网络化治理视角下的病死猪无害化处理机制

扈 映

（浙江理工大学经济管理学院，浙江杭州 310018）

网络化治理视角下的病死猪无害化处理机制

扈 映

（浙江理工大学经济管理学院，浙江杭州 310018）

病死猪处理是困扰畜牧业者的难题之一。作为病死猪污染网络治理机制的实践，浙江省龙游县在原能繁母猪保险基础上，将全县所有生猪纳入保险，同时调整政府财政投入的方向，将原用于直接补贴养殖户的资金转为补贴病死猪无害化处理企业。区域性无害化处理中心的建立，使涉农财政投入形成了合力，提高了使用效率，并演变成一种有效的污染治理模式：全县病死猪从分散处理转向集中处理、从单纯注重“无害化”转向“无害化、资源化”并重、从处理终端扩展至“收集—处理”全过程。

病死猪处理；生猪保险；网络治理；公私合作

随着生猪养殖业的快速发展，病死猪处理成为困扰畜牧业发展的难题之一，随意丢弃病死猪或进行交易的现象时有发生，对生态环境造成很大影响，同时也对动物疫病防控、食品安全构成很大威胁。目前，多数研究将出现问题的原因概括为缺乏技术支撑、病死动物无害化处理监管责任体系有待健全、无害化处理补贴覆盖面有限以及补贴发放效率低等[1—3]。养殖户（企业）被一些学者看作污染处理及资源化利用的主体，相关研究也是基于政府监管和养殖场处理的模式展开[4，6]。有学者提出，政府部门应与保险公司合作开展废弃农畜产品回收农业保险，治理主体的多元性、治理方式的合作性与网络状治理结构是环境治理的发展方向[7—8]。除了养殖场和政府，还需要种植户和有机肥企业等其他社会主体的广泛参与[9]，政府应在废弃物生产者和使用者之间进行有效的组织和合作，建立激励补偿机制[10]。

目前，相关研究大多关注在病死猪处理中政府部门和养殖户的责任，对其他社会主体的责任论述不多。自2014年国家《畜禽规模养殖污染防治条例》实施以来，国内各省积极以减量化、无害化和资源化为原则，加强对畜禽养殖污染的治理工作。本文试图利用网络化治理理论分析浙江省龙游县对病死猪处理的经验，为推进我国病死动物无害化处理提供决策参考。

网络化治理的本质包括以下内容：第一，治理主体的多元化。公共部门、私人部门与第三部门间的界限变得模糊，政府承担起制度构建者的角色；第二，治理过程的合作化和治理主体的博弈性互动[11]。没有严格隶属关系的主体形成一个信息、资源和利益共享的扁平化网络状结构[12，13]；第三，专业化治理，有偿服务。由污染排放者和政府部门以外的、独立的第三方集中治理污染，实现真正意义上的“养治分离”。本文以下内容以上述思想为线索展开分析。

1 制度设计：多主体协同治理

龙游县位于浙江省西部，是钱塘江源头最大的生猪养殖县之一，病死猪被随意丢弃或低价卖入黑市的情况以前时有发生。2014年3月，浙江省在龙游县开展生猪保险与无害化处理联动试点。目前，该县已全面实现病死猪集中无害化处理。该模式具有以下几方面特点：

1.1 政策性农业保险为杠杆 一是以“大户小户均可投保”替代“保大户不保小户”，扩大了保险范围。2007年以来,我国开始试点政策性能繁母猪保险和育肥猪保险，主要承保对象为年出栏200头以上的养殖户。龙游县2014年起试行的生猪保险则覆盖了所有养殖场(户)，同时，政府加大了对养殖户参保的财政支持力度。养殖户只需缴纳87元保费就可保1头能繁母猪和20头生猪。其中，每头母猪每年保费为60元，政府财政补贴90%，承担54元，养殖户个人承担6元；每头生猪每年保费27元，养殖户个人承担4.05元，财政承担其余的85%，即22.95元，由中央、省、县财政分别负担40%、20%、25%。二是保险标的更广，大猪、小猪都可保。农户是否参与农业保险主要考虑可得性和可及性。在通过财政补贴解决了可得性问题的情况下，龙游县对传统生猪保险条款进行了修订以解决可及性问题，以“大猪小猪一律承保”替代了原先的“10 kg以下小猪不保”，以确保生猪保险全覆盖。三是以“每次事故均可赔偿”替代“一定比例免赔”。原政策性生猪保险规定，每次事故可有2～80头的免赔头数。新的生猪保险取消了免赔数量的规定，按实际死亡数量赔偿。另外，以按“长度”定损替代按“重量”定损(防止病死猪被注水)，55 cm以下死猪赔付30元/头，55 cm以上死猪按规格赔付70～600元/头不等，能繁母猪赔付1 000元/头。四是变“病死猪无害化处理前理赔”为“病死猪无害化处理后理赔”。在病死猪交由畜牧部门指定场所进行无害化处理后，养殖户可获得保险赔款。保险公司依据无害化处理中心出具的凭证进行理赔服务。

