推进现代大学制度建设的实践与思考<br/>——以北京林业大学为例

推进现代大学制度建设的实践与思考
——以北京林业大学为例

2017-01-17张绍全刘宏文欧阳汀

中国林业教育 2017年5期

关键词：北京林业大学章程办学

张绍全刘宏文欧阳汀

(北京林业大学发展规划处，北京 100083)

推进现代大学制度建设的实践与思考
——以北京林业大学为例

张绍全刘宏文欧阳汀

(北京林业大学发展规划处，北京 100083)

中国特色现代大学制度建设是当前高等教育改革的重要命题，其核心内容是制定大学章程并予以贯彻落实，从而提升高校内部的法治化水平。北京林业大学立足办学实际，积极开展现代大学制度建设的实践。首先，以制定大学章程作为现代大学制度建设的基础和核心内容。北京林业大学强调大学章程应体现以下特色：注重对学校办学特色和理念文化的总结与概括；对管理体制做出全面规定，明确学校的治理结构；规范内部学术组织的构成、职责和运行机制；规范学校内设机构的类别和权限以及设定的原则；确立校内民主监督运行机制。其次，以大学章程为抓手推进现代大学制度建设，建立大学章程落实机制。同时，针对现代大学制度建设实践过程中面临的外力驱动降低了大学章程实施的参与度、事不关己阻碍了大学章程实施的知晓度、利益冲突影响了大学章程实施的协同度、认同不足影响了大学章程实施的遵从度等挑战，提出进一步推进现代大学制度建设的方向，即提升对实施大学章程重要性的认知水平和认同度、增强大学章程实施的内生力、加强大学章程实施的规范化。

现代大学制度；法治化；大学章程；高校内部治理

中国共产党十八届四中全会提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，通过建立完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，从而促进国家治理体系和治理能力现代化的最终实现。教育领域，特别是高等教育领域，是我国全面依法治国系统工程建设的重点领域，更要自觉加强依法办学、依法治教的工作。对此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)也明确提出，要建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度。可见，推进中国特色现代大学制度建设是一项具有时代意义的重要改革任务。

一、现代大学制度的内涵分析

近年来，“现代大学制度”这一名词在很多重要的教育政策文件中被反复提及，推进现代大学制度建设正成为高等教育领域的改革热点和重点。但是，对“现代大学制度”这一概念，目前理论界尚无准确、明晰、公认的界定[1]。对现代大学制度建设而言，只有弄清“现代大学制度”这一概念，明晰其内涵，才能较好地把握其本质，进而更好地推动现代大学制度建设工作的开展。

(一)现代大学制度的字面理解

“现代大学制度”从字面上看，由“现代”“大学”“制度”这3个代表时间、对象、内容的要素构成，那么其到底是指“现代的大学制度”，还是指“现代大学的制度”，亦或是“现代的大学的制度”。分别从这3个视角去把握和理解“现代大学制度”这一概念，其内涵及侧重点是各不相同的。

①“现代的大学制度”强调的是大学制度的现代性，表示与以往不同；同时，强调的是大学制度的特定时代精神和社会政治经济制度的指标性，即要求大学制度要适应现代社会、政治、经济的发展。

②“现代大学的制度”强调的是明晰何为现代大学、现代大学的客观标准，以及在这一基础上的制度建设。

③“现代的大学的制度”反映的是对未来大学改革与发展的一种企盼，既是对大学制度改革的一种价值诉求，又是对现代大学内涵的明确及其相应制度的建设的强调，希望通过制度创新解决高等教育领域存在的深层次问题。

由此可见，“现代大学制度”的内涵复杂、多元，建设现代大学制度是一项复杂的系统工程。

(二)现代大学制度的内涵诠释

从世界范围看，实际上并不存在一个放之四海皆准的、抽象的、具有普遍意义的“现代大学制度”的定义。各国都是根据自己的经济、政治、社会、文化状况和历史发展背景来建立各自的大学制度和规则体系的。对我国而言，现代大学制度建设问题是在当前进行的社会三大转型[2]背景下突显出来的。建设现代大学制度就是要建立一套使大学能够适应“计划经济体系向市场经济体系转型、集权管理体制向分权管理体制转型、大学的行政化运作向去行政化转型”的制度体系，同时这一制度体系还要有利于培养拔尖创新人才和产出高水平的研究成果。

