中小河流水能资源开发规划取得显著成效

陈大勇 何 峰 郝远远

(水利部农村水电及电气化发展局，北京 100053)

中小河流水能资源开发规划专栏

中小河流水能资源开发规划取得显著成效

陈大勇 何 峰 郝远远

(水利部农村水电及电气化发展局，北京 100053)

本文介绍了我国中小河流水能资源开发规划的进展情况，取得的成效及主要措施和做法，对进一步做好此项工作提出了有益思考。

中小河流；水能资源；开发规划

2012年8月，水利部下发《关于开展中小河流水能资源开发规划工作的意见》(水规计〔2012〕369号，以下简称369号文)以来，在地方党委政府的关心支持和广大水利干部职工的共同努力下，本轮中小河流水能资源开发规划修编工作已进入收尾阶段。本轮规划修编工作以绿色发展理念为指导，科学确定了当前和今后一个时期农村水能资源的开发重点和目标任务，发挥了规划在小水电开发建设、运行管理、促进小水电站转型升级等方面的引领作用，取得显著成效。

一、 基本情况

(一) 工作背景

我国中小河流众多，蕴藏着丰富的农村水能资源。全国已建成的4.7万座小水电站座落在7600多条河流上。本轮规划修编工作布置以前，已编流域综合规划或水能资源开发规划的河流只有5200多条，河流水能资源开发规划工作滞后于资源开发利用进程，无规划开发利用的问题较为突出。同时，已有规划不同程度存在着理念落后，对水资源综合利用、生态环境保护、综合效益等考虑不够等问题，导致水能资源开发过程中的负面生态环境问题和水资源综合利用矛盾，引起了社会关注。为切实规范和加强农村水能资源开发和管理，实现在保护生态和农民利益前提下，科学有序开发利用农村水能资源，水利部2012年组织开展了中小河流水能资源开发规划修编工作。

(二) 工作范围和主要任务

本轮规划工作以2011年为规划基准年，要求对2025年以前有开发需求但尚未编制水能资源开发规划，以及原有规划不能满足经济社会可持续发展新要求的中小河流开展规划编制或修订。本次规划限于具有单站容量0.1MW及以上资源点，且流域面积小于3000km2的中小河流，具体范围和河流名录由各省(自治区、直辖市)水行政主管部门在清理和复核现有水能资源开发规划的基础上，根据水能资源环境状况和经济社会发展需求确定，并报水利部备案。最终，全国25个省份(含兵团)的3681条中小河流拟开展规划修编工作，其中新编2911条、修订770条。本轮规划修编主要是合理提出河流综合利用要求与开发任务，拟定中小河流水能资源梯级开发方案，提出可行的建设征地和移民安置意见，拟定河道生态流量下泄、水质保护和水土保持等环境保护对策措施，提出现有电站整改意见以及近期工程实施意见。

(三) 工作进展

目前，拟修编规划的3600多条中小河流中，除广东省有200多条河流规划工作正在进行、四川省200多条河流规划工作因省内文件要求而叫停外，3400多条河流已经完成规划报告编制工作。其中1200多条河流的规划业已批复实施，1700多条河流的规划完成审查等待批复，500多条河流的规划完成编制正在组织审查。福建、江西等9个省份完成全部规划的审查工作，河北、陕西等7个省份规划全部批复实施。各地多渠道筹措资金，全国共落实规划工作经费1.2亿元，其中省级落实经费6100多万元，市县两级落实经费5600多万元。通过本轮规划修编，全国已编流域综合规划或水能资源开发规划的中小河流达到8100多条，基本涵盖了2025年以前有开发需求的中小河流。

二、 主要成效

本轮规划工作贯彻绿色发展理念，摸清了2025年以前有开发需求的中小河流水能资源开发的基本状况，明确了近期农村水电开发的目标任务，在指导小水电科学开发、强化水能资源管理职能等方面取得显著成效。

