监外执行人员交付执行工作存在的问题与对策

摘 要 监外执行人员交付执行，是监外执行人员执行工作的开始环节，是监外执行人员接受矫正的“入口”。本文以李某交付执行案为视角，结合实践，可以发现交付执行工作仍然存在法院送达法律文书频频违法、司法行政机关怠于者逃避履职、交付执行检察监督亟需完善、部分法律规定空白的问题。建议采取完善交付执行立法规定、提高决定机关和执行机关工作水平、强化检察监督等措施，破解难题、推动交付执行工作发展。

关键词 监外执行人员 交付执行 送达

作者简介：高杰，天津市东丽区人民检察院监所检察科科长。

中图分类号：D920.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.031

2015年夏，在曹建明检察长亲自批示下，最高人民检察院在全国开展了社区服刑人员脱管漏管专项检察活动，并取得了良好的效果。目前活动虽然已经结束，但是对预防脱管漏管的重视却可以说是逐步升温。而监外执行人员交付执行环节作为监外执行工作的开始环节，是监外执行人员接受矫正的“入口”，是接下来所有监外执行工作的基础，也是最易导致漏管的环节，其重要性不言而喻。但司法实践表明，当前监外执行人员交付执行工作存在诸多问题，已经影响到了监外执行工作的正常进行，亟需引起重视。据此，本文以天津M区检察院2015年解决的李某交付执行案为例，对监外执行人员交付执行环节存在的问题予以详细分析，并指出相应对策。

一、监外执行人员李某交付执行案基本案情

李某，男，户籍地为天津市滨海新区。因犯走私普通货物罪，2014年7月8日经H市Y法院（以下简称Y院）当庭宣判，判处有期徒刑一年六个月，缓刑一年六个月。宣判后，法庭口头询问其是否上诉。得到其不上诉的回复后，表示其可自行回去，判决书将在上诉期满后随其他文书邮寄送达。2014年8月6日，李某收到某中院以特快专递形式寄发的判决书等材料（内含应当送达监外执行机关的材料）。当日下午李某去报到，被T市X区司法局以法律文书送达方式违法拒绝。李某当即致电某中院书记员黄某，告知其情况。黄某让其在法律文书上签字后寄回，由黄某再寄给司法局。李某依言而行。9月4日，李某因担心距监外执行告知书规定的最后日期不足一周（文书规定自9月1日起十日内），致电书记员黄某。对方答复最近比较忙，让其稍微等一等，10月1日之前，X区司法局肯定会找他。此后一直无音讯。12月25日，黄某致电李某，说X区司法局已经去李某居住地调查，发现其现在不在那里居住，又把文书退回T市了，询问其是否已经搬迁。李某答，搬迁到M区了，并告知其地址。黄某回复将会把文书寄发到M区司法局。2015年1月12日，书记员黄某给李某打电话，说文书又被M区司法局退回了，不管了，把文书给李某寄过去，让其自己想办法协调，如果没人接收，后果自负。1月15日下午，李某收到黄某寄发的文书。1月16日，李某带着文书去M区司法局。被告知东丽司法局确实收过其文书，但已经被退回去了，他们请某中院写出相应情况说明，方能接收。当日下午，李某致电黄某，对方以自身无任何责任为由拒绝出具相关证明。后李某去M区检察院汇报相关情况。该院监所科接到李某的汇报后，第一时间疏导李某情绪，请李某将相关来龙去脉阐释清楚，制作调查笔录，审查了相关判决书、执行通知书、告知书、保证书，并予以复印保存证据。其监所科负责人及干警多次与区司法局联系，并带李某去区司法局提取笔录、了解情况。查明M区司法局接受李某案的困难点集中在法律文书不规范、报到时间过迟且无相关权威说明等问题上。在M区司法局及该院与Y院联系均无果后，考虑到涉及M、X两区司法局，为使监外执行人员及时入矫，该院敦促M区司法局制作情况报告上报请示市司法局。并立即上报T市检察院监所处。后在T市检察院监所处协调下，市司法局决定由M区司法局对李某予以接收。M区检察院与区司法局制作会议纪要，妥善安排后续事项。李某最终得以顺利入矫。同时，M区检察院向Y院发出纠正违法通知书。

