《电力发展“十三五”规划》发布看国家能源局深度解读

／本刊记者 徐晖／

《电力发展“十三五”规划》发布
看国家能源局深度解读

／本刊记者 徐晖／

11月7日，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《能源发展“十三五”规划》， 国家发展和改革委员会、国家能源局联合制定并发布《电力发展“十三五”规划》，从供应能力、电源结构、电网发展、综合调节能力、节能减排、民生用电保障、科技装备发展、电力体制改革八个方面绘制了电力发展的“十三五”蓝图。

电力是关系国计民生的基础产业，电力供应和安全事关国家安全战略，事关经济社会发展全局。“十三五”是我国全面建成小康社会的决胜期，深化改革的攻坚期，也是电力工业加快转型发展的重要机遇期。进入“十三五”，电力工业面临供应宽松常态化、电源结构清洁化、电力系统智能化、电力发展国际化、体制机制市场化等一系列新形势、新挑战。

在“十二五”期间，我国电力工业发展规模迈上了新台阶，结构调整取得了新成就，节能减排达到了新水平，装备技术创新取得了新突破，电力国际合作拓展了新局面，体制改革开启了新篇章。截至2015年年底，全社会用电量达到5.69万亿千瓦时，全国发电装机达到15.3亿千瓦，220千伏及以上输电线路合计60.9万公里，变电容量33.7亿千伏安。非化石能源在一次能源消费中的比重从2010年的9.4%提高到2015年的12%，超额完成了预定目标。

近日，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《能源发展“十三五”规划》， 国家发展和改革委员会、国家能源局联合制定并发布《电力发展“十三五”规划》（简称“《规划》”）。《规划》内容涵盖水电、核电、煤电、气电、风电、太阳能发电等各类电源和输配电网，重点阐述“十三五”时期我国电力发展的指导思想和基本原则，明确主要目标和重点任务，通过战略性和导向性的思路和办法，对于发展指标尽可能予以量化，对于发展目标给予清晰明确的描述。《规划》是“十三五”电力发展的行动纲领和编制相关专项规划的指导文件、布局重大电力项目的依据，规划期为2016～2020年。规划实施过程中，适时进行滚动调整。同时，分年度对规划执行情况进行梳理、微调。

这是时隔十五年，国家层面再次公布电力发展五年规划。虽然“十二五”我国电力工业发展迅速，但不可否认，目前电力需求增速持续放缓，弃风、弃光、煤电过剩等问题依旧待解，“十三五”电力供需形势并不十分明朗。《规划》是我国“十三五”电力发展的行动纲领，是编制相关专项规划的指导文件，是布局重大电力项目的重要依据。为了帮助大家更好地了解规划内容，11月7日，国家能源局总工程师韩水先生和电力司司长黄学农先生对《规划》进行了解读。

八个方面绘制电力蓝图

韩水指出，《规划》从供应能力、电源结构、电网发展、综合调节能力、节能减排、民生用电保障、科技装备发展、电力体制改革八个方面绘制了电力发展的“十三五”蓝图。未来五年电力发展的基本原则是：“统筹兼顾、协调发展，清洁低碳、绿色发展，优化布局、安全发展，智能高效、创新发展，深化改革、开放发展，保障民生、共享发展”。

《规划》明确，我国电力发展的指导思想和基本原则是：深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，落实“四个革命、一个合作”发展战略，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《能源发展“十三五”规划》相关部署，加强统筹协调，加强科技创新，加强国际合作；着力调整电力结构，着力优化电源布局，着力升级配电网，着力增强系统调节能力，着力提高电力系统效率，着力推进体制改革和机制创新；加快调整优化，转型升级，构建清洁低碳、安全高效的现代电力工业体系，惠及广大电力用户，为全面建成小康社会提供坚实支撑和保障。

采用常规和现代的预测方法进行电力需求预测

在供应能力方面，《规划》预期2020年全社会用电量6.8～7.2万亿千瓦时，年均增长3.6%～4.8%，全国发电装机容量20亿千瓦，年均增长5.5%。人均装机突破1.4千瓦，人均用电量5000千瓦时左右，接近中等发达国家水平。城乡电气化水平明显提高，电能占终端能源消费比重达到27%。