(一) 摸清农村水能资源开发的基本状况

本轮规划工作突出了规划的引领作用，摸清了2025年以前有开发需求并具备开发条件的中小河流水能资源情况。各地共提出近期实施的新建小水电站2374座，装机容量758万千瓦，基本涵盖了列入农村水电发展“十三五”规划的所有项目。从规划情况看，广东、福建等省开发率接近或超过90%，湖北、湖南等中部8省的平均开发率为63%，西藏、新疆等省份受地理气候条件限制，开发率仅为4%和23%。各地修编规划过程中普遍反映，随着生态环境保护要求、移民征地成本和建设成本的提高，具备技术和经济价值的效益好、难度小、回报高的资源点越来越少，广西、黑龙江等地反映，规划出的资源点造价普遍不具有开发价值。此外，四川、云南等地还结合规划工作进一步核定了当地农村水能资源技术可开发量，根据最新成果，四川全省中小河流农村水能资源技术可开发量2433.5万kW，与2008年农村水能资源调查评价成果相比，增加了18%。

(二) 明确了综合利用要求和开发任务

本轮规划重视发挥小水电站的供水、灌溉、防洪、发电等综合效益，根据当地的经济社会发展、水资源条件、综合利用要求及电力需求，科学确定开发任务。陕西省提出了小水电开发的正面和负面清单，明确优先开发具有综合利用功能的小水电站，限制开发移民多、淹没损失大的坝式水电站或以单一发电为目的的跨流域或长距离引调水的小水电。重庆市大溪河流域水能资源开发规划改变单一以发电为目的的开发方案，改2库3级为1库2级，规划调整后装机容量减少48%，但可以增加5.81万亩耕地灌溉面积，满足11.77万城乡人口的用水需求。福建省龙津溪通过整合老旧小水电站，新建装机1.2万kW水库附属电站，在将流域装机容量和设计年发电量分别提高58%和62%的同时，汛期通过预降库水位运行，可将下游地区防洪能力提高至15～20年一遇。湖北黄柏河流域规划建立梯级电站联合调度与利益补偿机制，在增加流域整体发电效益的同时，提高流域防汛、供水、灌溉、生态与应急需求保障水平。

(三) 优化了小水电站开发布局

本轮规划修编摒弃了充分利用水能资源、吃干榨尽的编制理念，要求切实考虑生态环境保护要求，科学确定中小河流水能资源开发任务、开发方案，合理调整已建电站布局。从全国来看，东部地区重点对已建电站提出改造调整等处理意见。福建省在禁止开发区建立了已建水电站的清退机制。东部地区仅推荐近期实施小水电项目50座、装机3万kW，分别占全国总数的2%和0.4%。中部地区结合本地河流功能调整等要求，重点开发环境承载能力较强地区的小水电项目。共推荐近期工程1668座、改造1700多座，均占全国总数的70%以上，是当前和今后一个时期农村水能资源重点开发区。湖南省将近期有开发需求的河流全部修编了水能资源开发规划，推荐近期新建小水电站900多座，改造500多座，装机容量超过140万kW。西部地区水能资源开发率虽然显著低于全国平均水平，但受生态环境保护要求和开发政策调整影响，本轮规划仅推荐近期工程656座，占全国总数的28%。陕西修订原《陕西省小水电开发利用规划》时，取消了位于依法划定的自然保护区、风景名胜区等禁止开发区内的180多座小水电站。

(四) 提出已建电站处理的规划意见

本轮规划对已建小水电站进行了一定深度的调查评估，对符合有关绿色、安全等要求的小水电站纳入规划，继续运行；对存在生态环境问题或安全隐患的，提出改造修复或调整运行意见；对生态环境影响明显、安全隐患突出且无法调整运行或改造修复的水电站，提出逐步退出意见。根据规划成果，13500座已建电站中，10596座小水电站可以继续运行，2513座小水电站需要改造修复或调整运行，391座小水电站逐步退出。继续运行、改造调整和逐步退出的小水电站分别占已建电站总数的78%、19%和3%。陕西省结合中小河流水能开发规划意见，将林家村水电站下泄生态流量提升至5.0m3/s以上，并要求下游魏家堡等3座引水式水电站按照“发5(个月)停7(个月)”的原则进行生态运行，充分保障了渭河宝鸡市段生态流量，河流生态得到明显改善，当地也落实了2016年生态调度补偿资金600万元。福建省长汀县汀江上游、涂坊河2条试点河流的老旧电站退出工作按照水能资源开发规划的成果直接落实。重庆、贵州、广西等多个省份还对具备扩机条件的水电站梯级提出了扩容改造方案。

