山西省开展政策性森林保险工作的思考

杜翠萍

(山西省林权服务中心，山西 太原 030012)

山西省开展政策性森林保险工作的思考

杜翠萍

(山西省林权服务中心，山西 太原 030012)

笔者从森林资源及其灾害情况和森林灾害理赔情况2个方面阐述了山西省政策性森林保险的发展现状，指出了目前山西省政策性森林保险存在着保险政策设计不足、森林保险产品单一、保险标的和保险责任范围有限、防灾减灾缺乏政策支持、工作经费难以落实5个问题，提出了健全保险政策、丰富森林保险险种、扩大保险标的和保险责任范围、规范承保企业防灾减灾投入管理、积极落实工作经费5点政策建议，以期为山西省政策性森林保险的健康持续发展提供理论参考。

山西省；政策性森林保险；灾害；建议

自从2013年9月财政部将山西省纳入中央财政森林保险保费补贴试点省份以来，在国家林业局、中华人民共和国保险监督管理委员会、中华人民共和国财政部等单位的大力支持和精心指导下，山西省政策性森林保险工作顺利开展，并取得了初步成效。政策性森林保险在保护森林资源、规避林业生产风险，促进集体林权配套改革、金融支持林业发展，维护经营者利益、促进强农惠农等方面的巨大作用日益凸显。

1 山西省政策性森林保险的发展现状

1.1 森林资源及其灾害情况

根据2009年山西省林地保护利用规划数据，山西省林地面积为880.54×104hm2.其中，有林地面积为350.05×104hm2，疏林地面积为33.984×104hm2，灌木林地面积为156.79×104hm2(特种灌木林地面积26.03×104hm2)，未成林造林地面积为102.71×104hm2，苗圃地面积为1.285×104hm2，无立木林地面积为17.547×104hm2，宜林地面积为218.07×104hm2，林业辅助用地面积为0.11×104hm2.目前，山西省森林保险的主要对象是生态公益林，森林灾害主要包括火灾、林业有害生物、冰雪霜冻灾害等3种。

1.1.1 火灾

火灾是最为常见的森林灾害类型之一，在山西省各地均有发生记录。近5年来，国家、省气象卫星累计监测到热点2 143个。其中，发生森林火灾147起次，过火面积12 646.44 hm2，受害森林面积4 714.15 hm2，损失林木蓄积45 866.99 m3，未发生重、特大森林火灾。年均发生火灾29.4起次，过火面积2 529.3 hm2，受害森林面积942.83 hm2，平均受害率为0.092‰.2014年至2016年，山西省火灾成灾率为0.018‰～0.100‰，远远低于“十二五”目标数1‰.

1.1.2 林业有害生物

林业有害生物是山西省主要的森林灾害之一。山西省现有林业有害生物800余种，其中对森林造成严重灾害的病虫鼠害有20余种。全省每年因各种有害生物造成森林灾害的面积达30×104hm2.山西省历年林业有害生物的发生防治情况，见第43页表1.

由表1可见，2010年至2014年，山西省林业有害生物发生面积没有太大起伏。成灾面积2010年最大，为0.43×104hm2.防治面积2011年最大，为17.64×104hm2，之后逐年减少。而防治投资逐年增加，可见政府对林业有害生物防治工作的关注和重视。

1.1.3 冰雪霜冻灾害

冰雪霜冻灾害是山西省主要的森林灾害之一，在山西省发生较少，但造成的损失较为严重。如，2015年清明节前，山西省太行山、吕梁山高海拔地区发生了罕见的冻雨灾害(雨凇)，涉及太岳、黑茶、关帝、管涔、吕梁等国有林管理局和晋城市、长治市等6个县(市、区)、11个林场。山西省太岳山国有林管理局的冻灾获得高达1 410万元的理赔资金，成为山西省大范围遭灾理赔的成功案例。

