建设，全面提高贫困地区水利支撑保障能力

节水供水重大水利工程建设具有工程覆盖范围大、产业链条长、带动能力强的优势，是解决贫困地区工程性缺水和资源性缺水、提高防灾减灾能力的重要支撑，同时对拉动贫困地区经济发展、促进贫困人口就业增收具有重要意义。国务院确定的172项节水供水重大水利工程中，70%位于中西部地区和集中连片特困地区，是区域发展的重要基础设施。进一步加快西藏拉洛水利枢纽及配套灌区、青海蓄集峡水库和新疆大石门水库等在建重大水利工程建设进度，力争早日建成并发挥效益。积极推进西藏湘河水利枢纽和灌区、青海那棱格勒河水利枢纽和新疆大石峡水利枢纽等重大水利工程前期工作，争取早日开工建设，提升贫困地区水安全保障能力。

3.扎实开展水土保持生态建设，不断改善贫困地区水生态环境

牢固树立绿水青山就是金山银山的强烈意识，坚持生态优先、绿色发展，把水生态环境保护放在优先位置，着力抓好贫困地区水生态保护。在实施长江上中游、黄河中上游、东北黑土区、西南石漠化地区等水土流失重点治理工程中，进一步向贫困地区倾斜，同时统筹抓好贫困地区坡耕地治理和生态清洁小流域建设。

支持贫困地区因地制宜实施河湖水系连通项目，着力提高水资源水环境水生态承载能力。扎实推进贫困地区生态脆弱流域综合治理，加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区的生态自然修复和预防保护，让贫困地区群众从生态环境改善中得到更多实惠。

4.持续深化水利改革创新，培育激发贫困地区水利发展内生动力

发扬改革创新精神，为做好贫困地区水利扶贫工作提供坚实的体制机制保障。全面推进河长制各项工作。结合贫困地区实际，落实最严格水资源管理制度，加快推进农业水价综合改革、小型水利工程管理体制和产权制度改革，完善农村水利建设管理机制。加快健全以乡镇和流域为单位的水利管理服务机构、以单村或联村为单元的农民用水合作组织，加强准公益性水利专业化服务队伍建设，不断提升贫困地区基层水利管理能力和服务水平，激发贫困地区水利发展内生动力。

5.认真抓好技术智力帮扶，进一步提升贫困地区水利人才技术水平

贫困地区水利人才和技术力量普遍薄弱，继续坚持扶贫同扶智相结合，着力加大贫困地区水利人才技术支持力度。各类水利培训名额和博士服务团、西部之光等人才培养项目进一步向贫困地区倾斜，深入推进水利“三支一扶”计划实施，引导水利院校毕业生到贫困地区水利基层一线工作。协调相关水利院校在贫困地区开展水利人才“订单班”培养工程，组织水利科研和规划设计单位开展贫困地区水利技术帮扶，优先安排贫困地区水利技术示范项目，组织举办水利先进适用技术推介会，加大农村饮水安全、高效节水灌溉、防洪抗旱减灾等领域先进适用技术推广力度。

[1]水利部.“十三五”全国水利扶贫专项规划[R].2016.

[2]水利部.全国水利定点扶贫专项规划[R].2013.

[3]水利部.关于加快推进深度贫困地区水利改革发展的实施意见[R].2017.

[4]水利部，广西壮族自治区人民政府,贵州省人民政府，云南省人民政府.滇桂黔石漠化片区水利扶贫总体实施方案（2016—2020 年）[R].2017.

Evaluation of current status of targeted poverty reduction and consideration for the nest step

Xie Wei,Xie Yuxuan,Yu Zengxin

Evaluation has been made on the status of poverty caused by water-related problems with a review of reasons and measures for poverty reduction in poor areas.Overall achievements of poverty reduction have been summarized since the 18th National Congress of the CPC.As we enter into the final stage to overcome this difficulty,it is vital to formulate a working plan for the next step with consideration of development policies in the new age.

targeted poverty reduction;current status;consideration

F323.8+F323.213

B

1000-1123（2017）20-0053-03

2017-08-22

谢维，博士，工程师，主要研究方向为水利规划计划管理。

责任编辑 郑 爽