个税改革正当时

个税改革正当时

话题嘉宾

谷成：东北财经大学财政税务学院副院长，教授、博士生导师，中美富布赖特学者，教育部“新世纪优秀人才”，主要研究方向为财政理论与税收政策

李建军：西南财经大学财税学院副院长，副教授，经济学博士，研究领域为财税理论与政策

潘明星：山东财经大学经济研究中心主任，教授、硕士生导师，税收理论与政策方向学术带头人，主要研究方向为财税理论与政策、税收制度与管理

梁红梅：西北师范大学经济学院教授，硕士研究生导师，甘肃省“555创新人才工程”，

主持人

王光俊：《财政监督》杂志编辑

阮静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

今年以来，关于个税改革的话题此消彼长，每一个都引发全民热议。“提高个税费用扣除标准”、“个税沦为‘工薪税’”、“年收入12万元以上被定为高收入群体，要加税”、“百万年薪要交40多万个税，炒股一夜暴富挣几百万转让却不用交个税”等话题相继被热炒，牵动着大众的敏感神经。近日，有报道称财政部调整了部分处室机构设置，单独设立了个人所得税处。这则消息再次引起了舆论对个税改革进展的关注。

据悉，个税改革的方向是建立综合与分类相结合的税制模式，具体即通过建立基本扣除+专项扣除机制，适当增加专项扣除，进一步降低中低收入者税收负担。财政部原部长楼继伟今年在全国两会上表示，关于社会关注的扣除标准问题，总的方向是把11个分项综合起来再分类扣除，而不是简单按统一标准做工薪项下的扣除，研究内容包括个人职业发展、再教育费用的扣除；满足基本生活的首套住宅按揭贷款利息的扣除；抚养孩子费用的扣除以及如何扣除赡养老人费用等。下一步将根据条件分步实施，先做一些比较简单的部分，再随着信息系统、征管条件和大家习惯的建立逐渐完善改革。当前，“个人所得税改革正积极推进”。

我国现行个人所得税制为分类税制，将个人所得分为工资薪金所得等11个应税项目。近年来，个税沦为“工资税”、高收入群体个税跑冒滴漏等问题将分类税制推向舆论旋涡，学界和民众急盼个税改革。近期国务院发布《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》，提出要进一步发挥税收调节收入分配的作用，健全包括个人所得税在内的税收体系，逐步建立综合和分类相结合的个人所得税制度。建立综合和分类相结合的税制模式有何意义？推进过程中将会遇到哪些困难？需要哪些配套措施？个税的综合征管如何落地？如何构建科学合理的个税法体系？本期监督沙龙聚焦个人所得税改革，围绕相关话题展开探讨。全国财政学教学研究会理事，西北师范大学学术委员会委员

个税改革：困境与出路

主持人：实际上，早在1996年制订“九五”计划时，国家就明确提出要“建立覆盖全部个人收入的分类与综合相结合的个人所得税制”，此后的每个五年规划都一再确认。然而遗憾的是，虽然目标早已确定，个税征管也几经修正调整，但到如今已历20年，个税改革方案一直没有完成。我国为什么要建立综合和分类相结合的税制模式？为什么历经20年，个税改革方案仍无法完成？

谷成：建立综合和分类相结合的税制模式旨在通过完善税收制度对收入分配进行更为有效的调节。然而，在提出明确的税制改革路径之前，还应了解改革方案面临的现实约束。尽管税收法律制度产生于政治程序，但只有在得以实施的情况下才能取得预期的效果。如果不能有效实施，那么即使世界上最完美的税制也毫无实践价值。可见，对于税收政策的实施结果而言，税收管理非常重要。

在个人所得税的实施过程中，税收管理的作用是非常明显的，也是很多国家（尤其是发展中国家）所欠缺的。在实践中，纳税人面临的税制不仅反映了税法本身，也反映了税法的实际执行情况。税收管理影响着税收收入的取得、税收归宿的分配以及由此而导致的效率损失等问题。因此，对于税收政策的实施结果而言，税收管理非常重要，不应被改革者忽视。