1.2 完善的病死猪收集体系 病死动物资源化利用已经成为发展趋势，但该产业能否可持续发展，还取决于病死动物的收集成本。龙游县按照属地管理、分级负责的原则，建立了一套完善的收集体系：各养猪场应根据存栏量配备可存放1个月以上病死猪的冰柜或冷库，各乡镇（街道）根据本地散养户养殖量建设病死动物收集点。目前龙游县共建有病死动物收集点712个，其中乡镇公共收集点50个。

1.3 三方制衡的保险理赔机制 收集点的病死动物存放到一定数量后，由无害化处理中心的收集人员进行勘察、交接与收集，运往无害化处理中心后进行处理。县畜牧局派驻处理中心的2名工作人员核实病死猪的数量和尺寸，对处理工作进行监督。只有在无害化处理中心和畜牧局工作人员在收集处理凭证上签字后，养殖户才可获得保险赔款。

经养殖户、畜牧部门、保险公司、无害化处理中心签字确认的收集处理凭证，载明处理时间、处理数量、处理方法以及处理人员等内容，作为病死动物收集处理、部门监督和保险理赔的原始依据，四方各执一份。

病死猪数量是保险理赔的依据，也是无害化处理中心获得政府补贴的依据，这样双方就可以相互监督制约。畜牧部门则对无害化处理厂和保险公司进行监督，确保最终理赔数据准确。

1.4 集中工业化处理病死猪 焚烧、化尸和填埋是养殖户处理病死动物常采用的方式，容易对空气、地下水和土壤造成二次污染。近年来，常用的无害化处理池方式不仅处理周期长，而且占地面积大，在土地资源约束日益趋紧的大背景下，这一处理方式难以为继。

鉴于此，占地少、处理能力强、规模经济效应明显的工业化处理方式成为龙游县的首选。投资2 200万元、年处理20万头死亡生猪的龙游县病死动物无害化处理中心建立后，采用生物质碳化技术集中处理全县的病死猪，其产品生物质炭可作为有机肥利用。每吨病死猪的处理成本约为300元，而采用焚烧法每吨病死猪处理成本约2 200元左右，且容易产生污染。

2 机制运行的保障：制度创新和技术进步相结合

2.1 标准化养殖模式的推广 相较于养殖大户，散养户处理病死猪的成本更高，因此更容易乱抛死猪，监管难度也更大。2011年以来，龙游县开始推广标准化养殖模式，并从2013年起采取一系列措施引导散养农户退养，规定新建养猪场必须通过县政府农业项目决策咨询后才可立项；养殖场的污水处理、无害化处理等设施只有通过环保测评才可以从事畜禽养殖；养殖规模达50头以上的规模化养猪场若将病死猪进行无害化处理，每头可获80元财政补贴。经过养殖污染整治行动，全县生猪饲养量从220万头减至110万头，养猪场数量从9 575家下降为912家，养殖规模50头以下的养猪场全部被淘汰。规模化养殖的发展，客观上要求通过专业化分工，把各养殖户都要面临的病死猪处理纳入农业社会化服务体系。规模化养殖的发展，也为养殖废弃物的专业化治理和资源化利用提供了便利。

