中国能源供给侧改革的路径选择与政策设计

(河南理工大学 能源经济研究中心,河南 焦作 454000)

中国能源供给侧改革的路径选择与政策设计

吴玉萍,张 云

(河南理工大学 能源经济研究中心,河南 焦作 454000)

进行供给侧结构性改革，提高供给质量和效率是当前及今后中国能源行业破解行业难题的主要抓手,更是我国能源行业实现高端发展战略目标的重要手段。从能源结构、生产分布、运输效率和供给管理四个方面分析了中国能源供给侧改革的必要性,围绕能源供给侧改革的基本逻辑、目标和主线阐明中国能源供给侧改革的内涵,提出中国能源供给侧改革主要包括能源生产要素改革和能源生产、输送效率改革两个领域。在此基础上,从减少无用的供给、提高低效的供给和增加没有的供给三个维度探寻了中国能源供给侧改革的推进路径,围绕路径的推进提出了面向政府和企业的政策建议。

能源;供给侧改革;新常态;能源结构

1 引言

供给侧改革是针对当前中国经济新常态下存在的“产能过剩、制度束缚重、技术水平低”等问题提出的一条有效解决途径。在当今中国经济发展过程中,供给侧改革已经逐渐渗透到多个行业。从产业地位论，中国能源行业作为基础性和战略性产业,进行供给侧改革是首当其冲。更重要的是,进入经济新常态后中国能源经济出现了“低增速、环境约束强”等新状态,再加上能源行业长期积累的产能过剩、资源配置效率低、技术水不高等突出问题,不但使整个行业的全要素生产率低下,而且整个行业的供给体系和需求体系不能充分有效的响应,因此进行供给侧改革对于破解新常态下中国能源发展面临的问题，促进其向绿色、高效、智能转型升级具有重要的现实意义。

2 文献综述

2.1 关于供给侧改革概念的文献综述

理解什么是供给侧改革是进行供给侧改革的起点,因此关于供给侧改革概念的认识成为当前供给侧改革研究的热点内容之一。丁任重从政治经济学的角度分析了供给侧改革的含义,认为供给侧改革的核心问题是优化经济结构,需求侧和供给侧是平衡经济增长的两翼,两者缺一不可,需求调节和供给调节要功能互补[1];龚刚认为,中国的供给侧改革是新常态下的供给侧改革,新常态是改革的逻辑起点,发展知识密集型经济是改革的目标,为自主研发和创新提供激励是改革的重点[2];徐康宁提出中国供给侧结构性改革的核心在于扩大有效供给[3];李稻葵认为,供给侧改革属于供给管理,其理论来源于里根的供给经济学[4];贾康认为,中国的供给侧改革有区别于里根的供给经济学,其理论基础为新供给经济学[5];车海刚认为,供给侧改革的本质是从产业中观进行供给转型，从要素源头进行供给创新，从制度工具进行供给改革[6],等等。通过以上典型定义的论述可见,学者们从不同视角提出了供给侧改革的内涵,这对正确理解和推进供给侧改革提供了思路和借鉴。

2.2 关于中国能源供给侧改革的文献综述

自供给侧改革概念提出后,针对中国能源行业如何进行供给侧改革的思考和研究成为了能源领域管理者、从业者和研究者关注的热点,围绕着中国能源行业“为什么要改革、怎么改革”等核心问题进行了研究和探讨。

针对中国能源供给侧改革的必要性,林卫斌、苏剑提出，高能耗的产业、高污染的能源结构和严重的过剩产能使中国能源必须从供给侧方面进行改革[7];肖兴志、李少林认为，新常态下中国能源供给侧改革是中国国情的客观需求,是中国能源实现转型升级和节能减排的抓手,也是中国能源实现区域结构平衡的保障[8],等等。

对中国能源供给侧改革的推进,曾鸣等学者提出运用能源互联网的大数据、用户、平台等思维进行中国能源供给侧改革,可有效提高能源供应的管理水平[9];程路、冯君淑认为,中国能源行业改革要以减税和减少政府对能源行业的干预作为突破口,这样才能达到破除中国能源经济增长的制度性障碍,实现能源生产要素的高效配置[10];柳亚琴、赵国浩认为,中国能源供给侧改革要坚持以“创新驱动、系统优化、绿色低碳发展、扩大开放和共享发展”为原则,并提出相应的改革对策,包括建立政监分离的能源监管体系、建立亚洲能源交易中心、健全能源认证交易体系、打造互联网+智慧能源新技术、加快能源价格机制改革、完善相关法规等[11]。