韩水指出，《规划》的电力需求预测是非常重要的一个环节，也是一个基础。实际上准确预测“十三五”未来五年的电力需求是十分困难的，能源局从两年前就开始做这方面的工作。能源局决定采用多种方式来进行预测，听取各方面的意见。首先，委托了几家咨询机构和著名的院校，依据全面建成小康社会的总体要求，配合小康社会发展的经济数据，特别是落实国家经济和社会发展规划纲要的要求，同时参考国外经济发展与我们在相同发展阶段的相关国家和地区，参考他们当时的电力增长。另外，还分地区对今后产业结构调整、优化布局、转型升级等都进行了详细的分析。同时，结合这些因素，采用了常规和现代的预测方法，预测2020年的电力负荷需求。

最终在听取了各有关方面的意见，经过有关电力企业以及专家的反复论证，对2020年全社会用电量达到7万亿左右达成共识，这个预期是各方面都可以接受的。考虑到经济增长的不确定性，因此在这次电力规划中没有给出一个定值，而是用一个区间来预测。这个区间就是6.8～7.2万亿。又考虑到电力建设需要一段时间，比如大家都关心的火电，煤电的建设期从规划到建设一般是三年左右，考虑到电力增长的不确定性还要考虑到电力先行，保证电力供应，在规划中还留了2000亿千瓦时作为发展的备用（备用项目，不建设，随时可以启动）。这样通过多种措施来适应电力需求增长的不确定性。

电源结构进一步优化 优先布局清洁能源

《规划》还明确，电源结构将得到进一步优化。按照非化石能源消费比重达到15%左右的要求，到2020年，非化石能源发电装机达到7.7亿千瓦左右，比2015年增加2.5亿千瓦左右，占比约39%，提高4个百分点，发电量占比提高到31%；气电装机增加5000万千瓦，达到1.1亿千瓦以上，占比超过5%；煤电装机力争控制在11亿千瓦以内，占比降至约55%。

对于新能源的发展，要优化调整开发布局。按照集中开发与分散开发并举、就近消纳为主的原则优化风电布局，统筹开发与市场消纳，有序开发风电光电。2020年，全国风电装机达到2.1亿千瓦以上，其中海上风电500万千瓦左右。按照分散开发、就近消纳为主的原则布局光伏电站。2020年，太阳能发电装机达到1.1亿千瓦以上，其中分布式光伏6000万千瓦以上、光热发电500万千瓦。按照存量优先的原则，依托电力外送通道，有序推进“三北”地区可再生能源跨省区消纳4000万千瓦。

关于《规划》中优先布局清洁能源问题，韩水进行了解读：“大家都知道常规、传统意义上电源规划主要是两个原则：一是满足规划预测的负荷需求，保证电力供应；二是根据经济性，用经济性最优的原则来确定建设的规模和种类品种。这次的规划为了突出能源结构转型升级的要求，又增加了一个关键性原则，也就是第三个原则——到2020年我国非化石能源消费占一次能源消费比重达到15%左右。这次把这个目标定为硬目标，是必须要完成的。因此，在规划中就要充分体现出这一点。在电源结构优化的过程中优先布局清洁能源，在电力电量平衡的时候首先平衡水电、风电、光伏和核电，然后看这些电源能否满足电力需求，差额部分再用气电、煤电进行补充。经测算，这样优先布局建设清洁能源，满足2020年非化石能源消费比重达到15%的要求，确保实现我国对外的庄严承诺。这是贯穿整个《规划》中的非常重要的一个原则。”

《规划》还指出，“十三五”期间，取消和推迟煤电建设项目1.5亿千瓦以上。到2020年，全国煤电装机规模力争控制在11亿千瓦以内。

韩水补充，优先利用可再生能源发电，还体现在，比如在外送输电通道最大限度地考虑清洁能源的外送，在西电东送当中也有布局，在可再生能源富集地区包括水电富集地区、风电富集地区的规划建设外送通道。在消纳方面，也出台了多种政策，鼓励消纳可再生能源。能源局花了很大力气，在硬件、软件上做出更大的努力，提高可再生能源的消纳能力，将弃风弃光率控制在合理水平，在《规划》中体现绿色发展这条主线。

