基于国家公园体制的湿地公园建设与管理探讨

2017-01-16但维宇

中南林业调查规划 2017年4期

但维宇

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

1872年，美国建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园。美国国家公园通常是指具有较大自然面积，并拥有丰富的自然和人文资源类型的保护区域。经过100多年的发展，目前，全世界200多个国家和地区直接冠以“国家公园”之名的有3 740个。截至2014年3月，世界保护区委员会(WCPA)数据库统计的属于国家公园(II类)的数量为5 219个。国家公园得到了联合国教科文组织和世界自然保护联盟的高度认同，也被国际社会广泛接受[1]。

长期以来，我国学界及业界一直呼吁引入国家公园体制，解决我国现有自然资源管理，特别是属于红线管理的自然资源管理体制存在的问题[2]。

党的十八大作出全面深化改革的决定，并且明确提出“划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制[3]。”

林业部门管理的自然资源包括森林、湿地、荒漠三个生态系统和生物多样性，拥有自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园、国有林场等国有和集体的自然资源，是中国国家公园建设的主流。在中国国家公园体制建设中具有不可或缺的作用[4]。

湿地类型的自然保护区和湿地公园是我国湿地保护的红线。按照国家公园体制建设的要求进行保护与管理。我国的湿地公园目前有国家与地方级的不同，而本文重点讨论的是基于国家公园体制建设的国家湿地公园建设与管理。

1 国家湿地公园是国家公园的一种形式

国家公园在世界上由来已久，目前主流是作为保护地类型之一，是以保护为前提，对大众开放的可以进行理智利用或者可持续利用的自然资源或者文化资源，具有国家保护和保存价值的区域[1]。国家公园是世界自然保护联盟(IUCN)所列出的全世界6种保护区类型中的第II类。我国的湿地公园是“指以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源为目的，可供开展湿地保护、恢复、宣传、教育、科研、监测、生态旅游等活动的特定区域”,而世界自然保护联盟(IUCN)关于保护地的分类中国家公园的定义“是指大面积的自然或接近自然的区域，重点是保护大面积完整的自然生态系统。设立目的是为了保护大规模的生态过程，以及相关的物种和生态系统特性。这些保护区为公众提供了理解环境友好型和文化兼容型社区的机会，例如精神享受、科研、教育、娱乐和参观[3]。”，两者高度吻合。

国家公园的核心理念是保护自然资源的永续利用和为人民提供游憩机会，体现了国家公园的本质属性是公益性。而我国国家湿地公园建设的基本原则是“保护优先、科学修复、合理利用、持续发展”。这个又与国家公园的核心理念和本质属性是一致的。

因此，我们可以认为我国的国家湿地公园就是国家公园的一种形式。

2 国家公园体制特征与国家湿地公园建设

2.1 国家所有——国家公园权属的主要形式

国家公园的一个重要特征是国有资源资产全民所有，并由国家公园管理机构行使资源使用权和管理权。对国家公园内集体所有的土地及其附属资源，可与土地使用权人签订协议，明确土地用途，并给予合理补偿。

国家湿地公园建设要体现国家公园体制建设的要求，首先要明晰公园的自然资源资产管理权，国家湿地公园应该成立稳定的管理机构，完全拥有资源使用权和管理权，对其中部分的集体所有的土地及其附属资源，应该通过购买、流转等方式，使其为国家湿地公园管理机构所拥有。实在不能够购买、流转的集体所有的土地及其附属资源，可通过与土地使用权人签订协议等方式，逐步实现用途管制，纳入国家湿地公园统一管理。

2.2 国家管理——国家公园管理的主流

国家公园的另一重要特征是国家管理，也可以实行国家负责立法和监管，地方负责具体实施的中央地方分工管理模式。

目前我国的国家湿地公园是由地方政府成立专门机构，代表国家进行湿地红线管理，行使保护恢复、宣传教育、科研监测等主要职能，指导进行合理利用，协调周边社区关系。为了充分体现国家湿地公园的国家公园性质，可以考虑加大国家管理的成分，比如，建立较高行政级的管理机构，纳入国家财政预算。