大多数发展中国家个人所得税收入极为有限的主要原因在于难以实施有效的管理。很多发展中国家都存在着大规模不易课税的传统农业部门以及在很大程度上游离于正式税收制度之外的非正式经济。非正式经济（又称地下经济、影子经济）可以分为两类：一类是非法行为，例如毒品、卖淫和走私；另一类是合法行为，主要包括来源于未申报的个体经营收入，非正式就业工资和易货交易所得。相关研究表明，发展中国家非正式经济大约占GDP的40%，是大多数发达国家水平的2倍。在实践中，各国政府很难对来源于非正式经济的收入课征个人所得税。受征管水平所限，在建立了扣缴所得税体系的发展中国家，大约95%以上的个人所得税收入是通过对工资的扣缴取得的。可见，发展中国家在经济活动中可获得的潜在税基要比发达国家局限得多。从这个意义上说，非应税经济的规模本身就是税制设计和实施的函数。因此，对于发展中国家而言，改善税收管理对于税收结构的选择和税收收入的取得而言尤为重要。遗憾的是，发展中国家的税收管理远未达到理想的水平。平均而言，目前发达国家大体上仅花费1%的税收收入用于弥补征税的管理成本。而发展中国家的税收管理成本大约占税收收入的2.5%。与商品税相比，所得税的成本更高。

潘明星：国家征收个人所得税，除取得税收收入外，更重要的是调节收入公平分配。在分类税制下，单纯提到个税工薪费用扣除标准，无法调节收入公平分配。因为如果不考虑个人的赡养、抚养等因素，仅凭工资收入不能衡量其经济状况和负税能力，在个人收入多元化的条件下更是如此。而综合税制，是把某个公民的各类所得计算汇总，再宽免和扣除费用，然后依率计征。相对而言，综合税制较人性化，也有利于调节收入分配。

我国早在上世纪90年代就在中央文件中明确提出，要实行综合与分类相结合的个税模式，迟迟不实行主要是因为实现综合税制的征管条件尚不具备：一方面是税务机关缺乏对个人多元化收入的有效监控手段，另一方面是规定的费用扣除项目，要准确核实并不容易。因此，要有效实施综合税制，必须解决好这两个问题。

李建军：公平原则是现代税制设计的基本原则，税收公平是税收被公众接受的前提条件，税收公平的基本准则是量能课税，也即纳税能力强的多纳税，纳税能力弱的不纳税或少纳税。从理论研究和现实需要来看，个人所得税的公平负担乃至个人所得税公平收入分配作用的有效发挥，是个人所得税税制设计的基本要求。建立综合和分类相结合的税制模式是实现个人所得税公平的前提条件，因为只有综合考虑纳税人的所得及可扣除的成本和费用，以此为基础的应纳税所得额才能比较客观地反映纳税人的纳税能力，以此计税才能公平合理地确定各个纳税人的应纳税额。经历20年综合与分类相结合的税制模式未能完成，原因是多方面的，主要是改革的现实压力和政治意愿不足、制度设计不够。

梁红梅：作为“十三五”时期个税改革重点，建立综合和分类相结合的税制模式就是进行个人所得税改革，有利于进一步充分发挥个人所得税的调节作用，具有以下特征：一是在征税对象和税前扣除的设计方面具有系统性，可以比较充分地体现税收的公平原则。二是在税率方面，采用比例税率和累进税率相结合的方式，可以在一定程度上调节收入分配，缩小贫富差距。三是在纳税单位方面，相应国家和地区虽然没有完全实行家庭联合申报，但都照顾到家庭负担的因素，从整体上综合考量纳税人的纳税能力。

个税改革一直未完成，一方面是由于税收征管水平较低。税收征管配套制度不健全，对个人收入和财产信息还不能进行联网，个人所得税管理信息系统不完善。另一方面，居民纳税意识淡薄，也在一定程度上阻碍了个税改革的推进。

主持人：根据背景材料，今年以来，关于个税改革的话题相继被热炒，质疑声不断，牵动着大众的敏感神经。您如何看待此类现象？对于“百万年薪要交40多万个税，炒股一夜暴富挣几百万转让却不用交个税”质疑的劳动所得和资本所得税负问题，您有何看法？如何看待个税公平问题？

