中国残疾人社区康复30年回顾与展望

张金明，赵悌尊

·社区康复·

中国残疾人社区康复30年回顾与展望

张金明，赵悌尊

本文回顾我国残疾人社区康复30年发展历程中的重要节点；总结了已取得的成效；针对发展中存在的问题提出对策。未来要落实《残疾预防和残疾人康复条例》，促进社区康复法制化发展；探索社区康复服务多元化供给方式，促进社区康复可持续发展；将社区康复融入大局，实现残疾人“人人享有康复服务”；加强机构建设和人才培养，提升社区康复能力建设水平；规范社区康复行为，提供安全、有效、精准康复服务；城乡均衡发展，提升残疾人对社区康复服务的获得感等建议。

残疾人；社区康复；发展；中国

社区康复(community-based rehabilitation,CBR)于1978年为国际初级卫生保健大会倡导后，在全球迅速发展，作为一项策略，有效促进了发展中国家残疾人获得康复服务[1]；2010年世界卫生组织等国际组织联合编印的《社区康复指南》强调：社区康复是为残疾人康复、机会均等、减少贫困及增加社会融合的社区发展的策略[2]，其使命是按照综合的、发展的、包容的模式促进残疾人康复、教育、民生、社会和增能等方面的发展[3]。《国际功能、残疾和健康分类》(International Classification of Functioning,Disability and Health,ICF)和《残疾人权利公约》提出“社区融合发展”(community-based inclusive development,CBID)的理念，引起人们思考如何将社区康复纳入社区融合发展规划中[4]。

20世纪80年代，残疾人社区康复的理念引入我国[5]。自1986年至今，我国残疾人社区康复已走过30年历程。30年来，我国社区康复不断顺应医疗卫生、社会保障的改革和残疾人事业的发展，取得显著成效；并不断探索社区康复与社区建设、公共服务、医疗卫生体制改革等相关领域互相融合、协调发展的格局和方法，形成具有我国特色的残疾人社区康复发展模式，为各类残疾人提供了丰富的康复服务内容[6]。在回顾发展历程中，总结经验，直面问题，提出对策，对我国社区康复未来的发展十分必要。

1 中国残疾人社区康复30年发展历程中的重要节点

1.1 “三项康复”开启康复服务走进基层

1986年，卫生部门开展以医疗康复为内容的社区康复试点，为残疾人开展社区康复训练，迈出了社区康复实践第一步[7]。中国残疾人联合会于1988年开始实施《中国残疾人事业五年工作纲要》，开展了抢救性的“三项康复”，即白内障复明手术、聋儿听力语言训练和小儿麻痹后遗症矫治手术，探索在基层为残疾人提供康复服务的途径[8]。

1.2 社区康复连续纳入国家计划组织实施

1.2.1 初始启动期

自“八五”计划时期(1991年-1995年)以来，残疾人社区康复实施方案作为独立的康复工作配套方案之一，被连续纳入中国残疾人事业各个五年发展纲要组织实施[9]，标志着我国残疾人社区康复进入初始启动期。

1.2.2 社会化开展期

“九五”期间(1996年-2000年)，残疾人社区康复开始纳入社区建设规划，融入社区卫生、社区服务、社区文化等工作范畴，统筹利用各系统康复资源，发动社会力量支持并倡导残疾人积极参与，明确了以社会化方式开展残疾人社区康复工作的思路[10]，标志着我国残疾人社区康复工作进入了社会化开展期。

1.2.3 快速推进期

“十五”期间(2001年-2005年)，我国残疾人社区康复进入快速推进期，特别是2002年，第三次全国残疾人康复工作会议提出实现残疾人“人人享有康复服务”的目标，将“康复进社区、服务到家庭”作为实现这一目标的重要措施，为社区康复加快推进明确了方向[11]。

