金融扶贫的贫困瞄准与风险控制

吴本健+马九杰

金融扶贫被认为是开发性扶贫的有效手段之一。金融可以通过分散风险、突破投资门槛、降低交易成本、促进交易等手段来降低穷人的脆弱性，提高穷人的收入和能力。但是，贫困人口具有风险高、信贷需求规模小、居住偏远且分散、抵押物缺乏等特征而经常被排斥在正规金融服务体系之外。为了推动金融扶贫，我国自上个世纪80年代开始实施扶贫贴息贷款。同时，小额信贷、农村资金互助社、社区发展基金、贫困地区村级发展互助资金等金融扶贫模式在各地不断涌现。一些学者讨论了这些金融扶贫手段和模式的实施效果，发现虽然有效地增加了贫困人群的收入，提升了贫困人群项目管理、理财、交流与沟通等方面的能力，但在实际运行中也存在“贫困瞄准偏离”、“还款率低”、“资金使用效率低下”等问题。

为了解决金融扶贫过程中产生的“贫困瞄准偏离”、“还款率低”、“资金使用效率低下”等问题，全国各地开始探索金融扶贫模式和机制的创新。本文将以内蒙古自治区为例，介绍并解析其如何通过创新机制和模式来解决上述问题、实现金融精准扶贫。

内蒙金融扶贫富民工程的机制创新

为全面推进扶贫攻坚工程，2013年，内蒙古自治区制定和颁布了《内蒙古自治区金融扶贫富民工实施方案（2013～2017年）》，开始实施“金融扶贫富民工程”。

2013～2017年五年期间，内蒙古自治区从财政专项扶贫资金中每年安排4.75亿元用于38个重点旗县和其它19个贫困旗县农户贷款的担保补偿金；2014年开始，从增量扶贫资金中拿出不超过2.1亿元，并每年在上年基础上增加约2.1亿元用作这57个旗县农户贷款的贴息资金。通过与中国农业银行、农村信用社系统（农村商业银行、农村合作银行）合作，按照1∶10的比例撬动约50亿元信贷资金，解决贫困县贫困村农牧户、农牧民专业合作社、扶贫龙头企业的贷款难、贷款贵问题。

内蒙古各地区结合《内蒙古自治区金融扶贫富民工实施方案（2013～2017年）》的具体要求，纷纷开展了因地制宜地创新。虽然各地在具体执行时（如产业选择、组织保障体系等）存在一定差异，但各地的创新整体上均是通过贫困瞄准机制、项目选择机制、组织保障机制和风险控制机制来确保金融扶贫富民贷款的贫困瞄准和风险控制。

贫困瞄准机制创新：贫富联动、“社会网络+责任机制”与扶贫互助合作社

由于金融扶贫所瞄准的对象是有发展意愿、有发展能力且有还款能力的贫困户，而这一类型的贫困户一般属于贫困户中经济条件较好的，游离于贫困户和非贫困户之间。对于有发展能力、发展意愿的农户，金融对经济条件好的农户的偏好和扶贫对经济条件差的农户的偏好之间的矛盾，成为了金融扶贫富民工程需要解决的首要问题。既要照顾金融资本的逐利性对富裕户的偏好，又要兼顾扶贫对贫困群体尤其是特困群体的支持。也就是要选出有发展能力的、有发展意愿的建档立卡贫困户，并且瞄准目标尽可能地下移到经济条件不好的贫困户。为了实现这一目标，内蒙古“金融扶贫富民工程”从选村、选户、贫富联动、扶贫互助组织等角度进行了努力。