监外执行人员李某交付执行一案，是近几年M区检察院监外执行执行监督工作中遇到的较为复杂的案件，涉及问题多、牵扯机关多、时间跨度大。而该案各个阶段出现的问题，很多也是当前监外执行人员交付执行工作中常见或热点的问题。

二、监外执行人员交付执行工作中的主要问题

（一）法院送达法律文书问题重重

在实践中，某些法院存在“重审判、轻执行”、“重实体、轻程序”的错误观念，认为只要判决适当、实体正确，判决之后的程序就可以随意进行，因此对于判决文书的送达持轻视甚至无视的态度。表现为：

1.法律文书送达时间拖延。李某案中，根据《刑事诉讼法》的规定，李某的一审上诉截止时间为7月18日。上诉期过后，缓刑判决即为确定。根据《社区矫正实施办法》的规定，法院应当书面告知宣告缓刑的罪犯在判决生效后10日内到居住地区县司法行政机关报到，并由罪犯本人在告知书上签字。 Y院8月3日寄发、6日罪犯才收到，超过10日限制，且未签字，属于违法。《社区矫正实施办法》第5条同时规定，法院应当在判决生效后3日内将相关法律文书送达区县司法行政机关。法院送达区县司法行政机关文书同样存在过晚的问题。

2.法院送达文书形式违法。实践中，个别法院为了图省事，委托缓刑犯自行携带文书，或将文书寄给其由其携带至所辖司法局和司法所报到。本案中即存在该问题。这种行为一是违反法律程序规定，而且给缓刑犯随意选择监外执行机关、甚至伪造送达回证、达到漏管的目的提供了可乘之机。

3.法律文书内容瑕疵。李某案中《社区矫正告知书》写明：李某应当自2014年9月1日起十日内到区县司法行政机关报到。考虑李某并无任何其他特殊情形，且执行通知书等均规定以2014年7月19日起开始计算缓刑期间并作为相关时间计算基点，该9月1日的时间规定无任何法律依据。也导致监外执行机关以文书错误拒绝接收。

（二）执行机关怠于履行职责埋下脱管漏管隐患

根据法律规定，司法行政机关（和公安机关）作为监外执行机关，履行对监外执行人员监督的职责。社区矫正实施办法第31-34条对此予以明确规定。但是在实践中，部分司法行政机关（和公安机关）对法律规定不重视甚至漠视，抱着可有可无的态度，怠于履行职责：

1.不积极履行接收报到人员的职责。《社区矫正实施办法》并未对交付执行阶段执行机关的职责予以明确规定，但并非意味着执行机关在此阶段就没有职责。各地区的实施细则对此有些明确规定。以T市为例，T市《社区矫正工作实施细则》（试行）第31条明确规定：区县司法行政机关在收到相关法律文书后，应当于当日登记备案并进行核查。核查后，如果社区矫正人员确在本区县居住且法律文书齐全的，应自登记之日起三个工作日送达回执，并将法律文书副本交司法所。确在本区居住但是法律文书不齐全或有误的，应当及时通知或函告有关机关补齐或更正。不在本区县居住的，应当及时通知决定机关，并将法律文书寄回决定机关，函告不予接收的理由。 实践中，有的司法行政机关不按时登记核查，对于应当接收的，不及时办理接收手续，对于法律文书不齐全或有误的，不及时要求补齐或更正，对于不应接收的，直接把当事人放在一边了事， 这种“不接收，不拒绝，不负责”的态度，严重影响了社区矫正交付执行工作的开展。

2.曲解法律规定逃避监督职责。这是监外执行人员交付执行工作中最常见的问题。《社区矫正实施办法》第5条将矫正地默认为居住地。 但对居住地并无进一步明确解释。很多司法行政机关借此对居住地予以有利于自己的规定，以达到推诿责任或 滥用权力的目的。如实践中，有的地方将居住地限定为户籍地而拒绝对非本地户籍人员进行社区矫正，而对应户籍地则将居住地解释为现在监外执行人员居住的地方而拒绝对本地户籍人员予以社区矫正，很容易最终形成谁也不认为自己是居住地、出现“户籍地与现居住地两不管”的情况，造成社区矫正人员长期漂浮在外。在李某案中，实际上除了某法院的不作为外，也暴露出了基层司法行政机关社区矫正职责的交叉冲突。实际上，天津市也连续出台了两部规则细则及补充规定，但仍然不能彻底解决这个问题。

