农业PPP模式 撬动投资新蓝海

编辑 董静儒

农业PPP模式 撬动投资新蓝海

编辑 董静儒

近日，发改委联合农业部印发了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》，是对农业农村基础设施领域和公共服务的一个有力探索，为社会资本进入农业领域PPP释放出了积极的信号。

我国正处于“工业反哺农业、城市支持农村发展”的关键时期，尽管国家的综合经济实力和产业结构特征已经具备了 “工业反哺农业”和“以城带乡”的能力，但是社会主义初级阶段的基本国情决定了大规模依靠政府投资来反哺农业和支持农村是不现实的。目前，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变。在我国，如何稳定和逐步增加对农业发展所必需的各项投资，是巩固农业基础的重要一环，仅仅靠加大政府的财政投入远远不够，迫切需要通过多种渠道来增加投资。像农业这种投资数额很大，而回收周期长、见效又比较慢的行业，要想成功吸引社会资本是比较困难的。积极运用PPP模式引导社会资本投入到农业和农村，是现阶段“反哺农业、支持农村发展”的重要手段之一。

近日，为深化农业投融资体制改革，加强农业领域PPP，多渠道增加农业投入，推动农业供给侧结构性改革，促进农业持续健康发展，发改委联合农业部印发了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称《意见》） ，规范农业领域PPP推进工作， 这是农业领域首个PPP指导文件。

从2014年（又被称为“PPP元年”）开始，国务院、国家发改委和财政部出台了一系列关于“政府和社会资本合作模式（PPP）”的指导性文件，随着《意见》的出台，农业PPP作为政府融资的法定模式正式登场亮相，开展农业PPP已经上升为国家战略。

PPP 即政府和社会资本合作，以市场竞争的方式提供服务，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。它不仅是一种融资手段，也是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。专家认为，PPP模式适用于具有公共服务属性、政府无法独立承担、期限较长又具有微利的项目，农村土地确权后，农业产业建设与PPP模式的特点不谋而合，且市场规模巨大。

“这个文件是对农业农村基础设施领域和公共服务的一个有力探索，为社会资本进入农业领域PPP释放出了积极的信号。” 国信招标集团股份有限公司PPP研究中心副主任童再军说。

在重点领域方面，《意见》明确提出，重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等农业基础设施建设和公共服务；引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等项目；鼓励社会资本参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。

对此，武汉理工经济学院教授付新平分析称，对于种子工程、农产品服务、农产品检测等项目，市场需求量很大，资本将被吸引流入这些领域。比如当下人们都比较关注食品安全，通过检测认证的农产品安全性相对高，此后涨价的概率也大。因此，在农产品检测方面就可以通过商业模式的运作使得农民获利。农民自己也可以拿出一部分钱投入其中，以求得更大效益。不过，具体的操作仍有待政府出台实施细则，进行模式设计和问题优化，最终的目标是达到农产品市场化运作。

解决资金投入问题只是农业产业良好发展的第一步，更重要的是明确相关政策支持。《意见》提出，要加强政府农业投资引导，加快农村集体产权制度改革，创新金融服务与支持方式，建立合理投资回报机制，完善风险防控和分担机制等举措。鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式，支持农业PPP项目。鼓励金融机构加大金融产品和服务创新力度，开展投贷联动、投贷保贴一体化等投融资模式试点。

在PPP合作模式中，政府追求社会效益，社会资本追求经济利益，“公私合作”不仅仅指政府与私营部门之间的合作，也意味着社会效益与经济利益的有机兼顾。那么在农业PPP领域中，公益性服务与经营性服务应如何有机结合？

付新平分析称，一方面，公益性意味着低利润，另一方面，社会资本需要看到回报，因此要达到公益性和收益之间的有机平衡，可以通过三个不同的层次。首先，在有些企业愿意承担一部分社会责任的环境下，可以通过农业基金和规范化的运作模式，建设农村的公共基础设施，提供公共服务。其次，政府以政策补贴的形式给予农业PPP以项目支持，比如在税收方面进行减税甚至免税，让企业更有动力参与公共服务。最后，可以组建农业基金，类似慈善事业的性质。事实上，许多企业是乐于提供公益服务的，并且不需要回报。

在路径方面，《意见》要求科学界定政府与社会资本的权利职责，规范项目投资管理和实施程序，明确操作规则与机制。鼓励地方政府采用资本金注入的方式投资农业领域PPP项目，并明确出资人代表，参与项目准备及实施工作。地方政府主导推动开展工作，积极推进体制机制创新与政策创设，为社会资本获得合理回报创造条件。各类符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，以及其他投资、经营主体均享有依法依规平等参与的权利。

《意见》明确对已建成的重大农业基础设施开展确权试点，政府投资形成的资产归农村集体经济组织成员集体所有，社会资本投资的资产归投资者所有。对此，多位专家表示，《意见》清楚划分了资产的归属，这是之前从未有过的措施，实实在在给投资各方吃了“定心丸”。