（1）“五选”定村、“六选”定户：选出有发展意愿、发展能力的贫困户。

“五选”定村。首先，在自治区层次已经确定了金融扶贫富民工程的所支持的贫困旗县，在贫困旗县里面，通过竞争的方式从贫困嘎查村中选择“优秀”的贫困嘎查村作为项目村。而竞争的标准有以下五条：被选的嘎查村必须是“两委”班子团结务实，工作积极主动，具有较强组织力和号召力；必须是由于资金短缺造成生产发展滞后的贫困嘎查村；必须是嘎查村农牧民具有一定的种养技能，发展产业积极性高，民风淳朴并自愿组成联保组织；必须是依托当地资源优势，有一定产业发展基础和潜力，并具备一定规模；必须是组织发动到位，农牧民主动要求实施“金融扶贫富民工程”。优先扶持产业发展重点突出，工作积极性高的贫困嘎查村。

“六选”定户。在项目嘎查村里，选取有自我发展能力的贫困户（2014年以后指建档立卡的贫困户）。具体选户要求是：必须是贫困嘎查村中的农牧户；必须是有发展意愿的农牧户；必须是有发展基础的农牧户；必须是符合种养业产业发展的农牧户；必须是诚实守信，无不良贷款、大额担保贷款的农牧户；必须是具备联户担保条件的农牧户。

“五选”定村、“六选”定户的工作机制解决了贫困村和有发展能力的贫困户的选取问题，选出了金融扶贫富民工程重点支持的对象。但是，问题的关键还在于建档立卡贫困户的识别，如何确保建档立卡的贫困户都是真正的贫困户？赤峰市敖汉旗通过“五统一”（统一认识，统一方式，统一流程，统一标准，统一时间）、“六不评”（“两委”干部家庭不评；在县城、乡镇购置或建有临街门面、住宅楼的不评；拥有家庭汽车的不评；种养业大户不评；家庭成员在党政机关、国有企事业单位工作或者退休的不评；因赌博、吸毒等原因导致家庭生活困难、通过教育仍不改正的不评）等原则来确保建档立卡工作队贫困户的精准识别。

（2）贫富联动机制：“2联1”、“3联2”工作法使得贫困瞄准目标下移。

通过“五选”定村、“六选”定户等策略选出的农牧户要么没有贷款意愿、要么不是建档立卡的贫困户，为了进一步解决贫困瞄准的问题。内蒙古赤峰市敖汉旗创新的贫富联动的“2联1”、“3联2”机制：在确定联保小组时，2户贫困户联1户非贫困户（“2联1”）或3户贫困户联2户非贫困户（“3联2”），结成联保小组进行互相担保。每个小组选出一名致富本领强、有责任心的成员担任组长，负责组织贷款发放的协调联系工作，带领组员实施项目管理和监督。对于没有加入联保小组的农牧民可通过财产抵押、个人担保等方式获得贷款。通过结对联保，形成了以金融扶贫为纽带，穷联富、富带穷、大户带小户的帮扶链条，解决了贫困户贷款难、贷款额度小、种养技术落后等问题。

（3）社会网络+责任机制：“三链”互助确保金融扶贫覆盖面的扩大。

虽然贫富联动增加了贫困户获得信贷的可能，但是有些地区也存在非贫困户不愿意与贫困户组成联保小组的情形。这一方面抑制了非贫困户的发展机会，另一方面也阻碍了扶贫开发进程。翁牛特旗五分地镇东他拉村也创新了“三链”互助模式，即通过组建“亲情链”、“互需链”、“责任链”，解决贫困户结组担保问题。在具体结链操作中，首先动员富裕户和贫困户通过亲情自愿结链，富裕户和贫困户结组，共同贷款，互相担保；亲情结链后，村委会根据富裕户与贫困户的互需关系（富裕户具有物质、信息技术、信誉等良好的基础，但在产业发展中缺少劳力、土地草场等人力物力资源，而贫困户缺乏资金信息技术，有富余人力、土地、草场等资源），组织富裕户与贫困户对接，各取所需，形成“互需链”；最后将亲情和互需结链后没结对的贫困户，由党支部落实党员干部的帮扶责任，进行责任结链，形成“责任链”。全村共组建“亲情链”38个、“互需链”26个、“责任链”10个，建立互助帮扶小组61个，使发展愿望强烈的贫困户都得到了贷款支持。