2.2 生猪保险发展的可持续性 生猪保险一直具有“高风险、高成本、高赔付”的特点，不少地区采取政府购买服务的形式推广政策性保险，由保险公司负责承保和理赔[14]。由于农业生产经营规模较小，保险标的分散，保险承保、调查和索赔的成本较高[15]。由非防疫执法主体保险公司承担生猪保险，除了容易发生生猪溯源耳标难佩戴、承保数量难核实以及理赔各环节诱发保险欺诈等问题外[16—17]，无害化处理难执行也是一个很大的问题。2007—2013年，中国人保财险仅能繁母猪保险一项业务累计亏损达14亿元。

龙游县生猪保险利用强制投保实施生猪保险全覆盖，除了能降低保险费率外，还摊薄了每个标的的平均前期成本，减少了保险公司因信息不对称导致超额赔付的情况，降低了逆向选择发生的机会。同时，龙游县利用县、乡镇（街道）、村三级畜牧兽医网络，对全县生猪饲养量进行普查，收集投保人基础信息，节约了保险公司的经营成本，一定程度上解决了保险公司专业人才不足的问题。其次，以体长取代重量作为理赔依据，可有效避免养殖户通过对病死猪注水获利，另外，由于不涉及生猪重量的定量计算，只涉及生死的定性认知，使保险理赔时发生纠纷的可能性大大降低，也使保险公司能够执行统一的承保理赔手续和价格，降低了交易成本。再次，将无害化处理作为保险理赔的前置条件、可有效避免重复理赔骗取保费现象，为解决生猪保险中的道德风险问题提供了一条途径 。 最后，畜牧兽医部门和保险公司的不定期抽查制和理赔结果的定期公示制，也对养殖户可能发生的道德风险提供了多层次监督渠道。 龙游生猪保险的赔付率在76%～78%，差出的20%左右给保险公司留下了盈利空间。2015年，中国人保财险龙游县支公司生猪保险实现保费收入4 224万元，支付生猪赔款2 814.8万元。

2.3 无害化处理企业运营的可持续性 龙游县将无害化处理作为保险理赔的前置条件，建立了一套完善的病死猪收集体系，使大量小规模、分散经营的养殖户的零散服务需求转化为大规模、集中性的服务需求，保证了无害化处理中心“原材料”的来源。此外，龙游县政府也给予无害化处理中心一些直接的扶持：无偿划拨2 hm2土地作为企业建设用地；企业处理1头病死猪可获得80元补贴。“资源化”的病死猪处理方式，使企业获得一些盈利：每吨病死动物可生产160 kg生物质炭，市场售价约为0.6元/kg。目前无害化中心每天可处理病死猪1 600头左右。

3 制度绩效：养殖户福利与政府监管效率提高

3.1 养殖户福利得以改善 首先，全覆盖的生猪保险降低了养殖户的风险。政府的保费补贴解决了农户因保费过高而不愿参保的问题。每头死亡生猪都能获得赔偿，一定程度上弥补了养殖户的损失，降低了养殖风险。根据有关部门测算，养殖户自缴1万元，大约能获得5万元赔付。 其次，解决了单个养殖户处理成本偏高的问题。1头病死猪以焚烧方式处理平均成本约200元，掩埋处理的成本约为150 元，自建水泥处理池填埋的方式中一个水泥池的建造成本约10万元，只能使用一次。若由无害化处理中心统一处理病死猪，一个养殖户只要一次性投资2万～3万、安装一个冷库即可。

3.2 主要政策目标得以实现 病死猪处理的监管一直是动物防疫工作面临的重大难题。病死猪集中处理在为养殖户提供专业化服务的同时，也为政府部门的管理和监督工作提供了“抓手”。

首先，发挥了保险手段对病死动物无害化处理的监管作用，提高了养殖户对病死动物无害化处理的积极性和自觉性，减少其随意丢弃、交易病死猪的可能性。尤其是将10 kg以下的仔猪纳入保险，更可以有效杜绝上述现象，也为畜牧部门监测生猪疫情提供了准确、及时的数据。其次，从食品安全和公共卫生的角度讲，“每次事故均可赔偿”降低了养殖户出售病死猪的积极性（死猪贩子不收小猪，收1头大猪只给100元），从源头堵住了病死猪流入非法加工销售渠道的漏洞，降低了动物疫病风险。最后，病死猪大规模统一处理，有利于提高病死猪的处理效率，使“无害化、资源化”的处理原则得以实践，解决了病死动物无害化处理过程中潜在的环境污染难题。