推进电能替代意义重大

电能替代问题是《规划》中现代能源体系建设清洁低碳、安全高效的原则，电能替代在规划中也是非常重要的考虑。黄学农强调，推进电能替代的意义非常重大，现在大气污染的形势非常严峻，大量的散烧煤和原油的消费是造成现在雾霾的主要因素之一。我国每年散烧煤据统计消费大概在7～8亿吨的水平，占煤炭消费总量的20%，这个量是相当大的，主要是采暖小锅炉、工业小锅炉、农村的一些生产生活领域，与美国、欧盟相比20%散烧煤的水平是相当高的。大量散烧煤未经洁净处理直接燃烧，使大量的大气污染物排放，这是考虑电能替代的主要背景。

二是现在的汽车、机场等辅助动力装置，还有靠港船舶使用燃油也是大气污染排放的主要源头。电能具有清洁、安全、便捷等优势，实施电能替代对于推动能源消费革命、落实国家的能源战略、促进能源清洁化发展意义重大。电能替代的电量很大一部分来自可再生能源，这也可以使可再生能源的利用更加充分。煤电这几年通过节能环保改造，排放水平大大降低，无论是电能替代利用的是可再生能源发电，还是燃煤发电的电量，对分散燃煤的替代都会对减少大气污染物排放做出重要贡献。

《规划》中对电能替代提出的目标是4500亿，按照这个目标“十三五”末电能占终端能源消费比重27%。电能替代的意义非常大，是规划的重点任务，有利于提升我国电气化水平，使广大人民享受更加舒适、便捷、智能的电能服务。另外电能替代将进一步扩大我国的电力消费，缓解部分地区现在面临的电力富余和系统调峰的问题，特别是个别地区严重“窝电”的问题，这些方面的意义都非常重要。

解决弃风弃光问题 增加风光电消纳

现在弃水、弃风、弃光现象比较严重，韩水强调，“十三五”规划要着力解决现在电力系统运行当中存在的问题，包括弃风、弃光的问题。弃风弃光的主要原因，一是布局的原因；二是电网输送的原因；三是系统调解能力的原因。

第一方面在风电和光伏的布局上在“十三五”要进行优化，一些弃风弃电的地区要有序发展、适当放缓规模和节奏；二是坚持集中建设与分散建设并举的原则，以就近消纳为主，促进光伏的就近消纳。

第二个问题就是尽可能在电网上适用可再生能源的发展。电网建设一是远距离输送，在利用现有已规划建设的输电通道着力加大可再生能源发电的外送力度。在“十三五”期间运用西电东送的输电通道增加4000万千瓦的可再生能源发电的外送，同时也在配电网建设上加大了改造力度，希望通过配电网的建设，进一步提高智能化水平，能够使可再生能源以分布式、微电网的形式接入系统就近消纳。从电网建设上加强对可再生能源接纳和消纳的力度。

第三也是这次《规划》的特点，就是全面提升系统的灵活性，提高电力系统的调峰能力。电力系统的调峰能力从以下几个方面提升。一是要加大调峰电源的建设规模，第一是抽水蓄能，“十三五”期间建成1700万千瓦，同时在“十三五”期间开工建设6000万千瓦；第二是建设一部分调峰用的气电，在规划中部署大概500万千瓦的调峰气电的建设；三是加大了燃煤电站灵活性的改造力度，加大煤电调峰的能力。在“十三五”期间部署热电联产机组要改造1.33亿千瓦，纯凝机组改造8600万千瓦，主要用于增加“三北”地区的调峰能力。韩水指出，这是《规划》在增加调峰能力方面所做出的安排。