(五) 进一步巩固了水行政主管部门的规划职能

水利部下发的369号文明确要求各级水行政主管部门全面负责组织本行政区域内中小河流水能资源开发规划的编制工作。一些原来职能不够清晰的省份，通过规划修编工作的开展，规划职能得到了明确。山西省政府在2012年对省直事业单位机构编制进行调整时，将组织编制水能资源开发规划工作列入水行政主管部门职能清单。新疆维吾尔自治区巩固了省级水行政主管部门“组织编制水能规划，组织开展水能资源调查评价工作，负责水能资源开发利用、水电建设管理”等水能资源管理职能。

三、 主要措施和做法

369号文下发以来，水利部多措并举，推动各地扎实开展规划修编工作。各地也结合实际，创造性地开展规划修编工作。

(一) 加强顶层设计，落实绿色发展理念

随着一些河流功能的变化以及开发理念的转变，中小河流水能资源开发利用面临着许多新情况、新挑战。水利部坚持问题导向，把规范和加强农村水能资源开发和管理，研究提出生态环境保护对策措施作为规划重点任务加以布置。明确了拟定开发方案必须查明河流水能资源开发重要制约性因素，充分考虑各种用水要求；对影响生态环境、水资源综合利用、防洪安全的现有水电站，结合拟定的开发方案，视具备修复条件与否，提出整改意见等，力求通过规划修编，树立可持续理念，引领小水电科学开发。

(二) 加强组织领导，建立协调机制

各地统一认识，加强指导，建立了上下联动、协调配合的规划工作机制。江西等15个省级水行政主管部门成立了分管厅领导牵头，规计处、农电局(处)、勘测设计院等单位参加的领导小组，形成了归口部门统筹协调、业务部门组织实施、相关部门协作配合的良好工作局面。河北、广东等省每月或每两个月召开专题调度会，及时研究解决问题。西藏先后多次由厅主要领导主持召开专题协调会，各地市分管专员(市长)、各级水利局局长参加，协调解决各地市规划工作问题。

(三) 出台引导政策，积极落实资金

全国共落实规划工作经费1.2亿元。江西、湖北、湖南、广西、云南、西藏、新疆等7省(区)落实的规划编制经费超过650万元。重庆等11个省(市)由省水利厅统一筹措落实规划经费，其余省份由省、市、县分级负责落实。湖北省水利厅努力协调财政部门，从农电事业费中拿出一部分资金对规划工作积极的县(市)给予奖励。吉林省统筹考虑规划修编经费与规划环评经费，在全国率先落实规划环评经费150万元。我局明确要求“十三五”利用中央补助资金的农村水电站建设项目必须符合水能资源开发规划，陕西、云南等省份还明确要求今后新开发水能资源项目必须符合本轮规划才予以立项申报国家投资计划。

(四) 明确分工进度，强化督导考核

各地分解规划工作任务，倒排工期，认真抓好督促检查和贯彻落实。湖南、广西等23个省份编制了规划修编工作大纲或实施方案，按照宣传动员、安排布置、规划编制、审查审批和规划汇总5个阶段，对规划工作提出明确的时间节点要求和具体工作部署。湖北省水利厅印发了《关于明确新编(修订)水能资源开发规划中小河流名称及责任单位的通知》。黑龙江、湖南、重庆等省(市)将规划工作纳入各设市(区)年度考核任务。