现代大学制度既然是一套制度体系，就会因重要性的不同而有根本制度、基本制度和基本规范的区分[3]。根据我国《教育规划纲要》的要求和规定，现代大学制度的基本特征是“政校分开、管办分离”，基本要素包括“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”。在现代大学制度的这些要素中，“依法办学”“民主监督”是我国大学一贯遵循的办学原则，只不过在建设社会主义法治国家的征途中要求更为严格；“社会参与”是比较新的提法，其含义是指高校办学要吸纳社会资源，与社会组织和企事业单位等协同创新、协同育人；“自主管理”是真正意义上的创新，是针对以往政府对大学干预过多、大学自主权欠缺的问题而提出的，其实质是要求赋予大学更多、更大的办学自主权[4]。

二、中国特色现代大学制度建设的基本现状

现代大学制度起源于西方。进入21世纪以来，我国才开始关注现代大学制度的建立和完善，目前现代大学制度的建设正逐渐成为社会普遍关注的一个问题。在借鉴国外大学经验并探索建立和完善我国现代大学制度的过程中，越来越多的人意识到现代大学制度的建设既要反映大学共有的基本属性，还要体现不同国家的国情。习近平总书记在北京大学师生座谈会上指出：“世界上不会有第二个哈佛、牛津、斯坦福、麻省理工、剑桥，但会有第一个北大、清华、浙大、复旦、南大等中国著名学府。我们要认真吸取世界上先进的办学治学经验，更要遵循教育规律，扎根中国大地办大学。”[5]由此可见，我国现代大学制度的建设，在借鉴世界性大学的标准和理念来彰显大学本质精神的同时，必须体现“中国特色”，要通过推进中国大学的改革与发展，在既有的大学制度体系中注入一些独具的内涵。

为此，2010年，国务院办公厅印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，将建设中国特色现代大学制度作为改革试点项目之一，开启了探索和完善中国特色现代大学制度建设的新篇章。随后，教育部相继制定了《高等学校章程制定暂行办法》《中央部委所属高等学校章程建设行动计划(2013—2015年》《高等学校学术委员会规程》《关于加强教育部直属高等学校理事会建设的意见》等指导现代大学制度顶层设计的规范性文件。目前，我国已有112所“211工程”建设高校完成了大学章程的核准发布，其他教育部所属高校正在积极推进大学章程的建设，全国高校正在努力实现“一校一章程”的现代大学制度建设目标。

大学章程作为现代大学制度顶层设计中最重要的校内法规，上承国家法律法规，下启学校规章制度，是大学的“宪法”。制定与贯彻落实大学章程是推进现代大学制度建设的2个核心内容。因此，教育部通过实施“中央部委所属高等学校章程建设行动计划”，推动了中央部委所属高校大学章程的制定，也带动了地方院校大学章程的建设。下一步的工作重点应是各高校结合自身的实际情况贯彻落实大学章程。

目前，我国已经完成大学章程核准发布的高校主要应从以下几个方面继续推进现代大学制度的建设。

一是多管齐下加强对大学章程的宣传。通过校园网络、微信公众号、发行读本、校报登载、专题讲座、集体学习、宣讲团宣讲、橱窗展示等多种渠道加大宣传力度，引导全校师生员工关心大学章程的建设、准确理解大学章程的内容、关注大学章程的贯彻落实情况。例如，清华大学的大学章程起草组成员多次到基层各院系宣讲章程，使广大师生员工对大学章程有一个全面、准确的认识。

二是以大学章程为统领，系统开展“存、废、改、并、立、释”工作，对学校所有的规章制度进行清理与完善。例如，上海交通大学制定了《规范性文件制定办法》，华中农业大学出台了《规章制度管理办法》，以确保在大学章程统领下高校制度体系的健全、规范和统一。

三是改进高校治理结构及其运行机制。在当前的“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与”的具有中国特色的大学治理框架基础上，各高校应以大学章程建设为契机，积极探索具有本校特色的、内外协调的治理模式，以实现多元权力主体的相互支持、彼此制约。例如，中国政法大学以学术为中心，构建了政治、行政和学术既适度分离又高效制衡的大学治理多元权力主体的关系。

三、推进现代大学制度建设的实践

北京林业大学(以下简称北林大)以制定大学章程作为现代大学制度建设的重要内容，同时以大学章程为抓手优化内部管理模式，推进现代大学制度建设，引领学校不断向前发展。

(一)以制定大学章程作为现代大学制度建设的基础和核心内容

大学章程是现代大学制度的主要载体，制定和完善大学章程是制定学校内部管理制度和规划性文件以及开展办学活动的重要基础。因此，北林大把制定和完善大学章程作为全面推进现代大学制度建设的基础和核心内容。