表1 山西省历年林业有害生物发生防治情况统计

1.2 森林灾害的理赔情况

自2014年森林保险在山西省全面实施以来，参保单位涉及全省11个市、115个涉农县、9个省直林局、9个市直林场、105个县直林场。近3年来，全省累计承保面积达1 069.27×104hm2，保险金额达962×108元。其中，2014年度承保370.6×104hm2，保险金额达334×108元；2015年度承保379.4×104hm2，保险金额达342×108元；2016年上半年承保319.27×104hm2，保险金额达287×108元。全省共受理森林保险理赔案件373起，其中，已决案件212件，未决案件161起。2014年度受理理赔案件33起，已决案件29件，未决案件4起；2015年度受理理赔案件241起，已决案件155件，未决案件86起；2016年上半年受理理赔案件99起，已决案件28件，未决案件71起。全省森林保险理赔金额达5 618×104元(2014年度理赔1 445×104元，2015年度理赔4 072×104元，2016年上半年理赔101×104元)。其中，中国人民财产保险股份有限公司实现理赔2 086×104元，中国人寿财产保险股份有限公司实现理赔3 532×104元，理赔率为19.46%.2014年至2016年山西省各类森林灾害保险理赔中，出险原因包括火灾、林业有害生物、冰雪霜冻灾害、其它4种。其中，火灾理赔1 243×104元，占理赔总金额的22%；有害生物理赔902×104元，占16%；冰雪霜冻灾害理赔3 347×104元，占60%.虽然冰雪霜冻灾害理赔金额最高，但该灾害属于突发性、偶然性森林灾害，并不普遍。其它原因理赔126×104元，占2%.

2 山西省政策性森林保险存在的问题

2.1 保险政策设计存在不足

财金[20]09〗165号文对森林保险提出的要求可以简单归纳为“惠民生”和“保生态”2个方面。但在保险政策设计过程中，财政部门重视保险“惠民生”的特点，林业部门则重视保险“保生态”的效益。在实践中，尽管满足了保险行业“谁投保、谁受益”的原则，但却未充分体现出政策性森林保险的特殊性。特别是在目前植被恢复监督制度不完善的情况下，对赔付资金的具体用途缺乏监督管理，在资金用于受灾林地恢复方面缺乏监督和保障。

2.2 森林保险产品单一

单一的森林保险产品已难以为林业产业的发展提供保障。在部分地区，如，晋中、左权、平顺等市、县，红枣、核桃、花椒等涉林产业已成为当地的支柱产业。在黑茶山、中条山等国有林管理局，野生动物对群众人身和社会财产造成的经济损失每年高达数十万元至数百万元。对于这些问题，单一的政策性森林保险已很难满足和覆盖。因此，目前急需开发新的森林保险产品。自2014年起，山西省林业厅首先在林业产业发展较为突出的县、区，以核桃、花椒等涉林产业为重点展开了全面调研。以期积极有效地推进森林保险新产品的开发和试点推广工作，为林业产业发展提供理论基础和技术保障。

2.3 保险标的和保险责任范围有限

目前有限的保险标的和保险责任范围很难有效抵御林业生产经营的风险。山西省政策性公益林保险所规定的保险标的范围只包括生长和管理正常的生态公益林中的有林地、特种灌木林地、未成林造林地。而在森林保险工作实践中，其它林地类型的林木也急需参保。如，每年全省有30×104hm2的新造林任务，大量的新造林地，尤其是距离人们生活区域较近的新造林地极易发生各类森林灾害。再有，相应的保险责任虽然是综合险，但在实践中发现，《方案》中规定的险种也不尽完善，诸如旱灾、鼠兔害等森林灾害尚未纳入其中，造成一些森林灾害得不到保障。

2.4 防灾减灾缺乏政策支持

按照农业保险行业的国际惯例，赔付率未达到一定比例的情况下，保险机构应将一定保费用于森林防灾减灾设施建设，这也符合保险行业“防在赔先”的理念。保险机构需要按情况开展防灾减灾工作，采购防灾减灾的工具、设备、药品等。根据近年来的实践经验，企业所开展的防灾减灾投入工作，缺乏对投入起始点、投入比例、投入方式、监管方式等方面的规定。

