云南落实最严格水资源管理制度的思考

李芸（云南省水文水资源局，650106，昆明）

云南落实最严格水资源管理制度的思考

李芸
（云南省水文水资源局，650106，昆明）

实施最严格水资源管理制度旨在促进水资源管理由部门推动向政府全面推动转型，促进水资源条件由制约经济社会发展的瓶颈因素向为经济社会发展提供强有力支撑和保障作用转型。结合国家层面推进最严格水资源管理制度考核的情况，总结分析“十二五”期间云南省落实最严格水资源管理制度的情况和主要做法。系统整理了云南省在全面落实最严格水资源管理制度方面所取得的主要成效和经验，并梳理了目前仍存在和急需关注的几个问题。最后根据云南省实际，提出了云南省下阶段全面高效落实最严格水资源管理制度及水资源管理工作的建议和措施，以期为云南省争当全国生态文明建设排头兵提供支撑。

水资源；红线；最严格管理制度；评估；云南

云南虽为水资源相对丰沛的省份之一，但由于境内特殊的地形、地貌和气候特征，水资源呈现出“地区分布不均、人均水资源量差异较大，水资源与人口土地及生产力布局不相匹配，年际变化不大但年内分配不均”三个基本特点。水资源开发潜力大，但开发难度更大，水污染严重，资源性缺水、工程性缺水及水质性缺水并存，和全国一样，水资源面临的形势同样严峻。要解决云南省日趋复杂的水资源问题，认真落实国家出台的最严格水资源管理制度和具体要求，夯实管理基础，提升管理队伍的能力和水平，将是实现水资源高效利用和有效保护、支撑云南经济社会可持续发展的重要手段。分析云南省落实最严格水资源管理制度采取的措施和办法，总结取得的成效和存在的问题，有利于进一步推进落实最严格水资源管理制度。

一、云南省最严格水资源管理制度推进情况

云南省委和省政府高度重视最严格水资源管理制度的实施，先后出台“兴水强滇”战略决定、实行最严格水资源管理制度的意见和考核办法，明确了云南省实行最严格水资源管理制度的目标要求、政策措施和保障措施，并完成将“三条红线”控制指标分解到全省16个州 （市）的工作。2014年9月，省政府印发《云南省实施最严格水资源管理制度考核工作实施方案的通知》，成立由省水利厅、发展改革委、工业和信息化委、财政厅、国土资源厅、环境保护厅、住房和城乡建设厅、农业厅、审计厅、林业厅、统计局等11个省级部门组成的云南省实行最严格水资源管理制度考核工作组和考核工作组办公室。在出台的考核办法中，明确州（市）政府是实行最严格水资源管理制度的责任主体，政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。考核的内容主要包括两个方面：一是各州（市）最严格水资源管理制度目标完成情况，主要包括用水总量、用水效率、重要江河湖泊水功能区水质达标率、重要饮用水水源地水质达标率等控制目标；二是各州（市）最严格水资源管理制度建设和措施落实情况，主要包括用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等制度建设及相应措施落实情况。

2015年2月，省水利厅印发《云南省2014年度实行最严格水资源管理制度考核工作方案的函》（云水函〔2015〕21号），启动2014年度的考核工作。2015年3月16—22日，分别由水利厅、发展改革委、工业和信息化委、环境保护厅和国土资源厅带队，组成5个考核组，对各州（市）2014年度实行最严格水资源管理制度工作情况进行重点抽查和现场检查。2015年4—6月，综合各州（市）的自查、核查、重点抽查和现场检查情况，由省水文水资源局、水利水电勘测设计研究院、水政监察总队有关专家组成考核专家组对控制目标完成情况、制度建设和措施落实情况进行综合评分，并经省考核工作组审定，最终确定考核评分。2015年5月27—31日，考核组配合国务院第十一检查组完成了国务院对云南省2014年度实行最严格水资源管理制度工作情况的重点抽查和现场检查工作。2015年8月10日，召开云南省实行最严格水资源管理制度考核工作领导小组会议，审议通过了考核工作报告、公告和整改意见，会后由省水利厅上报省人民政府审定。2015年9月16日，省人民政府召开新闻发布会，向社会公告考核结果，昆明市考核等级为优秀，楚雄州、丽江市等14个州（市）考核等级为良好，怒江州考核等级为合格。16个州（市）政府向省人民政府上报了整改方案。