4 政策启示

作为政府主导下、兼顾效率与公平的一种农业保险政策模式，龙游县试图通过政府政策目标与养殖户微观经营目标的“激励相容”，以政策性农业保险为杠杆，建立了一个“政府监管、财政扶持、企业运作、保险联动”的生猪无害化处理的网络化治理机制，使病死猪从分散处理转向集中处理、从单纯注重“无害化”转向“无害化、资源化”并重、从处理终端扩展至“收集—处理”全过程。这一模式给我们的启示如下：

第一，强调利益诱导机制。龙游模式是以政策性农业保险为杠杆，激发养殖户收集病死猪、进行无害化处理的积极性。若非技术所限，农民并没有排污动机。与工业污染治理相比，农村污染治理的相关制度设计与政策选择应更具引导性和激励相容性，即主要通过激励性或鼓励性的政策，而不是惩罚性措施，引导农户自觉采取有利于环境的行为。第二，整合社会资源以有效达成治理目标。龙游县收集与处理病死猪采取“政府主导，市场化运作”的公私伙伴协同治理的模式，其本质是政府授权或委托非政府机构参与农业社会化服务的一种制度安排，涉及养殖户、企业（商业保险公司、无害化处理企业）和社区等实践主体，各主体在不同领域、不同环节发挥不同作用。区域内不同类型的农业社会化服务资源，通过互补、联动，提高了污染治理的实践能力。在整合各相关利益主体并建立合理的成本、收益、风险分担机制的过程中，政府扮演了监管者、资源化利用组织者与服务购买者等“多重角色”，通过给予适当财政补助等方式引导其他社会部门参与农业社会化服务体系建设，以解决单家独户无力解决的难题。 第三，政府对农业的投资，不仅要用于补贴生产者，也应构建生产补贴与公共基础设施投入相互补充、相互配合的支持政策体系。

龙游县生猪保险将原来直接补贴生产者的资金转向基础设施建设，根据“使有限的资金形成合力”的原则，建设区域性无害化处理中心，使生猪保险与无害化处理结合有了可靠的基础。政府涉农财政资金借助这一具有创新性的运行机制起到了“四两拨千斤”的效应，也有效降低了生猪无害化处理补贴发放中存在的高额行政成本和监管成本，并使作为主要政策工具之一的政府专项转移支付，演变成一种有效的污染治理模式。

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The Mechanism and Its Enlightenment of Concatenation between the Policy-type Insurance for Pigs and Dead Pig Innocuous Treatment : In the Perspective of Network Governance

HU Ying
(School of Economics and Management,Zhejiang Sci-Tech University, Zhejiang Hangzhou 310018, China)

Disposal of dead pigs is one of the problems for the animal husbandry. All pigs are included into insurance on the basis of the sow insurance in Longyou County. The government investment supports Ⅰnfrastructure construction from producers. The dead pigs were treated by the farmers before the construction of regional harmless treatment center. The dead pigs are treated by the center centrally.The treatment process focuses on the harmlessness and resourcefulness instead of harmlessness, on the whole process of collection and treatment. Financial funds in agriculture formed a joint force, therefore, the application efciency of fnancial funds is improved, and fnancial funds evolved into an efective model of pollution control.

Disposal of dead pigs; Policy-type insurance for pigs; Cooperative governance; Public-private partnerships

F326.3

A

10.19556/j.0258-7033.2017-01-142

2016-09-10；

2016-11-12

国家社科基金重大项目“健全水资源有偿使用和生态补偿制度及实现机制研究（14ZDA071）；杭州市哲学社会科学规划课题“产业发展与面源污染治理双重目标下的畜牧业经营体系研究（Z16JC073）”；浙江省高校人文社科重点研究基地（应用经济学）课题“基于生态安全与产业发展的畜牧业经营体系研究（2015KYLX06）”阶段性成果

扈映（1970-），女，山东临沂人，博士，副教授，主要从事农业经济学研究，E-mail：huying1068@163.com