整体来看,目前关于中国能源供给侧改革的研究刚刚起步,是一个较新的领域,研究比较活跃。虽然在理论方面取得了一些进展,但仍处于一个不断完善的阶段,更有待于实践的检验。

3 中国能源供给侧改革的必要性

供给体系不仅指商品生产的投入要素,还包含了该商品在实现消费之前的生产、运输、分销等所有环节。根据以上对供给体系的理解,本文从涉及能源供给全过程的资源结构、生产过程、输送过程和过程管理等四个环节剖析中国能源供给体系存在的问题,论证能源供给侧改革的必要性。

3.1 能源结构不合理

由于自然禀赋等多方面原因,使中国长期以来属于高碳化的能源结构。2015年在中国一次能源消费中，煤炭占比为64%,达到了历史最低值,但仍比世界整体29.2%的占比水平高34.8%;同时,2015年中国天然气、核能、水电、可再生能源等清洁能源占一次能源消费的比重为17.9%,比世界整体37.9%的占比水平低20%[12]。

这种以煤炭为主的高碳化能源结构造成了中国雾霾严重等环境污染问题,也制约着中国经济的发展空间和模式。在全球增加使用清洁能源的背景和趋势下,如果仅仅通过需求侧管理,无法有效推动中国经济绿色、低碳发展,必须通过供给侧改革,优化和改变当前高碳化、高污染的能源结构,才能使我国经济尽快地实现绿色发展。

3.2 能源生产不均衡、供需脱节

一方面,中国经济步入新常态后,增速放缓,对煤炭的需求下降,再加上低价进口煤的影响,使中国煤炭产能严重过剩。同时,进入“十三五”后,中国将继续淘汰产能过剩的电力、钢铁和建筑等行业,这些行业的煤炭消耗占到了煤炭消费总量的90%以上,可见我国若想在短时间内实现消除煤炭产能过剩的现状是很困难的。同时,尽管在国家政策的激励和需求的带动下中国可再生能源发展迅速,2006—2015年我国可再生能源消费总量占全世界的比重已经从2%提高到了17%[13]，但可再生能源在迅速发展的同时也凸显出缺乏消纳的能力、相关配套设施不完善、自主创新水平低等问题,产业发展遭遇到瓶颈。可见,在新常态下中国能源产业面临着传统能源产能过剩、可再生能源发展瓶颈制约的不均衡状况,如果不通过供给侧改革改变这种不均衡状态,不但会浪费大量的自然资源,而且还会造成整个经济社会发展成本增加。

3.3 能源输送效率低

能源输送是实现能源生产转化为能源消费的重要环节,当前电网是全球和中国能源运输的主要方式。然而,相对于煤炭的运输网,中国电网建设滞后、总体输送效率低,主要表现在以下三个方面:一是中国长期以来采取电力就地平衡的方式,造成东部电力需求密集区电厂集中,污染严重;二是受现有电网结构和电网布局等限制,风电、水电等可再生能源的并网能力严重不足,使中国可再生能源的规模化、集约化发展步履维艰;三是根据世界能源发展的趋势,能源互联网是未来能源行业发展的方向和基础,而目前中国现有电网在技术装备、建设理念等方面与能源互联网的智能、互联、共享、融合的要求存在较大差距[14]。

通过上述分析可见,必须通过供给侧改革,调整现有能源的运输方式,才能提高中国能源的输送效率,补齐能源输送短板,有效保证能源供需的有效响应。

3.4 能源供给有效管理不到位

近年来,随着国家在国有企业改革、资源价格改革等方面政策、法规的完善与落实,中国能源供给管理效率和效果得到明显提升,但仍然存在一些亟待解决的问题:一是价格在能源市场中的调节作用仍然受到不正当的行政干预,严重妨碍了形成真正科学透明的能源价格机制。二是政府管理错位、缺位、越位并存。按照当前中国能源市场机制改革的指导思想,政府在能源市场中应起到监督者的角色,但长期以来政府一直承担着主管者的角色，因此很多政府和相关部门在市场与政府、职能与权力之间的关系和界限没有完全理清。三是能源行业企业大都是国有制企业,存在 “僵尸企业”多、冗员多、专业技术人员少、运行效率低等问题[15],只有从供给侧对能源领域进行改革,才能将其体制、技术、人员等方面的活力有效地释放出来,提高能源供给管理的效果,保证中国能源市场朝着健康高效的方向发展。