2016年2月初，省考核工作组印发了《云南省2015年度及“十二五”期间实行最严格水资源管理制度考核工作方案》，正式启动了省人民政府对全省16个州 （市）2015年度及 “十二五“期间实行最严格水资源管理制度的考核工作。目前，已完成对全省16个州（市）的现场检查和重点抽查工作。

二、云南省落实最严格水资源管理制度取得的成效

1.落实“三条红线”，基本形成刚性约束制度体系

（1）全面构建“三条红线”控制指标体系，推进水资源红黄绿分区管理，列入综合考核

到2015年年底，云南省“三条红线”考核责任体系、控制指标体系、水资源监控体系基本建成，为“三条红线”的全面落实奠定基础。从2014年开始，依据各年度水资源公报、水资源管理年报，分析评价全省各州（市）的年度用水总量和“十二五”末用水总量控制指标，不断研究完善和推进水资源红黄绿分区管理，向有关州（市）政府发出了控制预警，明确将对新增取用水实行严格控制，增强了总量控制的约束力。通过积极争取，从2015年开始，“三条红线”的4项管理控制指标，列入省委对16个州（市）、129个县（市、区）的综合考核，引起州（市）和县级政府对“三条红线”水资源管理的高度重视；用水效率水平列为文明单位评选的基本条件，刚性约束制度基本建立。

（2）重点发挥规划和论证的抓手作用，“三条红线”刚性约束落到实处

规划先行，全面推进跨州（市）河流的流域综合利用规划，为水量分配、开发利用和产业布局奠定基础。云南省发改委和水利厅联合建立规划水资源论证工作机制，结合区域水资源承载能力，组织开展了滇中产业新区等园区规划水资源论证，推广了昆明市等州（市）将工业园区规划水资源论证列为园区“七规合一”要件的经验，突出了园区规划、产业布局的水资源论证刚性约束。全面实行重大项目水资源论证和取水许可的公众参与制度，编制水资源论证报告明确要求增加“三条红线”符合性专题论证篇章，借鉴环境影响评价，推进公众问卷调查和报告公示制度，作为论证报告审查审批的要件。通过充分发挥水资源论证的重要抓手作用，使“三条红线”刚性约束落到实处。2015年，已组织系统研究 “云南省重大规划水资源论证评估管理办法”，该办法的出台将强化水资源总量和强度双控行动。

2.推进依法严管，基本形成最严格水资源管理新局面

全面贯彻依法治水管水，以及最严格水资源管理制度、取水许可制度和水资源有偿使用制度。在依法严管中，突出了规划、水资源论证、取水许可、水功能区、入河排污口的严格管理。积极推进新平县等40个最严格水资源管理制度示范县建设。按照行政许可分级管理原则，各级水行政主管部门严格依法管水，按规定程序、时限、分工，组织开展建设项目水资源论证、取水许可、入河排污口行政审批工作，有效保证了程序合法、资料完整、卷宗规范。规范了取水许可现场核验及许可评估工作，推进取水许可监督规范化管理，推动建立了全省取水许可监督管理由省水政监察总队负总责、各地水行政主管部门配合管理的机制。水资源费征收管理工作进一步推进，通过开展专项检查，加强依法征收、应收和尽收，全省水资源费征收快速大幅度增长，2015年突破15.03亿元，比2014年增长24.0%。取用水许可和水资源有偿使用制度获得社会公众广泛认可、支持。

3.推进“节水优先”，节水型社会建设有新举措

（1）贯彻制度，执行定额，落实意见，明确责任，建立机制，全面落实“节水优先”

贯彻落实“生态立省、环境优先”战略和《云南省节水条例》；结合区域水资源特点，认真执行用水定额，加强水平衡测试、灌溉用水计量和作物用水管理，加强重点用水户计量设施建设；落实《云南省人民政府关于加强节水型社会建设的意见》（云政发〔2014〕71号），明确了全省节水型社会建设的总体思路、总体要求和目标任务，按照明确的州（市）政府和省级24个部门的责任分工，成立了省级节约用水工作联席会议制度，印发了2016年工作方案，组织编制“十三五”节水型社会建设规划，为全面推进“节水优先”奠定了基础。

