利率市场化与美国银行业危机

张坤

距离中国人民银行取消存款利率浮动上限管制已一年多。在推进利率市场化过程中，曾有一个担心，即放开存贷款利率管制会导致一些银行破产。持此担心者的主要证据是，在美国取消存款利率上限管制的过程中，一大批银行破产了。要弄清楚这一担心是否必要，需要弄清楚两个问题：一是1980～1994年美国银行业危机的成因是什么？二是美国为何于1980～1986年用六年时间取消了存款利率上限管制？

1980～1994年美国银行业危机的成因

1980年到1994年，在美国联邦存款保险公司（FDIC）投保的1617家银行（包括商业银行和储蓄银行，下同）被关闭或者接受了FDIC的援助。这一数字大约占美国1979年底银行数量与此后15年新注册银行数量的总和的9%，远超过了20世纪30年代大萧条期间破产银行的数量。同期，另发生了大约1300起储贷机构破产事件，而1980年在美国联邦储贷保险公司（FSLIC）投保的储贷机构总数只有约4000家。危机前，美国银行业的财务表现并没有显示出存在严重问题，而且受跨州经营和设立分行管制以及存款利率上限管制等的影响，小银行的表现比大型银行好。危机中破产的并不都是小银行，比如1984年5月大陆伊利诺伊州国民银行及信托公司（CINB）破产案曾创造美国银行业历史上规模最大的银行处置事件。导致众多银行破产的原因是多方面的。

20世纪70年代和80年代经济金融环境复杂动荡。这是危机发生的背景和前提。1980～1994年美国经济逐步走出“滞胀”，大部分月份都处于扩张期。根据美国国民经济研究局（NBER）的资料，1980～1994年共发展过三次衰退，分别发生在1980年1月到1980年7月、1981年7月到1982年11月、1990年7月到1991年3月，累计持续时间仅30个月。通货膨胀在保罗·沃尔克任美联储主席期间从1980年的13.5%降低到1987年的4%以下，此后通货膨胀率持续保持在较低水平。失业率在经历了20世纪80年代初的两次短暂的经济衰退之后进入了长期持续下降的态势。但20世纪70年代所发生的一系列国际国内重大事件已为美国银行业注入了不稳定因素，包括汇率波动性大幅增加，石油冲击并导致“滞胀”，市场利率和通货膨胀率大幅波动，石油美元和追求高收益的资金通过国际银行体系大量流入欠发达国家和地区（特别是拉丁美洲国家）。进入20世纪80年代，为了控制通货膨胀，美联储大幅提升政策利率，1981年6月联邦基金利率月平均水平一度达到19.1%的高水平，商业银行短期贷款最优利率和一年期国债利率月平均水平走势跟随联邦基金利率走出了类似的形态。美元汇率大幅升值，主要货币名义美元指数从1980年到1985年9月“广场协议”之前累计升值超过40%（见图3）。1982年8月12日墨西哥宣布无力偿还其外债，长达十多年的拉美债务危机随即展开。这些事件对美国银行业构成了巨大压力。

部分金融立法与监管措施产生了负面效应。美国金融自由化的范围远远超越了解除利率上限管制。一些限制竞争、跨洲经营和整合的管制保护了地方银行，但也导致风险集中。在解除管制过程中，风险管控未能及时跟上银行业发展需要，甚至有所弱化。比如，由于对资本充足性的认识和评估未能达成一致，1980年之前没有设定具体的量化资本标准，1988年巴塞尔资本协议直到1992年才在美国得到充分执行。以自由化为导向的部分金融立法和监管措施产生了一定负面效应。比如，取消跨洲经营限制和放松机构准入限制加剧了区域市场竞争；货币市场基金的发展和存款利率自由化增加了利息支出；储贷机构的业务范围得以扩大，直接融资市场（包括商业票据、垃圾债券）发展削弱了银行业在大型企业融资服务中的地位，来自银行业内外的竞争日趋激烈。