1.2.4 全面融合期

“十一五”期间(2006年-2010年)，《中华人民共和国残疾人保障法》修订实施，《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》、《国务院办公厅关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见》、《中国残疾人事业“十一五”发展纲要与配套实施方案》等重要政策陆续出台，进一步强调对社区康复的重视，促进残疾人社区康复与公共服务体系的对接与融合，社区康复进入全面融合期[12]。

1.2.5 规范实施期

“十二五”期间(2011年-2015年)，国务院印发的《关于加快推进残疾人小康进程的意见》提出，依托专业康复机构指导社区和家庭，为残疾人实施康复训练[13]；《社区康复“十二五”实施方案》提出，在全国普遍开展残疾人社区康复，充分利用社区资源，在城市地区开展规范化的社区康复，提高服务质量，残疾人社区康复进入规范化实施期[14]。

1.3 “十三五”期间社区康复迈入新的发展阶段

1.3.1 残疾人“人人享有康复服务”目标再次提出

习近平总书记在2016年8月召开的全国卫生与健康大会的讲话中强调：“重视重点人群健康，努力实现残疾人‘人人享有康复服务’的目标”。这极大激发了全社会对社区康复的支持，推动社区康复的发展，使更多残疾人受益。“十三五”迎来社区康复更快的发展机遇。

1.3.2 普遍满足残疾人基本康复需求

2016年8月国务院印发《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》[15]，提出保障残疾人基本康复需求，并明确加强健康管理和社区康复。“十三五”期间将实现普遍满足城乡残疾人基本康复需求的目标：到2020年，有需求的残疾儿童和持证残疾人接受基本康复服务的比例达到80%以上[16]。

1.3.3 实施残疾人精准康复服务

中国残联等五部门印发《残疾人康复服务“十三五”实施方案》[17]，提出实施残疾人精准康复服务，加强残疾人健康管理和社区康复。以“精确化识别、个性化服务和精细化管理”为特征的精准康复服务的实施，将进一步促进残疾人社区康复工作的规范化发展，提高社区康复服务的专业化水平。

1.3.4 《残疾预防和残疾人康复条例》颁布实施

2017年1月11日，国务院常务会议通过《残疾预防和残疾人康复条例》(以下简称《条例》)。《条例》的颁布标志着我国残疾预防和残疾人康复事业迈入依法推进的新的历史时期，为实现残疾人“人人享有康复服务”的目标提供强大法律支持[18]。有《条例》作为保障，社区康复在残疾预防和残疾人康复事业中突显其重要作用。

1.3.5 明确康复是健康服务的重要组成部分

2016年全国卫生与健康大会提出，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等健康服务。《“十三五”卫生与健康规划》要求提高基层医疗卫生机构康复、护理床位占比，完善治疗－康复－长期护理服务链，勾勒出康复是健康服务的组成部分[19]。社区康复是康复服务的重要途径。加快推进健康中国建设，有利于推进社区康复发展，有利于通过康复服务保障残疾人和普通公众的健康。

2 中国残疾人社区康复建设的经验与成效

中国残疾人社区康复经过30年探索和实践，在政府高度重视、地方积极配合以及社会力量和残疾人广泛参与下，取得了显著成效。

2.1 社区康复得到法律保障

《中华人民共和国残疾人保障法》确定了社区康复的原则，即“以社区康复为基础，康复机构为骨干，残疾人家庭为依托；以实用、易行、受益广的康复内容为重点”，同时明确指出“各级人民政府应当将残疾人社区康复纳入社区公共服务体系。政府和有关部门应当组织和指导城乡社区服务组织、医疗预防保健机构、残疾人组织、残疾人家庭和其他社会力量，开展社区康复工作”。《国家残疾预防行动计划(2016-2020年)》提出改善康复服务，坚持立足基层，综合干预，广泛开展以社区和家庭为基础、以一级预防为重点的三级预防[20]。