2.5 工作经费难以落实

在现阶段，企业必须借助林业部门的人力资源以弥补企业基层网络不健全、林业专业人才缺乏等不足。《农业保险条例》第21条规定，“林业部门可以与保险公司签订工作合同，明确双方的权利和义务，约定按保费总额支付一定比例的工作经费”。实践中，基层林业工作人员和机构受财政纪律限制，不能接受企业支付的工作经费。为完成宣传、灾后踏勘定损等任务，基层林业机构及人员自行负担了相关的工作费用，导致部分财政困难却又资源丰富的地区基层林业部门工作经费超支，不堪重负。在少数接受企业工作经费的林业部门，出现了经费开支范围、开支项目、使用方向不合理、不规范等问题。

3 山西省政策性森林保险发展建议

3.1 健全保险政策制度

为进一步规范山西省森林保险的实施，2014年12月，山西省林权服务中心起草了《山西省生态公益林保险理赔细则(试行)》和《山西省生态公益林保险灾害损失认定标准(试行)》，经过近2年的实践，各地反馈良好。下一步将进一步出台相关实施规程，规范全省森林保险的实施。在建立保险政策制度的过程中，既要考虑林业生产经营者的缴费能力和基本保障需求，又要考虑保险公司的风险防范水平和经营的稳定性。

3.2 丰富森林保险险种

保险新产品试点的推进，受地方财力、政府支持力度等因素的影响。山西省林权管理部门需要不断加强与财政部门的沟通协调，进一步完善对新产品的支持政策。同时，密切观察开展新保险产品试点县区的进展情况，为完善保险条款、推广保险产品打好基础。

3.3 扩大保险标的和保险责任范围

尽快修改、完善2013年印发的《山西省森林保险保费补贴试点实施方案》，扩大该方案中关于保险标的和保险责任的描述范围，将新造林地纳入保险标的，将旱灾、鼠兔危害纳入保险责任。

3.4 规范承保企业防灾减灾的投入管理

承保企业进行防灾减灾投入虽是行业惯例，但若无序开展，则容易出现不正当竞争现象，投入的资金、物资也难以与林业部门的相关规划衔接，造成不必要的浪费。因此，林业部门、保险监督部门需要积极沟通，对承保企业防灾减灾投入的投资资格、投资方式、投资金额等进行规范，并出台相关的规范意见和方案。

3.5 积极落实工作经费

工作经费保障问题是政策性保险的特点与现行财政纪律之间矛盾的体现，需要林业、财政等部门间进一步强化沟通，提出适宜的、可行的解决办法。

随着山西省集体林权制度改革的逐步深入，不断完善政策性公益林保险制度已成为一项重大的社会责任。山西省政策性森林保险今后仍要围绕生态安全这一核心，以保障林业生产经营为己任，以保护森林资源为目的，加强部门之间的密切配合，进一步规范承保理赔运行环节，全面提高政策性森林保险的服务水平，在探索中完善，在完善中推进，努力构建一套高效运行的、具有山西省地方特色的森林保险制度。

[1] 邹培军.林改后森林保险的发展分析.中国林业产业，2016(5)：183-184.

[2] 段纯锴.山西全面启动政策性森林保险.中国保险报，2014-04-03.

[3] 高 播，张 英，赵 荣，等.政策性森林保险制度设计创新研究.林业经济，2016(2)：27-32.

[4] 山西省人民政府办公厅关于印发山西省2013年“三农”保险实施方案的通知.山西政报，2013(Z2)：28-32.

[5] 张长达.完善我国政策性森林保险制度研究.北京：北京林业大学，2012.

[6] 王丁丁.山西人保财险与省林业厅共推森林保险.中国保险报，2014-03-21.

[7] 邓三龙.关于政策性森林保险的几点思考.林业经济，2010(9)：3-5.

2016-10-15

山西省软科学研究计划资助项目(2016041018-4)

杜翠萍(1964— )，女，山西定襄人，1992年毕业于北京林业大学，高级会计师。

F326.2

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1007-726X(2016)04- 0042- 03