韩水说：“我们所增加调峰能力的量是通过系统工程的办法优化出来的，我们的优化指标就是使当地的弃风、弃光率控制在合理水平，这个合理水平是力争控制在5%以内，这个5%以内也是通用的一个控制指标，但各个地区情况还不一样，因此我们用‘控制在合理水平’来表述。适当地弃风弃光，消纳可再生能源发电量更大，支持风电、光伏更大规模的发展。同时为了配合这些政策，我们还提出电网方面要加强优化，负荷方面要加强电能替代的力度，特别是利用低谷电能替代。同时研究推进峰谷电价的政策，推进各种辅助服务市场等等，通过这些硬件和软件建设的同时并举，保证可再生能源的健康有序发展。”

煤电装机将控制在11亿千瓦以内

《规划》还指出，加快煤电转型升级，促进清洁有序发展。严格控制煤电规划建设。合理控制煤电基地建设进度，因地制宜规划建设热电联产和低热值煤发电项目。积极促进煤电转型升级。“十三五”期间，取消和推迟煤电建设项目1.5亿千瓦以上。到2020年，全国煤电装机规模力争控制在11亿千瓦以内。此外，《规划》将鼓励多元化能源利用，因地制宜试点示范。

对此，黄学农进行了解读：“近年来我们经济发展进入新常态，经济增长进入中高速后电力供需放缓的趋势大家也都看到了。煤电作为我国的主力电源在发展上也面临着一些新的挑战，需求放缓，全国用电增速从2011年的12%下降到2015年的0.96%，这个幅度下降得很大。到‘十三五’用电增速预期是3.6%～4.8%，这跟2011年的12%相比幅度也是下降的。二是能源结构进一步优化，‘十三五’以来，我国煤炭占能源消耗比重从2010年的69.2%下降到2015年的64%。我国承诺，2020、2030年非化石能源消费比重要分别达到15%和20%左右，未来煤电要继续为非化石能源发展腾出空间。三是煤电潜在的过剩风险逐步显现。大家都很清楚，电力需求增速放缓。火电利用小时从2013年的5021小时到2015年降到4329小时，降低幅度很大，今年预期在4000小时左右，‘十三五’后面几年我们预期这个小时数会进一步降低。目前各个地方规划建设的煤电项目仍然较多，煤电的潜在风险很突出。所以规划中提出了‘力争控制在11亿’，这还是要有政策措施来实施才能实现。”

对此，目前采取了以下措施，一是实行煤电建设规划的风险预警机制，分成红色、黄色、绿色预警。这个预警机制可以有效指导各地煤电的规划建设。二是对已经开工或者核准在建的项目采取缓核一批、缓建一批等措施；三是淘汰落后产能，通过这些措施在“十三五”期间把煤电控制在11亿以内是可以做到的，对经济社会发展需求也是能够保障的，预测“十三五”用电需求是6.8～7.2万亿的空间，这里面也考虑了电力建设适度超前的原则。那么第一可以有效保证目前经济社会发展用电需求；二是可以避免出现电力富余；另外可以使煤电利用小时控制在合理的水平。

电网建设从三方面进行考虑和规划

韩水还指出，在“十三五”期间，我国的电网建设主要是从三个方面进行考虑和规划的。第一是输电通道的建设。考虑输电通道主要是合理布局能源的富集地区外送，建设特高压输电和常规输电技术的“西电东送”输电通道。输电通道建设过程中重点考虑一是资源富集，二是受端的电源结构和调峰能力，合理确定受电比重和受电结构。同时，在保证跨区送电的可持续性的同时，满足受端地区的长远需要，还能够参与受端的电力市场竞争。“十三五”期间，规划新增“西电东送”输电能力1.3亿千瓦。

第二个考虑是优化区域主网架，加强省间联络。进一步调整完善区域电网，提升各电压等级电网的协调性，加强区域内省间电网互济能力，提高电网运行效率，确保电力系统安全稳定运行和电力的可靠供应。同时在规划中也要求严格控制电网建设成本。“十三五”规划全国新增500千伏及以上交流线路9.2万公里，变电容量9.2亿千伏安。同时在“十三五”期间坚持分层分区、结构清晰、安全可控、经济高效原则，按照《电力系统安全稳定导则》的要求，充分论证全国同步电网格局。