部分地区和行业发生了较严重的经济不景气。这是导致大部分银行（特别是地方性银行）破产的重要原因。1980～1994年美国银行业危机具有显著的地方性和行业性。仅就商业银行而言，根据FDIC的研究，78%的破产银行位于遭受过经济衰退的地区，60%集中在加利福尼亚、堪萨斯、路易斯安那、俄克拉荷马和得克萨斯5个州，最高的得克萨斯州破产599家银行；得克萨斯、纽约和伊利诺伊三个州破产银行资产总额占全部破产银行资产总额的58.5%，其中得克萨斯州破产银行资产总额占全部破产银行资产总额的29.4%；阿拉斯加、康涅狄格州、伊利诺伊、新罕布什尔、俄克拉荷马和得克萨斯6个州的破产银行资产总额（未扣除通货膨胀影响，下同）占相应州银行资产总额的比重超过20%，最高的得克萨斯州破产银行资产总额占比达到43.8%，33个州的破产银行资产总额占比不到5%。行业周期的影响是这些州之所以发生较多破产事件的重要原因。比如，阿拉斯加、路易斯安那、俄克拉荷马、得克萨斯等州受石油价格下跌影响发生了严重的经济低迷，美国东北部和西南部一些州出现了房地产市场下行，20世纪80年代初堪萨斯、俄克拉荷马和得克萨斯等州发生了农业不景气。这些因素并不是独立的，比如在得克萨斯州，石油价格、房地产市场和农业的周期性影响是共同作用的。

银行自身过度承担风险及其内部管理存在缺陷。这是部分银行破产的重要原因。在自由化的过程中，银行业面临的竞争日益加剧，迫使很多银行将资金投向了房地产市场，大型银行则开拓了欠发达国家市场及杠杆收购服务等领域，并扩大了表外业务范围。货币监理署（OCC）和各州支持放松银行业务准入和机构准入管理，以鼓励竞争和寻求新的利润来源。但由此产生的业务风险、存款保险所导致的“道德风险”以及部分银行的欺诈和不当行为未能得到监管机构的合理评估和及时遏制，银行风险控制措施也未能及时跟进。

美国取消存款利率上限管制的原因

美国的利率管制史可以追溯到建国之初，最早只对贷款利率进行管制。20世纪70年代，美国绝大部分州仍然在实行着高利贷管制。随着通货膨胀逐步上升，高利贷法所设定的利率上限逐渐成为一个重要的约束。在1978年明尼阿波里斯马奎特国民银行诉奥马哈第一国民银行案中，美国最高法院裁决，国民银行可依据所在州法律向非所在州信用卡客户征收透支利息，即使利率高于信用卡客户所在州法律所规定的上限。这激励银行迁往那些管制较为宽松的州，绝大部分州随之解除了高利贷利率上限管制。

美国的存款利率上限管制即“Q条例”始于《1933年银行法》。该法案限制美联储成员银行向活期存款支付利息，并赋予美联储设定成员银行定期存款和储蓄存款利率上限的权力。美联储行对成员银行的定期存款和储蓄存款设定了3%的利率上限，于1933年11月1日生效，并将相关内容编在“Regulation Q”，因此得称“Q条例”。《1935年银行法》将利率上限管制扩展到非美联储成员银行，由FDIC管理。1966年和1975年对“Q条例”进行了修订，允许储贷机构为定期存款和储蓄存款支付略高于商业银行的利息，目的是给住宅市场提供信用支持。为了稳定银行存款，美联储根据市场利率及资金竞争等因素对利率上限进行调整，并在不同时期根据期限、取款条件等的差异设置利率上限。

取消存款利率上限管制并不是导致危机的原因。《1980年存款机构放松管制和货币控制法案》规定，要在1986年3月31日以前分步取消利率上限管制，并成立了存款机构放松管制委员会（DIDC）来监督此进程。美国如期取消了定期存款和储蓄存款利率上限，但仍保留了“Q条例”对于活期存款利率管制的内容（2010年颁布的《多德—弗兰克法案》进一步解除了限制银行向活期存款支付利息的管制，2011年7月21日正式生效后美国最终完全取消了“Q条例”。）从时间上看，1980年危机就已经开始，不能说取消存款利率上限管制的立法一经颁布就引发了银行破产。从影响范围来看，解除存款利率管制所针对的整个银行业，这无法解释危机所具有的区域性和行业性特征。