2.2 社区康复纳入国家计划

社区康复自“八五”以来，连续纳入残疾人事业发展各个五年发展纲要中实施；与此同时，康复医学事业、社会保障事业、公共服务事业等也都明确规定大力开展社区康复，并制定了工作目标、具体措施、实施进度、检查和考核措施，为社区康复建立社会化工作机制奠定了基础[21]。

2.3 社区康复体系逐步完善

由管理网络、技术网络和服务网络组成的社区康复体系逐步完善。政府及相关行政管理部门负责组织管理、制定规划、筹措经费、协调实施；医疗康复机构、专业学(协)会和各类专家组成技术指导组，提供专业技术支持；依托城乡医疗保健、社区服务网络、社会力量和残疾人家庭，搭建为残疾人提供康复服务平台。三个网络各有分工，有机结合，协调运作，形成了完整、有效的社区康复体系[22]。

2.4 康复服务覆盖面不断扩大

截止到“十二五”末，区域、省、地、县残疾人康复机构发展到7000余家，完成全国2853个县(区)社区康复示范站建设，持续推动社区康复开展[23]。残疾人通过在社区、家庭的康复训练和各种康复服务活动，功能状况明显改善，促进了他们就学、技能培训、就业及参与社会生活能力的提高。

2.5 实践模式更加丰富多样

通过多年实践，形成适合我国国情的“自上而下”社区康复实施主体模式，保证了社区康复的计划性、有效性、可行性和推进的一致性。与此同时，借鉴国际社区康复理念和内容，发挥社区残疾人和残疾人组织在社区康复中的能动作用，探索出“自下而上”的社区康复模式，丰富我国残疾人社区康复组织实践模式[24]。

3 中国残疾人社区康复发展的问题与对策

3.1 问题

面对社会公共服务改革和残疾人群体结构、数量以及残疾人个体需求不断变化的形势，我国残疾人社区康复也面临诸多挑战。

3.1.1 残疾人社区康复工作机制有待完善

目前，社区康复尚未充分纳入相关部门工作职责和基本公共服务，与基层医疗卫生服务结合有待加强。

3.1.2 残疾人保障制度尚需健全

目前缺乏更多、有针对性的兜底保障政策，“雪中送炭”式的保障政策和服务项目尚待进一步完善。

3.1.3 社区康复服务供给模式有待创新

在不同地区，因地制宜利用各种康复资源，针对残疾人差异化的康复需求而提供个性化的服务尚未完全实现，传统的服务供给方式有待创新。

3.1.4 能力建设有待提升

康复机构规范建设尚缺乏有效监管，机构康复与社区康复服务的有效对接尚未完全实现，康复专业人才队伍总体数量不足、质量不高、职业发展环境需进一步优化[25]。

3.1.5 区域发展不均衡

由于我国地域广阔，残疾人口基数大，康复资源分布不均衡，城乡社区康复发展不均衡，农村残疾人社区康复相对城市发展滞后[26]。

3.2 对策

3.2.1 认真落实《残疾预防和残疾人康复条例》

加强统筹规划，进一步完善《条例》相关配套政策和制度体系，落实“预防为主、预防与康复相结合”的方针；扩大康复服务供给，为残疾人提供综合性康复服务，优先满足残疾人基本康复服务需求；加强标准、人才、学科建设和行业管理，全面提高康复服务质量；加强组织领导，强化政府责任，加大投入力度，加强督查落实，按照《条例》要求，依法推进社区康复发展。

3.2.2 将社区康复融入大局

将社区康复融入“健康中国”、医疗卫生体制改革、国家残疾预防行动计划(2016-2020年)、城乡社区服务体系建设规划(2016-2020年)等大局，突出政府责任，着力解决残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题，确保残疾人公平享有基本民生保障和基本公共服务，充分发挥社会力量、残疾人组织和市场机制作用，满足残疾人多层次、多样化需求，不断增进残疾人福祉，实现残疾人“人人享有康复服务”[27]。