三是配电网的建设，要加大配电网建设，基本建成与小康社会相适应的现代配电网。配电网建设我们坚持城乡统筹、安全可靠、经济高效、技术先进、环境友好的原则。其中中心城市配电网的智能化建设和应用水平将大幅提高，城乡供电可靠性和电压合格率指标有较大提升。同时配电网建设也为电能替代、电采暖、港口岸电、充电设施等电能替代的有效措施提供有力支持。

电能占终端能源消费比重将持续提升

《规划》还对民生用电保障、科技装备发展、电力体制改革等方面做了明确规划。民生用电保障方面。“十三五”期间将立足大气污染防治，以电能替代散烧煤、燃油为抓手，不断提高电能占终端能源消费比重，加快充电设施建设，推进集中供热，逐步替代燃煤小锅炉，积极发展分布式发电，鼓励能源就近高效利用。实现北方大中型以上城市热电联产集中供热率达到60%以上。需要强调的是：“十三五”期间，将利用新一轮农网改造升级契机，全面解决农村电网户均供电容量低、安全隐患多、“低电压”等问题，尤其是乡村及偏远地区供电薄弱问题。同时，实施好光伏扶贫政策，建立长期可靠的项目运营管理机制和扶贫收益分配管理制度，切实实现“精准扶贫、有效扶贫”。另外，因地制宜，结合资源特点，鼓励电力企业履行社会责任，在贫困地区建设电力项目，并将贫困地区的电力项目优先纳入电力规划。

科技装备发展方面。应用推广一批相对成熟、有市场需求的新技术，尽快实现产业化。试验示范一批有一定积累，但尚未实现规模化生产的适用技术，进一步验证技术路线和经济性。集中攻关一批前景广阔但核心技术受限的关键技术。鼓励企业增加研发投入，积极参与自主创新。《规划》中对大型燃煤电厂超低排放技术、光伏系统集成及控制技术、海上智能风电机组推广应用、高温气冷堆示范工程、多端柔性直流等技术研发应用均有部署。

电力体制改革方面。组建相对独立和规范运行的电力交易机构，建立公平有序的电力市场规则，初步形成功能完善的电力市场。深入推进简政放权。一是核定输配电价。2017年底前，完成分电压等级核定电网企业准许总收入和输配电价，逐步减少电价交叉补贴。二是建立健全电力市场体系。建立标准统一的电力市场交易技术支持系统，积极培育合格市场主体，完善交易机制，丰富交易品种。2016年启动东北地区辅助服务市场试点，成熟后全面推广。2018年底前，启动现货交易试点；2020年全面启动现货交易市场，研究风险对冲机制。三是组建相对独立和规范运行的电力交易机构。四是有序放开发用电计划。2020年前逐步取消优先发电权以外的非调节性发电计划。五是全面推进配售电侧改革。2018年底前完成售电侧市场竞争主体培育工作。

发布“十三五”规划恰逢其时

最后，韩水介绍，由于种种原因，“十一五”和“十二五”两个五年规划期间国家层面没有发布统一的电力发展规划。电力工业是关系国计民生的基础产业，保障电力供应事关国家安全，事关经济发展全局。同时“十三五”也是我国全面建成小康社会的决胜期，国内经济发展步入新常态，环境、生态、资源等的硬约束不断加强，能源的供给和消费结构也进入深刻调整时期，电力工业面临着新的机遇和挑战。因此，这次编制和发布《电力发展“十三五”规划》是非常必要和及时的。《规划》的编制与发布主要是电力工业贯彻落实党中央、国务院“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，“四个革命、一个合作”能源发展战略的实际行动；是实施电力体制改革，简政放权，强化规划引领的重要步骤；是电力工业抓住机遇，迎接挑战，统筹协调，可持续发展、为实现小康的重要举措；是全面实施国民经济和社会发展“十三五”规划纲要和能源发展“十三五”规划的重要组成部分。韩水认为这次《规划》编制与发布的意义十分重大。