谷成：这实际上也与第一个问题相关，即分类征收和综合征收模式之间的权衡。分类所得税制是针对各种不同性质的所得分别规定不同税基和税率，分别计算应纳税额进行课征的所得税。优点是可以广泛采用源泉扣缴的课征方法，征管简便，成本较低；缺点是不能全面反映纳税人的综合收入水平和经济负担。综合所得税是对纳税人个人的各种应税所得综合征收，多采用累进税率，并以申报法征收。综合所得税制有利于充分考虑纳税人的综合收入水平，按照纳税人的综合负担能力征税，发挥调节收入分配的作用；缺点是税收征管成本较高。

在短期内仍无法推行综合所得税的情况下，借鉴二元所得税模式，合理确定劳动所得和资本所得的税收负担水平就成为中国个人所得税制改革中更为可行的方案选择。横向公平和纵向公平是税收在收入分配中应当遵循的基本原则。对于个人所得税而言，横向公平要求那些具有同等收入能力的人承担相同的税负；纵向公平则强调支付能力更强的纳税人承担相对更高的税负。对劳动所得和资本所得分别课税的制度设计方案并不违背传统税收理论所要求的横向公平原则，因为横向公平原则衡量的是税收负担的总体分配，而并非用于比较特定收入项目间的税率差异。数据显示，中国劳动报酬在国民收入中所占的比重近年来呈逐步下降趋势，资本收益的比重逐年上扬。因而，适当降低工资薪金所得的边际税率，相应提高资本所得的税率应当是未来个人所得税的改革方向。当然，在确定资本所得的税率时，还要考虑周边国家和地区的情况，以避免经济全球化背景下，因资本具有较强的流动性而对经济活动主体在投资地点的选择上造成扭曲。

李建军：个人所得税作为直接税，它直接向老百姓的收入征收，其“税感”及税收可见性强，同时随着人们成本和压力的加大、权利意识的提升，个人所得税引起社会越来越多的关注和热议有其必然性，同时这也是促使财税研究者和政策制定者深入研究、推进个人所得税税制改革优化的积极力量。在现行个人所得税制下，较之资本收益而言，劳动所得适用税率相对较高、税负重是客观现实，因此有必要尽快建立综合与分类相结合的个人所得税税制，使个人所得税税率的适用以收入的多寡为依据，减少基于收入来源的差别对待，使个人所得税更加公平合理。从国际实践来看，在个人所得税的征收中，资本所得较之劳动所得适用税率相对较低是客观现实，虽然这样的税制设计方式有其合理方面（如减少重复征税、吸引资本和投资等），但客观上也造成了世界性的收入差距的拉大。基于我国收入差距相对过大的现实，应考虑缩小资本收益和劳动收入间个人所得税税负差异，同时加强国际个人所得税的税制合作和协调，降低个人所得税税制设计中亲资本的倾向。

潘明星：分类税制下，仅看工资一项或者几项不能代表个人的全部收入状况，也不能代表整个家庭的开支及其生活水平，因而无法做到非常公平。当前我国工资、薪金所得适用7级超额累进税率，最高一级为45%，话题中的百万年薪刚好够到最高一级税率标准。百万年薪中，只有每月8万元以上的部分适用45%，8万元以下的部分分别适用对应的各级较低税率，不到45%。当然，如果工资是300万、1000万，则税负接近于45%。虽说负担不算很轻，但关于是否合理，我认为从不同角度来看衡量标准不一样，比如说从论理的角度、效率的角度等等，因而很难评判。整体来看，我认同百万年薪缴纳较多的个税，因为纳税人享受到了国家良好的发展环境，遇上了好的政策、好的机会、好的平台，再加上自己的能力才取得这份薪酬，也享受到了更多的公共福利。从国际范围来看，45%的税负不低，但也不是最高的。像美欧国家税负很高，但其福利也做得很好，所以国民并没有感到很痛苦（税收痛苦指数），也没有不乐意，反而觉得很正常。所以我觉得富人多负担税这个总的方向没问题，至于纳多少税，则可以讨论。

炒股本身属于风险投资，可能一夜暴富挣几百万，也可能一夜亏损几百万，盈亏是相对的。因此，关于是不是应该对资本所得课征更多的税，从不同角度也可能得出不同的结论。从保护资本投入角度来讲，宏观上各个资本投入方向有一个大致的负担平衡，如果对资本投资收益征收过高的税，对国民经济也不一定有益处；但如果从调节个人收入角度来看，个人炒股暴富的税负与上班族工薪税的税负则值得商榷。不过，个税方面的很多问题在各国都存在，具有一定共性，因为公平和效率往往不可兼得，是一个两难选择。总的来讲，我国需要根据经济收入发展情况，不断地完善税制，了解大家最期望在哪些方面达到哪些效果，并提取最大公约数，努力实现制定的目标。