3.2.3 探索社区康复服务多元化供给方式

抓住当前加快推进残疾人小康进程、党和政府高度重视保障改善民生、社会力量积极参与残疾人公共事务等机遇，加大残疾人康复服务供给侧改革，探索通过政府、市场、社会力量等多元化社区康复服务供给方式的方法和途径，推进制度安排，聚合并下沉康复服务资源，激发社区康复工作活力，为残疾人提供更加丰富的服务内容。

3.2.4 加强机构建设和人才培养

康复机构是社区康复的技术支持中心，康复专业人员是确保康复服务质量和精准康复服务的人力资源。要避免康复机构建设重硬件、轻软件的倾向。各级康复机构要不断完善服务功能，对社区康复发挥技术指导、人员培训、知识普及、残疾人康复需求及功能评估、康复计划制定、训练指导、辅助器具展示及适配、转介服务等作用。采取康复专业化人才和基层康复服务人员培养并举的方针，有计划地组织进修、继续教育、在岗培训，鼓励康复人员依法取得相应资格，全面提升基层康复服务水平和服务能力[28]。

3.2.5 规范社区康复行为

按照国家“十三五”《残疾人精准康复服务行动实施方案》提出的目标，制定措施，务实推进。在完善组织管理体系和工作队伍、组建康复服务网络、开展需求评估和提供康复服务、信息化管理和经费保障方面，各级政府和相关部门明确分工，合力落实工作流程、制度、标准等。同时建立机构康复与社区康复有效衔接的工作机制，加强基层社区康复管理人员和专业人员的配合，完善转介服务路径，使残疾人得到安全、有效、精准的康复服务。同时，努力开发监测与评估工具，及时、完整收集数据进行统计分析，对社区康复实施进行动态、全面、科学监测[29]。

3.2.6 促进城乡均衡发展

以实现残疾人“人人享有康复服务”目标为动力，促进社区康复更加广泛、深入开展。在扩大县(市、区)实施面的同时，应加强乡镇(街道)村(居)康复服务的落实，逐步缩小城乡残疾人社区康复服务差距。制定相关政策，改善农村社区康复工作条件，加大财政投入和多渠道资金支持；重点项目向农村倾斜，以项目带动社区康复发展[30]；加强县级残疾人康复机构能力建设，充分利用医联体，建立对口支援制度；加强乡镇卫生院、村卫生室人员及社区康复协调员的培训，使其胜任为残疾人提供康复服务；统筹规划，整合利用康复资源，促进城乡均衡发展，提升残疾人对有效社区康复服务的获得感。

4 社区康复的走向与未来

4.1 社区康复将依法推进

《条例》明确政府在残疾人康复工作中的职责，规范了康复服务行为，提出对康复工作人员的法定要求等，社区康复将依据《条例》得到进一步发展。

4.2 社区康复将全面纳入公共服务

政府主导、部门配合、社会参与、资源共享是我国社区康复实施的重要原则，随着国家公共服务的改革与发展，社区康复将进一步纳入社区建设规划，融入社区服务、健康服务、教育、劳动就业等框架中[31]。

4.3 康复人才队伍将不断壮大

《条例》明确提出，国家鼓励和支持高等学校、职业学校培养专业技术人员，将康复知识、技能纳入相关专业技术人员的继续教育。未来康复人才队伍将进一步壮大，整体素质和业务水平也将得到进一步提升[32]。中国康复大学的建立将有效改变目前我国康复人才与人口比例不匹配的落后局面。

4.4 社会力量参与程度将越来越高

随着公共服务的发展，供给侧结构性改革的不断深入，社会力量兴办的康复服务机构和组织将广泛参与残疾人社区康复服务，成为政府提供服务的补充力量。

4.5 精准康复将成为残疾人康复服务的发展方向

精准康复服务是在国家公共服务、医疗卫生改革等新时期提出的为残疾人提供服务的重要举措，是康复服务规范化、专业化、个性化、有效性的标志，精准康复服务将成为残疾人康复服务的发展方向和奋斗目标[33]。