2.3 国家投资——国家公园建设资金的主要来源

由于国家公园国有资源资产的全民所有属性，国家投资是国家公园建设资金的主要来源。比如美国的国家公园的建设运行经费纳入联邦政府财政经常性预算，虽然近些年来社会捐赠资金增多，但联邦政府的财政拨款仍占70%左右[5]。加拿大中央政府拨款占加拿大国家公园总预算的75%。德国国家公园的开支纳入公共财政统一安排，原则上是哪一级所有的国家公园由哪一级财政负责[5]。

综合考虑，我国目前国家湿地公园的现状和国家财力，并且充分考虑公共服务的受益范围、信息复杂性和管理效率，将国家湿地公园的保护、运行和管理明确为中央与地方共同事权，其中面向全体国民的公共服务和生态职能明确为中央事权。视国家财力，按照事权和支出责任相匹配的原则，逐步提高中央直接履行事权的比例和支出责任。资源使用权和管理权全部为国有，基本以保护恢复为主的国家湿地公园应该全部由于国家投资进行建设。

2.4 特许经营——国家公园经营的基本制度

在国外，国家公园大多实行特许经营制度，其经营权的界限仅限于提供与消耗性地利用保护地核心资源无关的后勤服务，如餐饮、住宿及旅游纪念品等，经营者需选择以公开招标的形式取得[5]。从经营机制看，部分国家的国家公园不存在赢利性的经营活动，但只要存在经营活动的，大都实行特许经营制度[5]。

我国国家湿地公园实行分区管理，《国家湿地公园管理办法(试行)》规定：国家湿地公园可分为湿地保育区、恢复重建区、宣教展示区、合理利用区和管理服务区等，实行分区管理。湿地保育区除开展保护、监测等必需的保护管理活动外，不得进行任何与湿地生态系统保护和管理无关的其他活动；恢复重建区仅能开展培育和恢复湿地的相关活动；宣教展示区可开展以生态展示、科普教育为主的活动；合理利用区可开展不损害湿地生态系统功能的生态旅游等活动；管理服务区可开展管理、接待和服务等活动。因此，在进行国家湿地公园的合理利用时，应该参照国家公园特许经营的方式，建立特许经营制度。

应该将国家湿地公园的管理权和经营权分离，使国家湿地公园管理机构应该以保护和管理为本职，公园内的交通、服务等经营项目实行特许经营，通过招标确定。国家湿地公园管理机构不应该直接参与有利用性质的经营活动，只对特许经营的行为进行监督。

建立现金流自我平衡资金台账制度，对于门票和特许经营等收入大于国家湿地公园保护管理运营支出的，可逐步降低门票；对于门票和特许经营等收入不能保障国家湿地公园保护管理运营支出的，要加大政府财政投入，维持正常的保护管理支出。

2.5 促进社区发展——国家公园管理的重要社会目标

目前，世界上大多数的国家公园，都把促进社区发展作为公园管理的重要目标。

在我国《国家湿地公园验收标准》中明确有：“湿地利用方式完全符合湿地保护及可持续利用原则，能综合考虑湿地保护及湿地生态、经济等多种功能有效发挥”和“与社区利益相关者关系协调；社区积极参与湿地保护，并从中获得相应利益”，以及“湿地利用方式充分考虑或结合了湿地美学价值和人文遗产价值的保护、挖掘与利用”，这与目前国际上国家公园的体制管理是完全吻合的。

因此，我国的国家湿地公园建设要把促进社区发展作为湿地公园管理的重要目标，要求协调处理好国家湿地公园与当地经济发展的关系，国家湿地公园要严格控制经营性设施的规模，国家湿地公园管理机构不参与营利性设施的建设和经营。国家湿地公园内经营性设施的特许经营，在同等条件下优先考虑当地居民；聘用管护人员等职工时，在同等条件下优先考虑安排当地居民；国家公园管理机构要支持当地社区发展。