梁红梅：作为直接税之一，个税改革关乎每一个人的收入分配问题，关于个税改革的话题相继被热炒，原因在于当前居民间收入分配差距呈现拉大趋势，现行个税已经成为改变这种状态的关键手段之一。

目前，劳动所得税率最高达到45%，而资本所得适用税率是20%。劳动所得和资本所得税负不公平已经得到政府重视，并得到一定程度改观，但仍存在不公现象，究其原因，主要是由于对资本所得征管水平滞后，个人所得税管理信息系统不完善。关于个税公平，建议在综合所得税制的基础上，引入家庭申报制度，在征税前扣除必要的家庭支出项目。

主持人：如背景材料所述，财政部原部长楼继伟今年在全国两会上表示，推进个税改革很复杂，首先税政比较复杂。对于社会关注的扣除标准问题，总的方向是把11个分项综合起来再分类扣除，而不是简单按统一标准做工薪项下的扣除，需要研究的内容很多，包括个人职业发展、再教育费用的扣除；满足基本生活的首套住宅按揭贷款利息的扣除；抚养孩子费用的扣除以及如何扣除赡养老人费用等。下一步将根据条件分步实施，先做一些比较简单的部分，再随着信息系统、征管条件和大家习惯的建立逐渐完善改革。对此您作何解读？关于建立基本扣除+专项扣除机制您有何建议？您认为个税改革的推进需要哪些配套措施？

谷成：上述愿景在现实操作中非常复杂，短期内很难实现，在一定程度上可以作为相关部门应对公众诉求、暂缓舆论压力、推迟税收制度和征管模式改革的理由。

由于税收管理水平的限制和非正式经济的存在，以工资、薪金所得为主要收入来源的工薪收入阶层构成了个人所得税的主要纳税群体。相反，纳税人收入中除工资、薪金以外的部分通常以更为隐蔽的方式增加。因此，富人逃税且不被发现的机会更多。此外，目前中国工资、薪金所得适用的最高边际税率远远高于其他所得，这就使个人所得税始终面临着较大的政治压力——近年来提高工资、薪金所得费用扣除标准的呼声不绝于耳。两会上财政部原部长楼继伟的讲话正是对这种压力的回应。自1981年开征个人所得税以来，工资、薪金所得费用扣除标准由最初的800元逐步提高到1600元（自2006年1月1日起施行）、2000元（自2008年3月1日起施行）和目前的3500元（自2011年9月1日起施行）的过程也证明了我国个人所得税的调整主要受政治环境的影响。

不容忽视的是，目前中国个人所得税制度中仍存在着与传统文化相抵触的规定。例如，孝贤文化是中国传统文化中内涵最深、包容最广、绵延最长、最有渗透融通力的文化体系，包含了尊敬父母、照料赡养老人、家庭和睦等美德内涵，体现了中华民族悠久的文化传统和价值观。但现行个人所得税的费用扣除标准不考虑抚养赡养因素和无收入家庭成员给纳税人带来的经济负担。同时，对在传统节日取得的，反映民间习俗、具有符号性特征的实物所得征税，也引起了巨大争议。

马克思指出，劳动力再生产是社会再生产的重要组成部分和必要条件。未来的改革在税基的确定上，一方面可以将指数化机制用于费用扣除标准的调整，以避免物价水平的波动对纳税人生存条件的影响和政府面临的政治压力；另一方面，还应考虑传统文化中蕴含的基本价值观对税收遵从的影响，按照纳税人家庭人口数量及就业状况对费用减除标准加以细分。对于工资、薪金所得费用扣除标准的调整，在短期内无法采用以家庭作为计税单位征收的情况下，可以采用以个人为单位，按照赡养系数计算费用扣除额的办法提高税制的公平性。