4.6 “一带一路”将推动社区康复发展

2017年5月，“一带一路”国际合作高峰论坛在北京召开。中国将与世界更多国家在残疾人服务领域开展合作、相互学习、扩大交流，在更多国家间建立康复服务协作网络，协同培养康复人才，保障残疾人合法权益。残疾人社区康复也将在这一难得历史机遇下得到加快发展，促进沿线国家残疾人共享优质康复服务。

我国社区康复发展了30年。未来社区康复的发展需要理念与行动并肩同行；需要倡导康复、脱贫发展、机会均等、融入社会的社区康复核心价值[34]；需要将国际理念与国内现状更加紧密结合，在不同层面制定本土化、符合区域特点的社区康复发展策略和实施方案；需要强化社会化原则，整合和利用政府、社会、文化、社区等各种资源[35]；需要从内容到形式、流程到效果、人员到设施、标准到质量等方面，全面考虑康复服务计划[36]；需要突破惯性，努力创新，推动我国残疾人社区康复加快发展。

[1]国际助残.社区康复基层工作人员手册[M].北京:华夏出版社,2008:3-9.

[2]邱卓英,韩纪斌,李沁燚,等.学习应用ICF和《社区康复指南》促进中国社区康复发展[J].中国康复理论与实践,2014,20(9):801-804.

[3]WHO,UNESCO,ILO,IDDC.Introductory Booklet of Community-based Rehabilitation:CBR Guidelines[M].Geneva:WHO,2010:15-70.

[4]张金明.从社区康复到社区融合发展[J].中国残疾人,2016(3):61.

[5]Purves S.Community based rehabilitation in China:a commentary[J].Asia Pacific Disabil Rehabil J,2000(1):136-148.

[6]赵悌尊,许晓鸣,张金明,等.残联购买残疾人居家康复服务的组织管理[J].残疾人研究,2016(1):54-61.

[7]全国残疾人康复工作办公室.社区康复工作上岗培训教材[M].2版.北京:华夏出版社,2010:16-34.

[8]张金明,赵悌尊.国际社区康复发展趋势及对我国社区康复工作的思考[J].中国康复理论与实践,2011,17(2):184-186.

[9]中国残疾人联合会.中国残疾人事业“八五”计划纲要与配套实施方案[M].北京:华夏出版社,1992:19-79.

[10]中国残疾人联合会.中国残疾人事业“九五”计划纲要与配套实施方案[M].北京:华夏出版社,1996:31-86.

[11]中国残疾人联合会.中国残疾人事业“十五”计划纲要与配套实施方案[M].北京:华夏出版社,2001:33-74.

[12]中国残疾人联合会.中国残疾人事业“十一五”发展纲要与配套实施方案[M].北京:华夏出版社,2006:31-65.

[13]国务院.关于加快推进残疾人小康进程的意见[A].国发〔2015〕7号.2015-01-20.

[14]中国残疾人联合会.中国残疾人事业“十二五”发展纲要与配套实施方案[M].北京:华夏出版社,2012:52-57.

[15]国务院.关于印发“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要的通知[A].国发[2016]47号.2016-08-03.

[16]中国残疾人联合会,国家卫生和计划生育委员会,民政部,教育部,人力资源社会保障部,国家质检总局.辅助器具推广和服务“十三五”实施方案[A].残联发[2016]51号.2016-10-09.

[17]中国残疾人联合会,国家卫生和计划生育委员会,民政部,教育部,人力资源社会保障部.残疾人康复服务“十三五”实施方案[A].残联发[2016]52号.2016-10-12.

[18]国务院.残疾预防和残疾人康复条例[A].中华人民共和国国务院令第675号.2017-02-07.

[19]国务院.关于印发“十三五”卫生与健康规划的通知[A].国发〔2016〕77号.2016-12-27.

[20]国务院办公厅.关于印发国家残疾预防行动计划(2016—2020年)的通知[A].国办发〔2016〕66号.2016-09-06.