4 中国能源供给侧改革的内涵

4.1 中国能源供给侧改革的涵义

明确能源供给侧改革的含义,即什么是能源供给侧改革,这是制定新常态下中国能源供给侧改革战略体系和政策的前提。所谓供给侧,是相对于需求侧而言的,本质上是指资源、劳动力、资本和技术等生产要素的组合与配置。根据供给侧的含义,具体到中国能源行业,供给侧改革主要涉及两个方面:一是改革能源生产要素,二是改革能源生产和输送环节。改革的目的是通过能源供给体系质和量的优化与提高来实现提高能源生产效率的目标。

结合前文的分析和阐述,本文将中国能源供给侧改革的内涵界定为:在新常态背景下，通过对中国能源行业中生产要素、生产和输送等供给体系的改革,以提高能源效率,促进中国能源行业绿色、健康和可持续发展。

4.2 中国能源供给侧改革的基本逻辑

主要是:①供给决定能源经济发展——能源供给侧改革的逻辑起点。任何改革都是在特定的背景下进行的,中国能源供给侧改革正是基于“新常态”这样一种特定的经济环境提出和开展的。在经济新常态下,中国能源经济面临能源消费增长下降、结构优化、要素驱动向创新发展转换的新挑战,而要实现中国能源经济的转型升级,其主要动力在于供给侧,这是在新常态这一特定经济背景下中国能源供给侧改革的逻辑起点,也是中国供给侧改革这一创新性经济思想的出发点。②优化结构,提高生产效率——能源供给侧改革的目标。中国政府提出和实施供给侧结构性改革,目的是以提高供给质量为出发点,通过结构调整实现扩大有效供给，提高全要素生产率。鉴于中国能源行业的发展现状与全球环境约束加强和传统能源需求下降的行业环境,中国能源供给侧改革的目的是优化能源结构，提高能源生产效率。③制度和技术创新——能源供给侧改革的主线。根据前文对中国能源供给侧改革的定义可得出,中国能源供给侧改革是在新常态背景下,通过供给体系的改革,实现能源供给方式和效率的创新。根据创新经济学的观点,一个系统或组织的创新一般通过技术和制度创新来推动和实现[16]。因此,在中国能源供给侧改革过程中,必须要以制度和技术创引领贯穿整个过程。

5 中国能源供给侧改革的路径选择

纵观美国、日本、英国等发达国家的能源供给侧改革历程,每次改革都是在本国特定的经济背景下进行的,改革的内容和推进路径也是依据特定的国情来制定的。因此,新常态下中国能源供给侧改革的路径必须立足于中国经济新常态的国情，立足于新常态下中国能源经济“供需失衡、消费下降、发展动力转换”的特征。同时,鉴于能源供给侧改革的长期性和复杂性,中国能源行业推进供给侧改革的路径应以明确的战略规划为导向,做到长期体制优化目标与短期行业生产失衡调整目标相结合,以制度和技术创新为主线,通过优化市场机制激发能源企业的经营活力,最终实现改革目标。

根据以上路径选择的整体思路,本文紧紧围绕供给侧改革的内涵,从“减少无用的供给、提高低效的供给、增加没有的供给”三个维度提出了中国能源供给侧改革的具体推进路径。

5.1 减少无用供给的改革路径

化解过剩产能是减少无用供给的最基本路径,也是当前中国能源供给侧改革最急需解决的重要任务之一。中国能源行业的过剩产能分布在煤炭行业、煤电行业、石化行业等传统能源领域,这些行业企业大部分都是国有企业,因此要通过国有企业改革、严格控制新产能、鼓励企业兼并重组等多种渠道加快这些行业化解落后或过剩的产能。