(五) 做好技术服务，保障规划质量

各地严格按照规划修编的技术规程和技术要求，加强示范引领，提高工作质量。福建等19个省份组织成立了省内技术咨询专家组，及时开展规划技术指导和咨询服务。河北、江西等11个省份确定由省级水利水电勘测设计院统一组织规划修编，负责技术文件编制，由市、县级按照统一的技术要求，提供规划数据材料。新疆、湖北等16省份集中编制了一批规划报告范本，提升规划质量。湖南等16个省份组织开展了省内规划技术培训，累计培训学员2000多人。重庆、云南等16个省份开展了规划工作专项督查，并组织专家现场答疑。

四、 关于下一步工作的思考

本次规划工作是全国范围内首次统一部署，理念新、要求高，虽然取得了显著的成绩，但由于规划工作基础薄弱，又没有中央补助资金和后续专项建设支持，规划修编工作还存在一些问题。一些地方受工作时间和经费限制，未能对已经开发完毕但仍缺少规划的河流开展规划修编或回顾性评价，导致已建电站调整改造缺少依据。一些地方受理念和技术力量等因素影响，规划报告与绿色发展要求仍有一定差距，难以满足水能资源管理和生态环境保护要求。很多地方受规划环评滞后影响，规划审批工作滞后。下一步，需要做好以下三项工作。

(一) 加快规划审查审批

369号文规定中小河流水能资源开发规划由水行政主管部门组织审查后由地方政府或地方政府授权的部门进行审批。目前，各地还有1700多条河流的规划已审待批，500多条河流的规划正在审查。我们将继续加强跟踪了解，督促各地水行政主管部门加强与发改、环保等相关部门的沟通协调，及时开展规划审查工作，促进规划尽早批复实施，尽早发挥效力。

(二) 持续推进规划修编工作

本轮规划工作是水利部集中组织各地开展的河流水能资源开发规划修编工作。今后，规划工作将转入水能资源日常管理，形成规划管理工作机制。特别是按照河流功能调整定位和水资源综合利用要求，适时开展河流水能资源开发规划的回顾性评价或后评价，调查评估小水电站的开发布局、开发规模、开发方式和建设运行等，为新建、改造、调整小水电站提供规划依据。

(三) 强化规划约束作用

总结本轮中小河流水能资源开发规划的主要做法和经验，将水能资源开发规划作为制定农村水电发展规划的基本依据，作为中央财政奖励资金项目安排的前提条件，作为创建绿色小水电示范电站的前置要求，推动各地严格按照本轮规划确定的开发方案、开发规模、开发任务和开发时序，进行中小河流水能资源开发，从源头防止不符合规划电站的产生，突出规划对农村水能资源开发和管理的支撑和引领作用。

Middle and Small River Water Power Resources Development Plan Has Achieved Remarkable Results

CHEN Dayong, HE Feng, HAO Yuanyuan

(RuralHydropowerandElectrificationDevelopmentBureauinMinistryofWaterResources,Beijing100053,China)

This paper introduces the progress of the development plan of hydropower resources in middle and small rivers, the achievements and the main measures in China, and puts forward some beneficial thoughts on doing this work further.

middle and small rivers; hydropower resources; development planning

10.16617/j.cnki.11-5543/TK.2017.05.001

TV213

A

1673-8241(2017)05- 0001- 04

按语：自2012年水利部发文布置中小河流水能资源开发规划修编工作以来，各地扎实推进。经过四年努力，规划成果已覆盖2025年以前有开发需求的中小河流。本轮规划修编工作以绿色发展理念为指导，科学确定了当前和今后一个时期农村水能资源的开发重点和目标任务，发挥了规划在小水电开发建设、运行管理、改造升级等方面的引领作用，取得显著成效。本刊自2017年第3期起，设置“中小河流水能资源开发规划专栏”，总结推广各地规划工作经验和成效。本期刊登水利部农村水电及电气化发展局和黑龙江、福建、湖北、广西、重庆、云南、陕西等省(自治区、直辖市)专栏文章。