[21]国际助残.社区康复管理者手册[M].北京:华夏出版社,2009:16-30.

[22]中国残联两个体系建设办公室.残疾人社会保障体系和服务体系建设学习读本[M].北京:华夏出版社,2010:89-92.

[23]中国残疾人联合会.“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要专题解读[M].北京:华夏出版社,2016:5-40.

[24]张金明.社区康复实施的“双向模式”[J].中国残疾人,2015(2):65.

[25]孟晓,韩纪斌,曹跃进.试论社区康复的国际理念与中国实践[J].残疾人研究,2011(4):41-47.

[26]卓大宏.中国社区康复的现状、面临的挑战和发展趋势[J].中国康复医学杂志,2015,30(7):635-639.

[27]中国残疾人联合会.“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要与行动方案[M].北京:华夏出版社,2017:1-37.

[28]Wirz S.Training of CBR personnel[J].Asia Pacific Disabil Rehabil J,2000(1):96-108.

[29]张金明.现代社区康复评价工具的开发[J].中国残疾人,2014(7):70.

[30]张金明.社区康复重点在农村[J].中国康复,2015,30(4):315-316.

[31]Hartly S.CBR as Part of Community Development[M].London:University College London,2006:1-10.

[32]张金明.社区康复学见习教学的探讨[J].中国康复,2013,28(2):156-158.

[33]中国残疾人联合会,国家卫生和计划生育委员会,国务院扶贫开发领导小组办公室.关于印发《残疾人精准康复行动计划实施方案》的通知[A].残联发[2016]27号.2016-06-02.

[34]ILO,UNESCO,WHO.Community-based Rehabilitation for and with People with Disabilities,Joint Position Paper[M].Geneva:WHO,2004:2-5.

[35]Ingstad B.The disabled person in the community:social and cultural aspects[J].Int J Rehabil Res,1990,13(3):187-194.

[36]Peat M.Community Based Rehabilitation[M].Bath:W.B.Saunders Company Ltd.,1997:143-155.

Community-based Rehabilitation for Persons with Disabilities in China:Development of 30 Years and Perspectives

ZHANG Jin-ming,ZHAO Ti-zun
1.Capital Medical University School of Rehabilitation Medicine,Beijing 100068,China;2.China Rehabilitation Research Centre,Beijing 100068,China

ZHANG Jin-ming.E-mail:1319849026@qq.com

This paper reviewed the key periods in 30 years'development of community-based rehabilitation(CBR)for persons with disabilities in China.The measures for CBR development were discussed forward,including to implement the Regulations of Disability Prevention and Rehabilitation for Persons with Disabilities for pushing the legal development of CBR,to explore ways of multi-supplying for CBR sustainable development,to integrate CBR into general situations for realizing rehabilitation for all persons with disabilities,to strengthen institutions building and talents training for improving CBR capabilities,to standard the CBR actions for providing safe,effective and precise rehabilitation services,to promote the gaining sense of persons with disabilities from CBR services through balanced development of CBR in urban and rural areas.

people with disabilities;community-based rehabilitation;development;China

10.3969/j.issn.1006-9771.2017.11.024

R492

C

1006-9771(2017)11-1357-04

[本文著录格式] 张金明，赵悌尊.中国残疾人社区康复30年回顾与展望[J].中国康复理论与实践,2017,23(11):1357-1360.

CITED AS:Zhang JM,Zhao TZ.Community-based rehabilitation for persons with disabilities in China:development of 30 years and perspectives[J].Zhongguo Kangfu Lilun Yu Shijian,2017,23(11):1357-1360.

1.首都医科大学康复医学院，北京市100068；2.中国康复研究中心，北京市100068。作者简介：张金明(1973-)，男，汉族，北京市人，硕士，副研究员，主要研究方向：残疾人社区康复、康复服务管理及残疾人相关政策。E-mail:1319849026@qq.com。

2017-06-21

2017-07-18)