5.2 提高低效供给的改革路径

供给体系的低效会抑制有效的需求,因此改革低效的供给也是中国能源供给侧改革的重要路径之一。中国能源行业的低效供给存在于能源生产要素、生产过程、输送、分销等多个环节,因此要通过全方位改革来提高中国能源低效供给的状况。主要包括以下方面:①改革能源价格形成机制,降低电力和天然气价格。一方面,要加快电力市场化改革步伐,尽快放开电力上网和销售价格,让市场价格在生产资源配置中的“指挥棒”作用得到充分发挥。另一方面,必须改革进口天然气的定价机制,利用国际天然气价格来充分降低国内天然气的终端价格,以提升天然气对煤炭、石油等传统能源的竞争力,拓宽中国天然气的市场消费空间。通过以上能源价格改革,可有效地解决高价导致的有效需求无法释放的问题。②加快输电通道建设,提高能源输送效率。一是加快跨省区输电通道,提升跨省输电效率,尤其是水电、风电的外送通道,解决当前的“弃风、弃水、弃电”问题;二是提升配电网输送效率,通过对现有电网的升级改造,有效满足新能源接入和居民生活用电的替代需求;三是从战略上系统规划,优化能源输送布局,减少东中部地区因燃煤电厂过度配置而引起的污染排放严重问题,提高能源输送的环境效率。③提高行业技术装备水平,促进生产效率大幅提升。技术是企业生产的基本投入要素之一,也是当前中国供给侧改革的主要内容。与美国等世界能源科技强国相比,中国能源的技术和装备水平近年来虽然有了迅速提高,但是差距仍旧较大,因此依靠技术创新驱动提高能源行业技术水平是中国能源供给侧改革的基本路径之一。一方面,要积极推广能源领域应用先进适用技术和装备,如煤炭行业的煤矿智能化开采、电力领域的超临界机组二次再热,等等。另一方面,要加快中国能源装备制造业的转型升级,促进其向全球价值链高端的能源装备制造业发展和向能源装备的清洁化转变。

5.3 增加没有供给的改革路径

有需求无供给的领域是中国能源体系的短板,也是未来中国能源发展的重要方向和内容,因此迫切需要从供给侧补齐短板。具体而言,中国能源可从以下几个方面着手增加缺少的供给:①继续加大新能源领域核心技术的研发力度。虽然近年来中国在风电、光伏发电等可再生能源发电方面发展迅速,2015年中国和德国一起贡献了全球可再生能源发电的最大增量,但是中国可再生能源发电的核心技术仍需依赖进口,因此需要加大对这些核心技术的研发力度,为中国可再生能源的规模化发展破解技术瓶颈，这样才能提高核心竞争力。②继续扩大天然气和可再生能源等清洁能源基础设施的配套投入。针对中国能源供给体系中的燃气电站优质调峰机组、天然气储备设施、天然气管网、非常规天然气输送通道、新能源汽车充电站等配套设施都存在较大的供给不足现状,需要政府和企业联合采取措施增加这些清洁能源的基础配套设施,为中国清洁能源的规模化发展扫除基础瓶颈和为清洁能源的利用提供保障。③积极推进能源互联网开发和建设进程。能源互联网是全球能源未来的发展方向,是一种可实现多种能源高渗透、供求信息实时匹配、多源大数据融合等特殊功能的高效智能平台。从能源互联网的上述关键功能可见,能源互联网是解决中国能源结构性问题非常有效的工具。因此,中国能源要抓住结构性改革的契机,积极推进能源互联网的研发和建设工作,既抢占世界能源发展的制高点,也为满足中国能源智能、高效、公平服务的市场需求和促进中国能源转型升级提供支撑。

6 中国能源供给侧改革的政策设计

在当前中国经济处于“新常态”的发展阶段和全球能源结构变革形势下,中国能源行业监管者和企业经营者必须要积极创新和勇于探索,才能不断推动中国能源供给侧改革。因此,在改革政策的整体设计中要始终坚持“审度时宜,虑定而动”的思想方针,制定出符合能源行业发展需求和广大人民群众利益的改革策略;在政策体系的内容方面,不仅要强化从上到下实施供给侧改革的思想和观念,也要激发能源市场下游的供给活力和服务水平,更需要通过能源监管者的管理变革和机制优化,形成上下联动、富有活力和可操作性的政策措施,为中国能源供给侧改革的有效推进做好引领、铺平道路。