北林大在2011年召开的第十次党代会上和《北京林业大学“十二五”事业发展规划(2011—2015年)》中，都明确提出要“制定北京林业大学章程，明确学校的法律地位”。学校党委高度重视大学章程的建设，于2014年成立了由党政一把手任组长的，以退休老领导、院士、各职能部门负责人、各学院负责人为成员的大学章程制定工作领导小组，全面负责大学章程建设的组织领导工作。为了全面、深入、准确地理解关于加强现代大学制度建设的相关文件，学校不仅先后多次派员参加教育部组织的大学章程专题培训班和研讨会，而且专门邀请教育部有关司局领导到校作了与大学章程建设相关的报告；并多方了解和学习兄弟院校在起草大学章程过程中积累的经验，认真参考借鉴。同时，学校责成相关部门收集整理了有关大学章程的各类资料和论著，并组织高等教育研究领域的专家开展了“行业特色型大学章程的制定研究——以北京林业大学为例”课题研究，完成了《北京林业大学大学章程制定的理论与框架研究》等学术论文。

在制定大学章程的过程中，北林大大学章程起草小组对章程涉及的重大问题进行了反复酝酿和认真论证，并多次向学校党委常委会作了专题汇报。经广泛征求意见、反复讨论修改，历时2年、数易其稿，《北京林业大学大学章程》于2014年10月提交学校第六届教代会暨第十四届工代会第六次会议审议通过，同年年底经学校党委会审议通过并报教育部核准。2015年5月，经教育部高等学校章程核准委员会评议、教育部2015年第22次部务会议审议通过，《北京林业大学大学章程》正式核准发布。

《北京林业大学大学章程》是学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则和依据，由序言、总则、学校职能、教职员工、学生、治理结构、学院、外部关系、财务资产及后勤、学校标识、附则等11章共计69条构成，主要体现了以下5个方面的特色。

1.注重对学校办学特色、理念文化的总结与概括

大学章程在序言和总则以及学校标识等章节中，对学校的办学历史、发展进程、校训、建设目标等都作了集中表述，既使北林大的历史文化、精神理念传承有了明确的载体和保证，同时也突出了学校的发展愿景和承担的社会责任。

2.对管理体制作出全面规定，明确学校的治理结构

根据中共中央办公厅下发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，大学章程对坚持和完善党委领导下的校长负责制作出了明确规定，在建立党政协同的运行机制等方面进行了积极探索；并结合北林大的实际情况对学校党委、校长的具体职权范围进行了规范，明确了各自的工作职责。

3.规范内部学术组织的构成、职责和运行机制

大学章程强调了学术治理体系是学校内部治理体系的重要组成部分，并根据教育部颁布的《高等学校学术委员会规程》，对校内学术治理体系中学术组织的构成、职责和运行机制等作出了具体规定，实现了学术权与行政权的适度分离和相互配合的具体制度安排。

4.规范学校内设机构的类别和权限以及设定的原则

大学章程重点明确了北林大的校内管理体制和管理规则，尤其是将“学院”作为单独一章进行全面阐述，既强调了学校实行的是校院两级管理体制，又突出了学院在学校办学活动中的主体地位，充分体现了面向学院授权和放权、推动校内管理重心下移以激发高校办学活力的精神。

5.确立校内民主监督运行机制

大学章程将“民主管理与监督”作为“治理结构”一章中的单独一节予以重点阐述，对党内监督、行政监察、民主监督以及拓宽监督渠道、畅通意见表达、保障利益相关人员的知情权和参与权等作了明确规定，从而完善了北林大的内部自我监督，推进了制度规范化，建立了权力运行约束机制。

总之，大学章程的建设过程也是完善学校内部治理结构的过程，有效地推进了现代大学制度的建设。大学章程的核准发布，对推进学校治理体系和治理能力的现代化，对学校以法治思维和法治方式推动事业发展，具有重要的意义；也标志着北林大现代大学制度建设进入了一个新的历史时期。

(二)以大学章程为抓手推进现代大学制度建设

大学章程回答了“建设一所什么样的大学”“怎样建设这样一所大学”等高校发展的重要问题，为高校未来的发展勾画出了清晰可见的战略图景；特别是以章程法定条文的形式对高校自主权范围内的事项予以明确，并获得教育行政部门的认可，为推进和保障高校的校内改革提供了依据。此外，由于大学章程是经过校内广泛的民主协商和讨论而形成的，所以大学章程所确定的改革事项得到了广大师生员工的认可。可见，大学章程的建设有利于高校内部形成改革共识，从而凝聚各方面的力量投入到学校的改革和发展中去。