（2）发布管理名录，推进示范，节水减排，推进节水型社会建设取得新进展

推进重点用水户监控名录管理，开展节水型企业、单位、社区评定和节水示范项目、再生水利用示范项目建设，实施“先建后补”“以奖代补”机制。与学校合作推进节水教育基地建设；与省精神文明建设指导委员会办公室联合，将创建节水型单位作为创建文明单位的重要内容，作为测评体系中的一项重要指标，纳入文明单位测评体系。全面推进国家和省级节水型社会示范市 （县）、节水型城市建设。按照“先建机制、后建工程”的思路，完成推进陆良县、澄江县国家农村水利改革发展和节水减排试点示范项目建设，探索建立水权分配、农业水价综合改革、节奖超罚、节水减排评价制度等7项机制，组建农村用水合作社，将水权分配到户，核定年度用水定额，智能计量收费到田间地头，实行节水供水合同管理制度，完成大户田间高效节水工程自建、自管、自运营模式的探索，形成国家主要投资建设水源工程和干管工程、农户和大户投资建设田间高效灌溉工程，解决田间“最后一公里”问题，并以高效节水强化农业面源控制为手段，以保护高原湖泊抚仙湖为目标，完成了可复制、可推广经验的总结；召开了国家和省经验推广现场会议。在组织推进水利部高效节水“三试点”的基础上，积极推进《云南省高效节水减排规划》的实施，为全面推进生态文明排头兵建设、有效保护高原湖泊和重要水源地探索出有益的经验。

4.落实“空间均衡”，优化配置统一调度上新台阶

（1）开展水系连通，加强调度，为构筑云南高原特色水网筑牢规划基础

为解决工程性缺水、资源性缺水、水土资源不匹配和时空不均等问题，落实水利部有关水系连通的指导意见，加快云南高原特色水网建设，提高用水安全保障能力，由王浩院士牵头组织开展河湖水系连通规划战略研究，完成《云南省河湖水系连通“十三五”规划》。按照习近平总书记在云南视察时对发展定位和 “五网”建设的重要指示，在水利部的指导下，完成《云南省供水安全保障网规划》编制。通过规划战略研究，调整水资源配置思路，因地制宜，量水发展，可建设一批江河湖库水系连通工程，实现一级、二级、三级、四级连通，突出重点区域，分步推进云南高原特色的水网建设。组织推进全省滇池—普渡河流域等18个重点区域的水资源承载能力、优化配置体系及统一调度方案研究，提出重点区域率先构筑区域水网的思路和方案，为科学推进云南水网建设、保障水资源水环境承载能力与区域经济社会发展相协调打下了坚实基础。

（2）加强区域水危机对策研究，统筹兼顾，水资源管理调度上新台阶

丽江古城举世闻名，城内的玉河水系和小桥流水是其世界历史文化遗产的有机组成，但由于连年遭遇干旱，2012年1月以后，玉河水系源头黑龙潭泉群长期断流，古城面临缺水断流的水危机。除实施联合调度应对古城水危机外，经系统研究，以全面贯彻节水优先、优化配置、系统治理为核心，提出了《丽江坝区水危机对策建议方案》《丽江坝区生态水网规划》，丽江古城黑龙潭断流治理取得初步成效。与此同时，积极配合长江委加强澜沧江中下游两个大库五级大型水电站的水资源统一调度管理，协调推进年度调度方案的执行，保证了出境敏感江段的合理水位和控制流量，减少国际水事纠纷。推进区域联合调度，提升用水安全保障能力。昆明市处于滇中核心区域，由于连续4年干旱，昆明市主要供水水源云龙水库蓄水偏少，2014年6月30日水位降到死水位以下，被迫停止供水。为恢复云龙水库的正常蓄水，全面加强以昆明市为核心的滇中地区云龙水库、松华坝水库、清水海、牛栏江—滇池补水工程联合调度，加强“七库一站”“一江”统一调度，合理安排季调节、年调节和多年调节水源的蓄水供水，至2015年年底，完成了云龙水库蓄水1.8亿m3的目标，昆明市城市供水安全得到有效保障，为区域大中型水库群水资源统一管理和联合调度提供了可借鉴的经验。

三、云南省实行最严格水资源管理制度存在的问题

云南省基本构建了实行最严格水资源管理制度体系，管理工作有序推进，取得了一定成效，但与“四个全面”建设和五大发展新理念要求还有差距，主要表现在4个方面：一是水价改革还未到位，在水价综合改革方面，推进还不平衡，云南省部分州（市）还未全面落实超计划超定额累进加价制度；二是取水许可管理还有待规范，部分县区取用水户的水资源费征交不够及时，取水许可台账更新不及时，计划用水工作有待加强；三是水功能区入河排污口点多面广，监测监督管理工作亟待加强；四是基层水资源管理薄弱的现状未根本改变，管理机构、监控能力还有待加强。