李建军：财政部原部长楼继伟在两会上的介绍表明了我国个人所得税改革设计在进行之中，且政策方案和改革路径趋于明确和成熟，政策设计方面基本完成，关键在于决策层及立法者是否认可。个人所得税应是对个人的“净所得”征税，理论上讲取得收入的成本、维持个人或家庭基本生活的生计费用理应扣除。当前采取的主要是标准扣除的方式，按道理标准扣除应该大致反映个人的收入取得成本和生计费用，但现实非常复杂，标准扣除方式往往不够合理。对于这种情况，美国税法规定个人在缴纳个人所得税时可以选择按据实扣除（有标准）或限额扣除，对我国目前而言，采取基本扣除+专项扣除的机制更具可行性，因为我国目前除基本扣除（如3500元）之外，“五险一金”等一些项目是专项扣除的，另外将对家庭来说非常重要且基本的一些支出项目如教育、房屋、抚养和赡养等按一定标准扣除，合理且符合社会期待，同时与我国原有的扣除制度具有一致性。

建立与综合分类相结合课征个人所得税税制相适应的信息支持系统，各项收入、可扣除项目的全面准确计算核实对税务机关的征管活动、个人及家庭的经济社会生活、企业及其他经济主体的运行方式都提出了更高的要求，这需要各方采取相应措施适应变革。

潘明星：综合税制设计的必要性不言而喻，我认为主要是做好以下两个方面：一是把各种收入以家庭为单位合并起来，二是把必要的生计支出扣除。我国进行综合税制改革宜从少量项目开始，试点成熟后再逐步推开。特别是支出中的生计扣除方面，比如房租、首套房利息、个人培训支出，以及未来二胎养育费用、一个家庭四位老人的赡养费用等支出扣除均应纳入研究。今年两会上讨论最多的就是“扣除基本住房按揭利息”。这显然考虑到了贷款买房的年轻人，对这部分人群是很大的利好，可以减轻他们的生活负担。同时，当前供给侧结构性改革的一项重要任务是去库存，而房地产去库存又是其中很重要的一项。如果“扣除基本住房按揭利息”实施，将鼓励更多的人贷款买房，显然有利于提振楼市，加速去库存，对刺激中国经济也将有帮助。

随着我国税收征管改革的深入，特别是大数据下税收信息系统的完善，税收征管能力取得了长足进步。当前，国家税务总局正在大力推进《“互联网+税务”行动计划》，《税收征管法》也正在修改，探索建立个人税号制度，建立健全个人收入和财产信息系统，个人收入监控逐步到位，为实施综合与分类相结合的个税制度创造了条件。

梁红梅：随着信息系统完善、征管条件成熟，建立“基本扣除+专项扣除”机制有利于更加公平地调节收入分配，发挥出个人所得税调节收入分配的功能。建议基本扣除要大家都适用，专项扣除要体现出专一作用。在推进个税改革的配套措施方面，建议完善个人所得税管理信息系统，加快税收征管水平建设，并增强税源管理力度。

改革后的挑战与完善

主持人：个税改革后，税务机关要更多地直接面对自然人征税，征税环境复杂化，个税的征纳双方都面临着挑战。改革后的个税征管将会遇到哪些难点？在此情况下，综合征管如何落地？请谈谈您的看法。

谷成：税收不仅仅是一个经济问题，也是国家治理体系的重要组成部分。税收制度反映了由历史和国家管理能力决定的制度框架下，不同社会群体之间因复杂的相互作用而形成的政治结果。税收不仅仅是政府取得资金的一种手段，而且是支撑国家运行的社会契约的重要组成部分——税收依据源于政府的服务职能，体现着社会成员与政府之间的互利关系。相反，许多发展中国家税收面临的困扰在很大程度上源于“政府和社会成员在税收原则以及实践方面没有像世界其他国家和地区那样达成隐性契约”。从这个角度看，税收是完善国家治理体系和治理能力的重要工具。

社会成员对政府的态度和看法在很大程度上影响其遵从意愿。一方面，如果社会成员认为政府的政策工具是公正的，纳税意愿就会得以提高。税收依据产生于政府的服务职能以及由此而产生的政府与纳税人之间的互利关系，因此纳税人和政府间的关系也被视为隐性的契约关系。当人们将税收遵从视为一种社会规范时，就会自觉纳税；违反社会规范的行为，则会受到社会舆论和良心的谴责。税收不遵从会使纳税人产生焦虑和自责等心理成本的前提是，纳税人认为自身承担的税负不高于公平的份额。如果认为自身的应纳税额过高，纳税人就会将逃税作为一种自卫方式，以表达对税制的不满。在一些发展中国家，逃税更多地被视为一种荣耀，而不是犯罪。