因此，自2015年5月《北京林业大学大学章程》正式核准发布以来，北林大启动并开展了以大学章程为核心的制度体系和制度规程建设工作，大力推进大学章程落实机制的建设。学校制定或修订了《北京林业大学党委领导下的校长负责制实施办法》《中共北京林业大学关于落实党风廉政建设党委主体责任、纪委监督责任的实施办法》《中国共产党北京林业大学委员会全体会议及常务委员会议事规则》《北京林业大学校长办公会议事规则》等重要规章制度，进一步健全了学校党政管理体制，完善了党委统一领导的党政分工合作、协调运行的会议制度和议事规则。

通过大学章程的制定和落实，北林大在推进中国特色现代大学制度建设方面主要取得了以下成效。

一是落实了大学依法办学的基本要求。依法办学是现代大学制度的首要内涵。按照大学章程管理学校，在确保依法治校正确方向的同时，实现了在法律框架和要求下合法合理办学，从而使大学办学有法可依、有章可循的要求得以实现。

二是明确了大学自主管理的规范路径以及党政协同运行的机制，对学校内部学术权力与行政权力的关系作出了具体的制度安排。

三是规范了大学民主监督的有效形式。明晰了学校内部的治理结构，对校内监督、监察的制度规范作出了明确规定。

四是明确规定了学校的外部关系，健全了社会参与大学办学的长效机制。大学章程以制度化形式把社会通过大学理事会、校友会、教育基金会等参与高校办学的方式固定下来，不仅有利于社会能够经常性地参与大学的办学过程，而且有助于大学能够及时地接收社会对办学的需求和建议等信息。

四、推进现代大学制度建设的深入思考

(一)推进现代大学制度建设面临的挑战

建设具有中国特色的现代大学制度是新形势下深化高等教育改革的必然要求，是我国由传统高等教育向现代高等教育转型的必然选择[6]。而制定和贯彻落实大学章程是现代大学制度建设的核心内容。在教育行政部门的积极推动下，我国高校的大学章程制定工作已进入尾声，随之而来的重要任务是推进大学章程的贯彻落实。从目前情况看，我国高校在推进现代大学制度建设方面取得了较大进展，但是在贯彻落实大学章程的过程中还面临着一些挑战。

1.外力驱动降低了大学章程实施的参与度

实质上，大学章程的建设过程是利益相关者自主契约化的过程。但是，由于我国高校大学章程的制定是一个自上而下的过程，主要是教育行政部门积极推动、高校积极回应，外力发挥了较大的驱动作用，所以在大学章程核准发布后，高校在大学章程实施方面的参与度较低，从而导致大学章程大多还只停留在文本形式上，没有转化为具体的实施行动。

2.事不关己阻碍了大学章程实施的知晓度

虽然大学章程核准发布后，高校进行了广泛的宣传，但是全体师生员工特别是社会公众对大学章程的具体内容还不是十分了解。尤其是部分师生认为大学章程的内容与自己关系不大，持事不关己、高高挂起的态度。这导致了大学章程实施的知晓度较低。

3.利益冲突影响了大学章程实施的协同度

大学章程对高校内部学术权力与行政权力的制衡以及对民主参与权力的尊重，使之在实施过程中必然伴随着权力运行、利益分配格局的重构与调整，需要学校与学院之间、职能部门之间、学术组织与行政组织之间进行相互的磨合和适应。这都难免会导致利益冲突和彼此间的不协调，从而影响大学章程实施的协同度。

4.认同不足影响了大学章程实施的遵从度

主动按照大学章程规范学校的各项事务，首先需要广大师生员工在观念上对大学章程予以认同。但是，实际上在推进大学章程贯彻落实的过程中，部分高校师生员工对大学章程的知晓度和认同度不高影响了全体成员按章办事的积极性和主动性，从而导致大学章程实施的遵从度不高。

(二)进一步推进现代大学制度建设的方向

随着现代大学制度建设工作的推进，笔者认为应针对大学章程实施过程中面临的挑战，重点在以下3个方面有所突破。

1.提升对实施大学章程重要性的认知水平和认同度

高校内部应加强对大学章程的宣传和学习，使全体师生员工深刻认识大学章程的地位，进一步加强大学章程的实施意识；同时，以大学章程作为学校各项工作的统领，树立和维护大学章程的权威，形成依法办学、依章办事的良好氛围，从而确保大学章程的法律效力。

2.增强大学章程实施的内生力

高校内部应建立与大学章程实施配套的激励和惩罚机制，加强执行监督，使遵从大学章程者获益、阻碍大学章程者受损，使广大师生员工看到和感受到实施大学章程所带来的新气象、新变化和新发展，从而形成自觉遵守大学章程的校园内部环境。