那么，美国为何要解除存款利率上限管制？要解答此问题，需要弄清楚美国实施利率上限管制的目的是什么。如果继续实施利率上限管制不能达成所愿，甚至事与愿违，那么就要解除管制。具体来看，目的有三。一是维护银行业稳定。《1933年银行法》提出存款利率管制的目的就是防止破坏性的存款利率竞争。二是为住房市场提供资金支持。储贷机构是抵押贷款市场的重要资金提供者，差别化利率上限可以促进抵押贷款供给。三是维持较低的抵押贷款利率。如果银行和储贷机构可以获得低成本资金，它们就可以较低的价格提供抵押贷款。这意味着，利率上限管制实际上是对存款人征收了间接税。时值20世纪70年代和80年代初，继续坚持存款利率上限管制已经无法达成这三个目标。

利率上限管制无法达成维护银行业稳定的目标。金融脱媒是银行业的一个重大威胁，随着20世纪70年代到80年代早期美国通货膨胀大幅波动，金融脱媒加速发展，其对于银行业的冲击越来越大。一方面，证券业专业化水平不断提升，货币市场共同基金、垃圾债券、商业票据等金融创新给予居民和企业更多的理财和融资选择。银行业在大型企业融资方面的市场份额逐步下降。另一方面，银行存款的吸引力大幅下降。市场利率在两次石油冲击、通货膨胀及美联储的反通胀政策影响下大幅波动，存款流失问题更加严重。特别是1978～1979年第二次石油危机之后，1980年通货膨胀率一度达到13.5%，是1960年以来最高水平。美国联邦基金利率在1978年底达到10%，1980年5月以前一直维持在10%以上，保罗·沃尔克担任美联储主席之后进一步将联邦基金利率从11%提升到19%的历史高点，整个20世纪80年代美国联邦基金利率都维持在较高水平。面对来自金融市场的冲击，银行业进行了一些重要的金融创新。比如，存款机构放松管制委员会（DIDC）在《加恩-圣杰曼存款机构法案》的授权下，创造了货币市场存款账户（MMDA）。银行业利用大额存单、自动转账服务账户（ATS）、NOW账户、超级NOW账户、货币市场存款账户等金融工具来拓展资金来源，定期存款和储蓄存款在银行资金来源中的地位逐渐下降。利率上限管制的稳定效应日渐衰微。

利率上限管制无法确保住房抵押贷款市场有充足的资金供给。一方面，在市场利率远高于利率上限的形势下，储贷机构同商业银行一样面临着资金流失问题。反之，如果存款人将资金存放银行可以获得可比收益，资金流失可以得到一定缓解。另一方面，立法者需要保护存款人获得公平的收益。整体上看，客户拥有了更多的投资选择，但小额存款人的投资渠道有限，他们的资金受高通货膨胀侵蚀更加严重。反之，如果小存款人可以获得较高收益，从而缓解他们将资金转换为商品的话，也可以缓解资金流失。

利率上限管制无法确保低成本的抵押贷款供给。存款价格与贷款价格之间没有必然的稳定的联系。20世纪70年代后期到80年代初，在利率上限管制下，贷款利率仍然发生了大幅度的波动，比如商业银行最优贷款利率在1978年11月到1984年5月连续67个月保持在10%以上，其中6个月份达到20%以上。贷款利率主要由信贷市场条件决定。不考虑其他因素，利率上限管制所导致的资金流失会减少了信贷供给，从而提高贷款利率。