根据以上思路,本文提出了面向政府和企业的中国能源供给侧改革政策建议,以期为能源供给侧改革的真正落实提供政策参考。

6.1 面向政府的政策建议

从国家对供给侧改革的定位可见,政府是供给侧改革的主导者。对能源行业而言,政府的相关职能部门作为行业的监管者,在改革政策的选择上要注重以下几方面的内容:①加快能源体制改革,充分发挥市场在供给方面的调节作用。中国提出供给侧改革的初衷之一就是提高生产要素的配置效率,而要实现这一目的的重要前提就是生产要素的自由流动,因此充分的市场化是供给侧改革的必要手段。对中国能源行业而言,市场机制改革的任务任重而道远,多年来行业“计划经济”的管理方式已渗透到企业价格制定、投资建设、产能分配等众多领域,造成了产能过剩、价格失调等一系列问题,因此加快能源市场机制改革是实现中国能源供给侧改革的主要抓手之一。在具体政策制定上,一是要加快能源定价机制改革,取消政府在价格制定过程中的过度指导和监管,通过资源税引入价格市场机制;二是要进一步完善能源市场体系,包括建立公平的能源交易环境、打破垄断引入多样化的市场竞争主体、建立电力等领域的交易市场等;三是要完善与能源相关的法制建设,尽快出台有关可再生能源合理开发利用和环境保护方面的法律法规。②加大基础研究投入,尽快建立国家能源技术创新平台。能源供给侧改革的推进和能源全要素生产效率的提高必须依靠技术创新。能源行业是基础性产业,能源行业的技术创新一方面具有很强的外部性,另一方面因投资巨大,所以特别需要政府在基础研究方面强化他们的公共职能角色。在具体的政策制定上,一是通过加大专项资金投入力度等方式,继续鼓励企业开展能源方面的基础研究;二是建议由国家能源主管部门牵头建立国家新能源、节能减排、能源互联网方面的创新实验室,建立国家能源技术创新平台。③加快结构性税费改革,充分发挥财政政策的积极作用。从国外发达国家的经验来看,财政政策是解决结构性问题的重要且有效的工具。对于当下中国能源供给侧改革的财政政策,可从以下两个方面着手发挥其积极作用:一是为能源企业提供税收优惠政策,为提高新常态下能源企业的投资积极性、消化过剩产能提供宽松的政策环境;二是增加征收环境污染税和碳税,以此来迫使企业加强节能,实现中国能源消费的总量控制,同时也有利于加快中国清洁能源发展。④明确政府的监管职能,建立完善的政府市场监管体系。为了防止出现“政监合一”的局面,必须明确政府职能部门在能源市场中的角色地位和权力范围,做到“有所为、有所不为”。具体而言,重点针对能源市场监管中存在的投资和价格的过度监管、环保和安全等关键领域的监管不足等问题,深化能源市场监管。一是要加强对能源市场秩序的监管,包括市场准入条件、市场交易规则和秩序、价格等,为建立规范有效的能源市场提供保障;二是要发挥社会性监管力度,特别是加强环保、安全、公平等方面的社会监管职能。

6.2 面向企业的政策建议

企业虽然不是供给侧改革的主导者,但是作为微观经济活动的主体,是实现供给侧改革的关键。对能源行业企业,在供给侧改革政策的制度上要强化以下几方面内容:①建立富有自主研发和技术创新精神的企业文化和制度。企业是技术创新的主体。就中国能源行业而言,行业中的中坚企业大都是国有企业,这些企业在资源、规模、财务等多方面具有民营企业无可比拟的优势,这些企业理应成为中国能源行业自主研发和创新的核心力量。因此,这些企业必须从自身企业长远发展考虑,放弃追求短期利益的行为,建立有利于自主研发和技术革新的制度,为企业技术创新创造良好的氛围。一方面，可通过改变企业干部任免和考核机制,将企业领导者的思维和工作重心放到技术创新的长远利益上来;另一方面，可通过加大对企业自主研发、技术创新等行为的激励力度,激发企业技术人员的自主创新动力。②优化企业的生产结构,提高资源的利用效率。在煤炭、电力等传统能源领域,部分企业存在大量的落后和过剩产能,要坚决去掉这些落后和过剩产能,否则企业就不可能做到提质增效。因此,企业要克服来自社会和员工等各方面的压力,去掉这些落后、不适应市场需求的产能,优化企业生产结构。③激发企业的供给活力和服务水平。首先,要在思想上认识到供给侧改革对于企业提质增效、提升竞争力的重要作用;其次,要组建专业的人员和队伍积极聆听客户的需求,挖掘能源用户在服务、信息、节能等方面新的升级需求,真正做到明确和理解客户需求,只有这样,才能创造和提供与之高度匹配的供给活动和服务质量。