利用“社会网络+责任机制”这样的互助模式，将党员干部、富裕户与贫困户全部链接，既形成了有效的扶助和监督机制，确保了金融扶贫工程的有序落实，又充分调动了贫困户自我发展的积极性和主动性，确保贫困户脱贫的可持续性。

（4）扶贫互助合作社的推进：确保金融扶贫对建档立卡贫困户的全覆盖。

虽然通过贫富联动机制、社会网络+责任机制使得相当一部分贫困户获得了贷款支持，但这些机制很难实现贫困农户的全覆盖。为了全面推进精准扶贫工作，确保每一户建档立卡的贫困户都能够获得金融扶贫的贷款支持，科左后旗边界嘎查结合当地的实际情况，将嘎查里建档立卡的贫困户（44户）组织起来建立一个扶贫互助合作社，由村委会领导班子负责为扶贫互助合作社融资贷款、发展生产，确保了金融扶贫对建档立卡贫困户的全覆盖。

风险控制机制创新：以优势特色产业和基层组织为依托，构建五道风险管理屏障

（1）发展产业是核心：开发优势特色产业或扩大传统产业规模。

金融扶贫与产业扶贫的结合是实现金融精准扶贫效果的核心，产业选择、产业发展、产业扶贫是金融扶贫的基础和条件。为了帮助贫困户发展产业，各地均采取了相应的措施。当地有核心企业或者合作社，产业链比较成熟的，则依靠核心企业、合作社形成“合作社+贫困户”、“企业+贫困户”的产业链帮扶模式；当地没有合作社和核心企业的，则依靠社会网络、责任机制来扩展传统产业的经营。

敖汉旗四道湾子镇基于当地传统种植业收益率低的事实，依托当地特色种植合作社——天丰食用菌农民种植专业合作社，引领贫困群众发展双孢菇特色种植业，形成了“金融扶贫富民贷款+合作社+贫困户”的支持模式。另外，敖汉旗还充分利用其农畜产品的品牌优势，依托中敖食品有限公司、内蒙古金沟农业、内蒙古大鸟鹅业等扶贫龙头企业，创建了“金融扶贫富民贷款+企业嫁接扶贫模式”。“金融扶贫富民工程”提供低成本的资金支持，企业提供技术、信息、市场等方面的支持，通过金融扶贫富民贷款、龙头企业带动，确保农牧户稳定脱贫、增收。而对于那些没有核心企业的地区，则在传统产业的基础之上，扩大规模，以实现规模效益，促进贫困户增收。

巴林左旗的碧流台镇四方城村就是借助“金融扶贫富民工程”的资金，扩大了肉羊养殖规模，该村259户养羊户肉羊存栏数由2012年初的6000只，快速增加到2015年的3.5万只，放大了近6倍，使肉羊产业成为了四方城村脱贫致富的主导产业。这种通过扩大传统产业促进村民增收的方式虽然收入不太高，但投入较低、风险低，也能较好地实现贫困户的脱贫。

还有一些村嘎查根据村里面的实际情况，发展了村委会成员责任帮扶，形成了富户产业转嫁的模式。如科左后旗边界嘎查就将44个贫困户分配给三个村干部（村支书、村主任和村文书），由于村干部都养了50多头牛，所以每个人带领10多个贫困户进行基础母牛养殖，以确保贫困户能脱贫。