另一个重要原因是利率上限管制导致无效率。一个时代的立法和监管由当时的舆论导向所引导，它们往往是问题导向的。美国前总统尼克松早在1970年就曾组织“亨特委员会”对美国金融结构和监管进行研究，并于1973年以亨特委员会报告为基础向国会提出了包括改革存款利率上限管制在内的改革提案。美国前总统卡特也曾于1978年建立一个由财政部、住房与城市发展部、美联储、FDIC和货币监理署（OCC）等十多个部门和机构组成了工作组对金融监管改革问题进行研究，他的改革建议同样包含了有序推进利率自由化的内容。在新自由主义思潮主导下，金融管制成了银行业问题的根源之一，而放松管制被认为是处理问题的重要手段。

启示：正确看待中国利率市场化

如果说美国取消利率上限管制是无奈之举，那么中国稳步推进利率市场化并于2015年10月23日最终取消存款利率浮动上限管制则是主动作为。首先，推进利率市场化是中国经济体制改革的重要内容，是全面深化改革的重要构成，是更好地发挥市场在优化资源配置中的决定性作用的必然选择。其次，改革环境较好。在近20年的利率市场化过程中，国内经济持续增长，通货膨胀保持在低位。第三，国内金融脱媒虽在持续深化但尚未给银行业带来重大冲击。近几年，受银行理财业务、资本市场、互联网金融发展的影响，金融脱媒的进程有所加快，但压力并未在短期内集中爆发。存款收益长期低于可比金融产品会削弱银行业在金融业中的地位，但市场化的利率有助于银行业更好地应对来自资本市场和互联网金融的冲击。

没必要担心利率市场化会导致一批银行破产。一方面，取消利率管制与银行业危机之间没有因果关系。美国逐步解除利率上限管制是对高通货膨胀和金融结构变化的反应，是在帮助银行业应对冲击，正如1933年建立“Q条例”是为了保护银行业一样。当时美国银行业负债端的处境是，或者为存款支付更多利息，或者提供其他高收益负债产品，要么接受存款快速流失。资金成本上升和资金流失已成定局，这与是否取消利率上限管制无关。不考虑其他情况，取消利率上限管制会进一步增加资金成本，但可以缓解资金流失，其对银行盈利的综合影响难以得到准确的计量。另一方面，银行业为利率市场化做了大量的准备，银行业存款总额仍然在持续增长。2013年9月建立了市场利率定价自律机制来规范银行利率定价行为，银行存款定价行为在多次提高存款利率上浮区间过程中保持了理性和合理，2016年实施的“宏观审慎评估体系”将定价行为作为一个重要内容。

但需要对部分小银行的财务状况保持警觉。整体上看，中国经济仍将保持中高速增长，国内银行业风险抵御能力仍然保持在较好水平，银行业资本监管水平也已今非昔比，但地方经济金融条件有所分化。根据银监会年报，截至2015年底，国内有城商行、农商行、民营银行、农村合作银行共1068家，1311家村镇银行，农村信用社1373家。大部分机构的不良贷款率、拨备覆盖率和资本充足率都保持在较好水平，但并不乏一些高风险机构。比如，银监会曹宇副主席在2016年城商行年会上提到，截至9月份尚有六家高风险城商行。截至2015年底，商业银行房地产业贷款不良率0.81%，住房按揭贷款不良率0.39%，均保持在较低水平。但近几年国内房地产市场走势进一步分化，高企的房价以及房地产信贷市场相关的民间融资和网络融资引发各界关注和探讨，需要密切关注未来几年部分地区房地产市场走势和可能的房地产市场波动。此外，产能过剩、产业转移、结构调整等也会给地方经济带来短期负面影响。未来一段时期，一些小银行的资产质量下降压力仍然比较大。

放开管制会对银行盈利带来一定压力，但总体上和长期中是有利于银行业的，它将促进国内银行业加快创新转型，更好地满足客户需求，更好地维护自身在金融业中的地位。近两年，国内银行业盈利增速有所下降，其原因除了资金成本上升之外，还包括发展速度下降和拨备计提增加等。至于是否会出现一些小银行破产，则主要取决于经济金融条件、市场竞争和风险管控能力。对整个银行业是好事儿，并不意味着对每个银行都是好事儿。

（作者单位：华融湘江银行发展规划部）