[1]丁任重.关于供给侧结构性改革的政治经济学分析[J].经济学家,2016,(3)∶13-15.

[2]龚刚.论新常态下的供给侧改革[J].南开学报(哲学社会科学版),2016,(2)∶13-20.

[3]徐康宁.供给侧改革的若干理论问题与政策选择[J].现代经济探讨,2016,(4)∶4-9.

[4]李稻葵.关于供给侧结构性改革[J].理论视野,2015,(12)∶16-19.

[5]贾康.“十三五”时期的供给侧改革[J].国家行政学院学报,2015,(6)∶12-21.

[6]车海刚.“供给侧结构性改革”的逻辑[J].中国发展观察,2015,(11)∶1.

[7]林卫斌,苏剑.理解供给侧改革：能源视角[J].价格理论与实践,2015,(12)∶8-11.

[8]肖兴志,李少林.能源供给侧改革：实践反思、国际镜鉴与动力找寻[J].价格理论与实践,2016,(2)∶23-28.

[9]程路,冯君淑.能源供给侧改革的重点和举措[J].中国国情国力,2016,(6)∶40-43.

[10]曾鸣,张晓春,王丽华.以能源互联网思维推动能源供给侧改革[J].电力建设,2016,37(4)∶10-15.

[11]柳亚琴,赵国浩.新常态下中国能源供给侧结构性改革困境与地策[J].现代经济探讨,2016,(6)∶25-28.

[12]国家统计局能源统计司.中国能源统计年鉴[M].北京：中国统计出版社,2016∶25-28.

[13]BP世界能源统计年鉴[M].2016.

[14]范爱军,潘垠伊.全球能源互联网发展潜力与关联效益探析——基于微观经济学的视角[J].改革,2016,(7)∶10-16.

[15]朱舜楠,陈琛.“僵尸企业”诱因与处置方略[J].福建论坛(人文社会科学版),2016,(3)∶110-119.

[16]罗小芳,卢现祥.论发展低碳经济的技术创新与制度创新[J].河北经贸大学学报,2016,37(3)∶81-88.

StudyonPathandPolicyofEnergySupply-sideReformforChina

WU Yu-ping,ZHANG Yun
(Energy Economic Research Center，Henan Polytechnic University,Jiaozuo 454000,China)

Energy supply-side reforms was the main direction of China′s energy management in the coming period and it also was an important means to achieve China′s energy strategic objectives which was to build a low-carbon clean,safe and efficient modern energy system.The necessity of China′s energy supply-side reform was analyzed firstly from the four aspects of energy structure,production distribution,transportation efficiency and supply management,and then the connotation of China′s energy supply-side reform was clarified around the basic logic,objectives and mainlines of China′s energy supply-side reform in the paper.It put forward that energy production factor reform and energy production and delivery efficiency reform were the main areas of China′s energy supply- side reform.On the basis of this,the path of China′s energy supply-side reform was promoted through the reducing unnecessary supply,improving the inefficient supply and increasing the lack of supply.Finally,policy recommendations to promote China′s energy supply-side reform were put forward from the government and business levels.

energy;supply-side reforms;new normal;energy structure

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.08.014

F206

A

1005-8141(2017)08-0969-05

2017-06-24；

2017-07-13

国家社科基金项目“供给侧结构性改革驱动资源型城市转型的机制、战略框架及对策研究”(编号16BJY042);河南省科技厅软科学项目“环境约束下的河南省全要素能源效率研究”(编号:172400410188)。

及通讯作者简介：吴玉萍(1978-),女,山东省德州人,博士,副教授,研究方向为低碳经济和能源经济。