另一方面，政府行为规则的约束性和财政支出的有效性也会影响社会成员的税收遵从意愿。弗里德曼指出，生活在一个“有规则”的世界里并将行为范式内在化的社会成员更易于接受纳税规则。相反，约束性较差的政府行为会使社会成员对政府的看法产生负面影响，进而削弱遵从意愿和政府财政能力。如果政府的行为基于书面法律而不是协商或者官员的个人意愿等非正式规则，就更容易使公民形成公平的感受；相反，对税务官员行为合法性的怀疑将降低社会成员的税收遵从意愿。此外，政府行为的低效率也将导致税收道德下降，因为社会成员会认为政府的行为有欠公正，进而也会采取不公正的行为予以应对——逃税通常被视为税收道德下降的消极信号。因此，对于税收遵从而言，政府提供对应的回报不仅非常重要，而且还要有效率。

一个国家要想拥有更好的税制——能够满足社会成员的需求并使其愿意为之纳税——首先必须具有更好的公共政策决策机制，这种机制可以有效地将社会成员的意愿和偏好转变为政策决定。如果能够通过现代财政制度的建立完善社会成员的意愿表达机制，使社会成员在公共决策过程中都有机会真实地表达自身的看法和态度，国家治理能力和水平也将随着社会成员对社会运行体系和国家荣誉的认同感而提升。

李建军：有效的征管制度是个人所得税改革成败的关键，个税征管关键在于：其一，税务机关应强化信息化和大数据建设，利用当代信息技术和大数据给税收征管带来的便利条件；其二，税务机构应转变工作方式，改变原来以企业为主要直接对象进行征管的方式，优化制度和组织，再造工作机制和流程，适用对个人和家庭征税的现代税收征管趋势；其三，在加强税务机构的纳税服务的同时，还应大力支持税务师事务所、会计师事务所、律师事务所等中介机构的作用，由中介协助纳税人自主申报，服务纳税人依法纳税、降低税务机关征管成本；其四，作为个人和家庭应该适应个税征管方式的改变，改被动纳税为主动申报，履行纳税义务，行使纳税权利；其五，个人所得税的征管不仅是税务机关和个人或家庭的事情，与个人或家庭发生经济社会联系的各收入支付者、服务提供者都是个人或家庭涉税行为的见证者、涉税信息的生产者，需要建立制度和机制发挥这些主体的支撑作用，使其都成为个人所得税征管的有效支持者。

潘明星：相对于税制设计，个税改革的落地更难。一个就是要掌握纳税人的各种收入，包括货币收入、实物收入等；掌握纳税人各个渠道的收入，包括工资薪金等11项。另一个就是提高我国个税的征管水平和能力。过去二三十年，我国的个税征管能力在不断提升，以前因为有大量的现金支付，国家很难通过网络进行控制，现在很多方面的消费要求必须打卡，这就有利于国家把个人收入监控起来，这是综合征管的一个重要前提。当前，我国推进个税改革的条件基本具备，但与征管要求之间还有一定差距，需要不断完善。

《税收征管法修正案（征求意见稿）》提出要建立自然人纳税人识别号，我觉得这个制度设计非常好。下一步，通过将纳税人识别号、社会保障号和身份证号三证统一，再运用大数据联网，个人所有的信息都可以得到监控。如此一来，不仅纳税问题，包括目前争论的电商征税问题，都可以实现征管覆盖，所以我认为这个工作现在需要积极推进。

梁红梅：当前，我国收入分配方式多样，如何追踪各种收入来源的动态过程，切实掌握税源资料，在准确识别收入水平的前提下合理征税，是个税征管过程中的难点和重点。建议一是加强宣传，提高全民缴纳个人所得税的意识；二是建立和完善个人档案管理制度；三是加快个人所得税管理信息系统建设；四是加强税务部门税收征管水平建设，增强税源管理力度。

主持人：当然，个税改革不仅要与当前的社会和经济发展相适应，随着时间推移，也要能根据新的社会变化不断调整优化，发挥其收入调节功能等，因而需要建立一个科学合理的个税法体系。对此您有何构想和建议？