（三）检察机关履行交付执行监督职责不力

法律赋予检察机关刑事执行检察部门开展监外执行（社区矫正）检察监督的职能。而刑事执行检察部门在实践中不断探索，确实做了很多工作，但仍然不够，体现在“不及时、不全面、不给力”三方面：

1.掌握信息不及时。现阶段，检察机关开展交付执行检察工作，信息来源主要是三方面：一是法律送达监外执行法律文书，二是通过司法行政机关了解情况，三是接收社区矫正人员的控告申诉举报，这三点都具有被动性的特征，不能及时掌握交付执行的情况，即便上线了和司法行政机关联网的信息平台，但由于交付执行工作的很多问题出现在平台记录前，使得平台难以发挥太大作用。

2.掌握情况不全面。即便刑事执行检察部门收到文书，实质上文书内容往往为简简单单的几张纸，很难仅仅通过这些对交付执行工作予以更加明确地判断。 对于其他延伸资料，即便是寻求其他机关协助获取，往往也无法得到积极回应。

3.监督措施不给力。在发现交付执行工作存在问题时，检察机关的监督措施更加显得力度不够：一是书面纠正文书无强制力。简单的检察建议和书面纠正违法，几乎是肯定得不到司法行政机关的回复的。并且，由于存在送达时间的间隔，中间的空档期本身足以造成很大的影响。二是对于外区司法行政机关无法着力。如果说对于本区司法行政机关还可以通过多层级沟通、政法委协调来解决交付执行问题的话，那么对于跨区县甚至跨省的交付执行问题，可以说目前除了请示上级协调，几乎没有其他的方法了。

（四）对剥权犯的交付执行规定存在空白

2012年以来，监外执行工作由之前的公安机关统一负责改为公安机关和司法行政机关分别负责。其中，司法行政机关负责的缓刑犯、假释犯、暂监外犯、管制犯被称为社区矫正人员，或“四类人”，受《社区矫正实施办法》明确规范。而剩下的剥权犯则由公安机关统一管理，称为第五类监外执行人员，对其法律约束尤其是交付执行规定几乎为空白。具体说来，我国刑法和公安部《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》对剥夺政治权利的罪犯的管理作了实体上的明确规定，但没有涉及对附加剥夺政治权利的刑满释放罪犯的交付与接收。虽然司法部《监狱教育改造工作规定》第59条规定：“监狱应当在罪犯刑满前一个月，将其在监狱服刑改造的评估意见、刑满释放的时间，本人职业技能特长和回归社会后的择业意向，以及对地方做好安置帮教工作的建议，填入刑满释放人员通知书，寄送服刑人员原户籍所在地的县级公安机关和司法行政机关。”由于此条款没有明确尚有附加剥夺政治权利的刑满释放罪犯的处理规定，如附加剥夺政治权利的期限及其确认执行依据等法律文书的移交。所以，在司法实践中，对仍为罪犯身份的附加剥夺政治权利的刑满释放人员的交付与接收工作是处于无章可循的状态，影响了对附加剥夺政治权利的刑满释放罪犯的监管工作的正常开展。

三、完善监外执行人员交付执行工作的对策

马克思有一句名言，他指出：“问题就是公开的、无畏的、左右一切个人的时代声音。问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。” 当前监外执行人员交付执行工作中存在的种种问题，已经严重损害了法律的尊严，直接影响了整个刑事审判工作的法律效果和社会效果，同时增加了社会稳定安全风险隐患，并极为容易滋生职务犯罪，损害司法机关形象。

2015年12月4日，高检院印发了《最高人民检察院关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》，其中第6点“加强刑罚交付执行和变更执行监督工作”中明确提出：把刑罚交付执行纳入常态化监督，及时监督纠正应当交付执行而不交付执行或者不及时交付执行，应当收押、收监而拒不收押、收监等行为。这为我们立足于这个时代，回应这个口号，踏踏实实解决监外执行人员交付执行难题指出了明确方向与道路：

（一）完善立法规定，解决交付执行问题“从根开始”

1.微观上，建议补充对附加剥夺政治权利的刑满释放人员的交付责任的法律规定，填补目前的空白。在具体规定上，可以套用社区矫正实施办法等对社区矫正人员的交付执行有关法律规定。同时增加增大交付不力时候有关责任人和单位的惩戒力度，提高直接责任人和单位对剥权人员交付执行工作的重视。