（2）组织体系保障机制：充分发挥基层组织的作用。

为了解决扶贫队伍人员不足的问题，内蒙古金融扶贫富民工程创新了组织体系，在各贫困旗县建立了村嘎查、乡镇、旗县三位一体的工作网络：①在嘎查村成立扶贫工作组。内蒙古各个扶贫重点旗县均在嘎查村成立了扶贫工作组，扶贫工作组的组成、职责大致相同。各个嘎查村成立了由支部书记、村委会主任、村民小组长、村民代表组成的金融扶贫工作小组。②乡镇设立扶贫办或有专职工作人员。为了推进扶贫工作，各个旗县在乡镇层次的组织体系建设不一样。有的旗县直接在乡镇设置了扶贫办，如赤峰市的敖汉旗。而有的旗县则在乡镇配备了专职人员，有的旗县则保持原样。③在旗县层次成立扶贫工作领导小组。为了推进金融扶贫富民工程的工作，各个旗县均成立了由政府旗长任组长，政府副旗长任副组长，扶贫办、财政局、农业银行等部门主要负责人为成员的领导小组，负责金融扶贫富民工程工作的开展。

（3）风险控制手段：五道关卡把控金融扶贫贷款的风险。

为了确保金融扶贫贷款的资金安全，更好地发挥金融扶贫富民工程担保资金的效用，各旗县从五个层次对金融扶贫贷款的风险进行把控。首先，通过贫富联动，小组互保、联保等机制对信贷风险进行分担；其次，利用政府人员和政府信息的客户筛选和贷后管理，这种充分利用政府人员和信息的措施大大节约了银行的信息获取成本和交易成本；再次，金融机构创新贷款产品，延长贷款期限，使得贷款期限与项目期限匹配，确保贫困户的项目收益，降低违约风险；然后，利用其他扶贫资金的协同作用，打出金融支持组合拳，确保项目运营的成功；最后，将扶贫资金作为担保基金，作为金融扶贫贷款风险管理的最后一道屏障。

金融扶贫富民工程的实施效果

涉农贷款总额增加

金融扶贫富民工程贷款为全区贫困地区经济发展和建档立卡贫困人口稳定脱贫提供了强有力的资金支持。截至2016年4月底，仅中国农业银行内蒙古分行1家就已经在全区85个旗县区累计投放“工程”贷款196.86亿元。其中，“富农贷”累放170.8亿元，覆盖了415个乡镇、4385个行政村，扶持37.21万农牧户户均增收5000元以上；“强农贷”累放21亿元，支持了120户扶贫龙头企业，直接带动贫困人口就业2.5万人，间接带动16万人增收；累计回收金融扶贫富民工程贷款92.09亿元、18.17万笔，贷款本息收回率达100%。

贫困户的信贷需求基本得到满足

由于金融扶贫富民工程担保基金和贫富联动等工作机制的实施，贫困户的信贷可得性明显增强。金融扶贫富民工程的贷款对贫困户的覆盖率高，如在赤峰市，从官方统计数据上看，敖汉旗2015年上半年新增贷款4655万元，共支持贫困户716户，涉及到贫困人口2140人，组成联保小组338个，贫困人口贷款占总贷款的比例为70.84%；巴林左旗2015年上半年新增贷款7166万元，共支持贫困户950户，涉及到贫困人口3311人，组成联保小组454个，贫困人口贷款占总贷款的比例为68.07%。但是，在有些地方金融扶贫富民贷款的贫困覆盖率并不高，这主要是由于互助资金、中和农信小额贷款等已经满足了当地贫困户的需求。

总之，通过金融扶贫富民工程以及其他扶贫措施的“组合拳”，确保了所有贫困的金融需求得到满足，从而增加了贫困户的信贷可得。

贫困户的融资成本大大降低

在没有金融扶贫富民贷款之前，贫困户很难从金融机构获得贷款，为了满足发展生产或者应急需求，则必须从民间借贷市场进行借贷，而民间借贷的利息都比较高。有了金融扶贫富民贷款之后，贫困户的融资成本大大降低了，这主要表现在两个方面：一是财政部门的贴息；二是金融机构的让利。一方面，金融扶贫富民工程的想贫困户发放的贷款利率最高为基准利率上浮40%，而对于建档立卡的贫困户政府财政贴息5%，在目前我国基准利率下降到情形下，贫困农户相当于基本不要交利息了。另一方面，金融扶贫富民工程通过两种措施降低了成本：通过利用政府信息，借助政府和村组织工作人员贷前审查和贷后管理，较大程度的降低了金融机构的交易成本，从而可以降低贫困户的贷款利率；由于金融扶贫富民工程涉及到的范围广、农户（包括贫困户）多，对金融机构而言在一定程度上存在规模效益，规模扩大带来金融机构的“薄利多销”。