四、结语

水资源是事关国计民生的基础性自然资源和支撑经济社会可持续发展的战略性经济资源，面对云南省实行最严格水资源管理制度过程中取得的经验和存在的问题，在今后的工作中，应重点加强以下几方面的工作：

1.进一步健全水资源统一管理体制

水资源管理体制不顺已成为云南省水资源统一管理、高效利用和有效保护的制约因素。长期以来，由于水资源管理的 “多龙治水，条块分割”，造成了管理权的分散，各部门职责不清，机构设置重复，相互间缺少协作，不仅浪费人力物力，同时也容易造成相互推诿、扯皮的现象，不利于统一调度、循环利用，不利于最严格水资源管理制度的有效落实和水生态文明建设。

2.继续完善最严格水资源管理考核制度

《云南省实行最严格水资源管理制度考核办法》规定“年度或期末考核结果为不合格的州市人民政府，要在考核结果公告后一个月内，向省人民政府作出书面报告，提出限期整改措施，同时抄送水利厅等考核工作组成员单位。整改期间，暂停该地区建设项目新增取水和入河排污口审批，暂停该地区新增主要水污染物排放建设项目环评审批。对整改不到位的，由监察机关依法依纪追究该地区有关责任人员的责任”。从实践看，考核办法中因只有 “追责”，缺乏奖励机制，不利于调动地方工作的积极性和主动性；水功能区水质达标考核仅考核两项指标，易掩盖污染真相，如2014年云南省全省监测评价水功能区353个，按水功能区水质管理目标（2020年）全因子评价，总体达标率仅为56.1%；双因子评价（指标为高锰酸盐指数、氨氮）总体达标率为77.1%。

3.提高水资源管理队伍水平

全省各州（市）水利（务）部门“三定方案”中虽设置了水资源管理机构，并明确了机构职能，但因近年来水利建设任务较重（2015年云南省完成水利建设投资341亿元），水资源管理队伍的专职人员数量非常有限且管理能力有待提高。全省16个州（市）水资源管理专职人员平均不足3人、129个县（市区）平均不足2人，难以满足完成水利部近年下达的近180项水资源工作任务的人员需求。

4.继续夯实水资源管理工作基础

在水资源管理基础方面建议重点开展以下工作：一是2000年编制的水资源综合规划与现行的治水思路已不完全适应，应尽快修编；二是应按照中央对云南省争当生态文明建设排头兵的定位，尽快出台水功能区监督和集中式饮用水水源地管理规定或办法；三是完善取水许可台账，严格计划用水和定额管理，推进各州（市）按照年度用水总量控制目标下达年度计划用水控制指标的工

作；四是进一步加强对《云南省取水许可和水资源费征收管理办法》落实情况的监督检查，落实水资源费主要用于节约管理和保护，不低于各级留成的60%，要求各级留成水资源费的20%用于节约用水工作，超计划超定额加倍征收的水资源费，全额用于水资源的管理、节约和保护工作；五是完善重要江河湖泊水功能区监测方案，加强对水功能区、入河排污口监测评价，实现水功能区全覆盖监测；六是加快推进水资源监控能力建设。截至2015年年底，全省取水许可证保有量1.5万余份，省政府批复的水功能区422个，国家规划的地下水监测站点173个，规模以上入河排污口540个，实现在线监测的比例不足20%，与落实“三条红线”管理存在明显差距。

[1]陈雷.全面落实最严格水资源管理制度 保障经济社会平稳较快发展[J].中国水利，2012（10）.

[2]陈明忠.全面落实新时期水利工作方针 加快推进落实最严格水资源管理制度[J].中国水利，2015（24）.

[3]刘正伟，张丽花.昆明最严格水资源管理用水总量控制指标分解[J].人民长江，2015，46（23）.

[4]王新才.规划水资源论证实践与思考[J].人民长江，2012，43（19）.

责任编辑 轩 玮

Considerations on implementation of stringent water resources management system in Yunnan Province

//Li Yun

The implementing of stringent water resources management system aims at promoting reform and development of water sector and transformation of government functions in China,so that water can play a supporting role for economic and social development instead of a bottleneck.A summary is made on main practices of implementing stringent water resources management system in Yunnan Province during the“12th Five-year Plan”period.Evaluations had been made on the effectiveness of their performance in a systematic manner with a focus on key issues need to be highlighted.According to the local conditions,recommendations and measures are presented to further-up implementation of stringent water resources management system in the province.

water resources;red lines;stringent management system;evaluation;Yunnan

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1000-1123（2017）03-0023-04

2016-05-24

李芸，高级工程师，主要从事水资源监测评价工作。