2.宏观上，建议对社区矫正实施办法中的交付执行规定予以细化，或者建立专门的交付执行法。目前，已经有部分地区对此提起重视，制定了具有本地特色的规定。 其他地区也可以互相借鉴，统合公安、检察院、法院、司法行政机关、监狱、看守所、医院、民政等相关机关，根据实践制定行之有效的统一交付执行规定，对容易出现的问题详细解释，消除当前的混乱局面。

（二）提高工作水平，将交付执行问题“消弭于萌芽”

1.提高法律文书送达水平。文书送达是交付执行的重要起点，没有文书，执行机关和监督机关的工作就会相当被动。所以，决定机关必须增强对文书送达的认识，提高送达水平。建议在决定机关自行检查提高的同时，可以由检察院与法院联合定期开展监外执行法律文书送达情况专项检查。重点检查法院在监外执行文书送达时间、送达方式、送达内容等方面的情况，对出现的问题及时纠正，对导致或者可能导致脱管漏管或严重社会危害的直接责任人依法予以问责。

2.提升执行机关履职能力。司法行政机关要切实履行社区矫正实施办法等有关法律的规定，对于收到的法律文书及时核查，并根据不同情况依法分别处理。对于来报到的人员，要认真核查其有关情况，如果能够查明其具备本地区社区矫正条件，只是在个别文书送达等方面存在瑕疵，应当先予以接收，再去完善其他方面。杜绝以社区矫正人员今后可能出现居住地变动等为理由来拒绝接收社区矫正人员的情况。同时，针对交付执行中出现的问题，及时与交付执行的法院沟通而不是斗争。针对其中的难题与疑问，及时向本地检察院刑事执行检察部门通报，协作解决。司法行政机关应当将交付执行工作作为对各基层司法所社区矫正工作考核的重要组成部分，既考核解决问题的业绩，也考核防止问题的业绩。

（三）强化检察监督，锻造交付执行检察“达摩克里斯之剑”

1.构建社区矫正检察的全方位立体无缝监督模式。原有的社区矫正检察模式已经不能适应目前的社区矫正情况，构建全方位立体无缝监督模式已经成为时代必然。在这其中，交付执行检察首当其冲，必须做出改变：一是积极探索社区矫正交付执行同步监督。社区矫正人员交付执行的第一步就是报到，可通过探索社区矫正人员报到检察机制，将检察关口前移。 二是实现重点类案监督，通过对一定时期内社区矫正交付执行中出现的普遍性、共同性问题进行分类汇总，如针对社区矫正交付执行不顺畅中“人户分离”开展类案监督，认真分析原因及检察监督措施，通过开展重点类案监督，向相关机关提出具有针对性的意见，强化社区矫正交付执行监督效果。 三是强化社会监督，将刑事执行检察部门社区矫正交付执行检察职能与群众路线紧密结合，一方面，加强职能宣传，拓宽人民群众对社区服刑人员交付执行中存在的违法、违规线索渠道，另一方面，积极开展检务公开工作，定期公开社区矫正交付执行检察工作情况，争取人民群众的支持。

2.加强书面纠正违法文书的强制力。当前针对社区矫正交付执行工作中的问题，检察机关可以采用检察建议、纠正违法等书面纠正违法文书予以纠正。但是由于其效力目前严重受限。因此建议采取多机关联合发文或其形式，将这类书面纠正违法文书的强制力予以明确，同时规定收到该文书的机关必须及时回复整改情况，否则追究单位领导和直接责任人党纪政纪责任。

3.提升刑事执行检察部门自身监督能力。干事创业都要靠人，提高交付执行检察水平，更加离不开提升检察部门自身的监督能力。一方面，转变刑事执行检察干警理念，在社区矫正交付执行相关制度尚不健全的情况下，更应加强检察监督力度，落实检察监督实效，改变老的“监所检察”理念，树立“监督”与“配合”并重的思想，对于社区矫正交付执行检察中发现的问题严格按照法律程序进行纠正。另一方面，优化刑事执行检察人员配置，建立检察监督责任制，设立社区矫正检察专职干警，将社区矫正交付检察列为重点项目，明确不严格履行检察监督职责的责任追究，强化自身监督。