存在的问题、可持续性与完善方向

虽然截至2016年4月底金融扶贫富民工程的贷款目前还没有发生一笔不良，但仍然有以下几个问题值得去关注和思考。

产业的稳定性问题与改进方向

随着金融扶贫深度推进，特别是与产业扶贫结合的金融扶贫，可能遇到产业不稳定带来的挑战、风险和问题。主要表现在两个方面。

第一，随着产业规模的扩大，产品的品牌度、价格波动导致的风险。尤其对于那些投资较大的优势特色产业，如果不及时发现和预防产业扩大带来的品牌、价格波动导致的风险，势必会导致贫困户返贫的现象。

第二，涉农产业的自然风险。由于贫困者大都居住在农村，因此扶贫产业也大都选择涉农产业。但涉农产业的自然风险问题如果不及时规避，不仅会影响到扶贫资金的安全，也会进一步导致贫困户的返贫。

针对产业规模扩大所带来的品牌、价格波动风险的问题，应当在以下三个方面进行努力：（1）在推进金融扶贫富民工程的同时，积极培育贫困户发展产业的下游核心企业，在当地形成较为完整的产业链；（2）积极推进农村市场体系建设，确保贫困户在发展产业时能够合理分享整个产业链的利润；（3）引入价格风险控制机制，如对贫困户所发展的产业进行价格保险，来分担价格波动所带来的风险。

针对金融扶贫所依托的涉农产业自然风险较高的问题，应在以下两个方面进行努力：（1）充分利用现代科学技术和“土专家”来规避自然风险，结合扶贫的政策性，充分利用政府部门、尤其是农技推广部门的优势，同时结合种养能手的经验，尽可能地规避自然风险；（2）扩大农业保险的覆盖面，考虑对贫困户选取的脱贫产业进行农业政策性保险，以分担自然风险。

贫困瞄准问题与改进方向

金融扶贫富民工程作为一项扶贫工程，对贫困群体的覆盖问题备受大家关注。虽然，基层扶贫部门非常努力地去实现贫困人口的精准识别和金融扶贫贷款的瞄准。但对于贫困人口的精准识别而言，由于：（1）农户独立经营，且生产和消费无法分开，收入很难精确衡量；（2）贫困是动态变化的，尤其是因学致贫的贫困户，而贫困户由于可能获得扶贫政策支持不愿意退出；（3）扶贫部门人员不够，职能依赖村干部进行识别，而村干部作为村集体的成员，其社会关系又会影响到贫困户的选择。这几点就导致了贫困人口识别的不精准、被动偏离。

而对于扶贫贷款的贫困瞄准而言，由于：（1）从自身发展而言，贫困人口的劳动力资源、土地等资源禀赋严重不足，导致真正非常贫困的人群对信贷的有效需求不足，只有经济条件相对较好的贫困户才有信贷需求；（2）金融机构的风险管理要求贷款资金只能用于发展生产项目，而不能用作其他，而贫困户则会将资金优先配置给生活中的基础需求（住房、上学、医疗等）；（3）有些贫困户有历史的不良信用记录；（4）贫困户一般年龄比较大、缺乏劳动能力，而金融机构从风险管理的角度对贷款这的年龄有要求。这些就导致了金融扶贫贷款贫困瞄准的被动偏离。

由于上述原因，在金融扶贫过程中贫困瞄准偏离不可避免。因此，不能将金融扶贫当作扶贫开发唯一的手段，应充分发挥其他扶贫手段的作用，全面推进“五个一批”工程（发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批），实现精准扶贫与精准脱贫。

（作者单位：中央民族大学经济学院，中国人民大学农业与农村发展学院）