四、结论

监外执行人员交付执行，是监外执行人员执行工作的开始环节，是监外执行人员接受矫正的“入口”，是接下来所有监外执行工作的基础。但当前的监外执行工作并非完美。以2015年M区检察院办理的李某交付执行案为视角，结合M区近几年的实践，可以发现交付执行工作仍然存在很多问题：一是交付执行法律文书送达存在时间拖延、形式违法、内容瑕疵的情况，二是司法行政机关怠于履行监督职责或者逃避履行职责。三是交付执行检察监督存在掌握信息不及时、情况不全面、监督效果不给力的情况，四是针对剥权犯等的交付执行法律规定存在空白。

监外执行人员交付执行工作中存在的种种问题，危害巨大，必须及时有效地应对：一是完善交付执行立法规定，确保交付执行各项工作有法可依，二是提高决定机关和执行机关工作水平，将交付执行问题“消弭于萌芽”，三是强化检察监督，锻造交付执行检察“达摩克里斯之剑”。

注释：

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《社区矫正实施办法》第5条：“对于适用社区矫正的罪犯，人民法院、公安机关、监狱应当核实其居住地，在向其宣判时或者在其离开监所之前，书面告知其到居住地县级司法行政机关报到的时间期限以及逾期报到的后果，并通知居住地县级司法行政机关；在判决、裁定生效起三个工作日内，送达判决书、裁定书、决定书、执行通知书、假释证明书副本等法律文书，同时抄送其居住地县级人民检察院和公安机关。县级司法行政机关收到法律文书后，应当在三个工作日内送达回执。”第6条：“社区矫正人员应当自人民法院判决、裁定生效之日或者离开监所之日起十日内到居住地县级司法行政机关报到。县级司法行政机关应当及时为其办理登记接收手续，并告知其三日内到指定的司法所接受社区矫正。发现社区矫正人员未按规定时间报到的，县级司法行政机关应当及时组织查找，并通报决定机关。”载天津市社区矫正工作领导小组办公室、天津市司法局编.天津市社区矫正工作文件汇编（第一辑）.2012年4月版.

天津市社区矫正工作实施细则（试行）//天津市社区矫正工作领导小组办公室、天津市司法局编.天津市社区矫正工作文件汇编（第一辑）.2012年4月版.

如果出现了再文书送达前后当事人居住地变更的情况，法院由于未能及时查明，而将其仍按原居住地交付，司法局不予接收也不予其他处理，则势必会出现漏管隐患。

《社区矫正实施办法》第5条：“对于适用社区矫正的罪犯，人民法院、公安机关、监狱应当核实其居住地，在向其宣判时或者在其离开监所之前，书面告知其到居住地县级司法行政机关报到的时间期限以及逾期报到的后果，并通知居住地县级司法行政机关；在判决、裁定生效起三个工作日内，送达判决书、裁定书、决定书、执行通知书、假释证明书副本等法律文书，同时抄送其居住地县级人民检察院和公安机关。县级司法行政机关收到法律文书后，应当在三个工作日内送达回执。”目前，各地各机关对社区矫正地是居住地无异议。

实际上，就连这几张纸，也不一定能够完全收到。有的地方法院只是送达判决书，甚至什么都不送达，这就牵涉到了送达问题了，本文有专门论述，不再赘述。

习近平.之江新语.浙江出版联合集团、浙江人民出版社.2007.235.

2014年6月23日，安徽省由省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省司法厅、省民政厅、省人力资源和社会保障厅联合出台了《关于加强罪犯交付执行和暂予监外执行工作的若干规定》，其中第二章用了7个条文（4-10条）专门对交付执行工作予以规定，具有很强的实践指导意义。

侯国云主编.刑罚执行问题研究.中国人民公安大学出版社.2005.354.

M区检察院已经先行先试，在T市率先设立派驻区司法局社区矫正工作检察官办公室和社区服刑人员报到室，通过综合运用社区矫正派驻检察与巡视检察等手段，建立社区矫正人员入矫集中教育机制，与司法局建立线索联动机制，紧盯交付执行环节，实现社区矫正“源头监督”，确保第一时间发现漏管线索，解决交付执行问题，取得了良好的实践效果，顺利解决李某交付执行案正是这一工作机制与机构成果的展现。

陈斌、郭巧荣.刑罚交付执行环节之检察监督.人民检察.2014（5）.79.

单民.刑罚执行监督中的问题与对策.政治与法律.2012（11）.140.

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