谷成：长期看，要想在收入分配中发挥更为重要的作用，采用综合累进方法课征个人所得税无疑是更为理想的选择。这一方面需要扩大税基，以堵塞逃税和避税的漏洞；另一方面，还要降低非正式经济的比重。具体地说，应将更多管理资源用于促进纳税人的申报与遵从上，提高非正式经济的运营成本并提高正式经济的经营收益。同时，加强纳税人涉税信息的收集与处理并尝试扣缴非工资收入的可能性。尽管期望在这一方向上取得成效的国家可以作出更多的努力，但实施的路径通常是降低边际税率、扩大有关劳动所得和资本收益的税基，加大对扣缴义务人（如银行）和第三方信息的依赖和控制，尤其是改善税收管理（包括采用纳税人身份号、推广案例追踪体系、完善稽查制度等）。不难想见，这种长期制度建设活动很难取得立竿见影的回报。

对于税收研究者而言，重要的也许不是在短期内参与相关税收决策的政治游戏，而是在政府内外建立起收集和分析相关数据、评价和审视改革效应，并对改革的进程和效果畅所欲言的长效机制。税收研究者可以也应当在这些活动中发挥更加积极的作用。

李建军：科学合理的个人所得税税制设计关系个人所得税的公平合理和有效运行，要发挥个人所得税收入调节作用，需要坚持量能课税原则推动个人所得税改革。应基于综合与分类相结合的课征模式进行个人所得税税制设计，确定个人所得税的纳税单位、费用扣除、免征额、税率等。在纳税单位上，纳税人可以选择个人单独申报或家庭申报；在费用扣除上，对于个人所得税所谓的所得应该是收入减去成本和费用后的净所得，取得收入的成本、维持个人和家庭基本生存、劳动力再生产的费用应该扣除，基于建立“基本扣除+专项扣除”机制的思路，合理确定基本扣除的标准和额度，并建立随物价动态调整的机制，在专项扣除上合理确定教育、房屋、医疗、抚养、赡养等扣除的标准、程序和依据，同时应区分个人申报和家庭申

报，适用有差别的费用扣除规定；采取“基本扣除+专项扣除”机制，对于基本扣除或标准扣除，应建立随物价自动调整的机制；在税率上，应基于综合与分类相结合的课征模式设计税率，适应平时分类课征、年终综合申报课征的要求，一方面对于不同收入类型可以设计分类课征的税率和计税方式，另一方面根据综合所得设计综合累进税率；在征收方式上，平时可采取分类代扣代缴的方式征收，年度终了采取综合申报、多退少补。此外，个人所得税改革应以人大立法的方式推进，确保立法的公平性、合理性、科学性、包容性，通过人大立法建立个人所得税的框架，通过行政法规完善个人所得税的具体制度细节，建立严格有效的法律解释机制，落实税收法定原则。

潘明星：发挥个税的收入调节功能，是税制设计的一个重要目标。借鉴国际经验，我认为个税应是“大众税”。从增强公民的纳税意识来说，应有较多人进入纳税人队伍，同时把税率设计得很低。比如，把最低税率设为1%，普通老百姓

交几块钱、几十块钱的税都可以，却体现了“税收是政府购买公共产品的成本费用”的税收新理念。从权利与义务对等的角度看，公民有权利享受政府提供的公共产品和公共服务，同时也有义务依法向政府缴纳购买公共产品的成本费用——税。当然，个税的费用扣除标准，还是应结合居民消费支出、物价等因素适时调整，但不宜过高。

梁红梅：首先，个税征收在于找准高收入和低收入的平衡点。每次个税改革方案总的设想是降低中低收入者的税负，加大对高收入者的征收力度。应该予以完善各种配套设施，个税征收必须从实际出发，在税率设计方面应该更加科学、加倍公允。可考虑在简化税收制度的根本上，综合考虑纳税个体情况，完善税收政策，找到征收个人所得税比例的最大公约数，使用与之匹配的税率。

其次，所有纳税人面临的基本宽免额应该是相同的，即纳税人超过基本生活需要后的收入才予以课税。从正义的角度讲，每个人生而平等，其必要生计费用也应该是相同的。税基的广泛和基本宽免额的统一有利于税收横向分配正义的实现。同时，在扣除基本宽免额的基础上，针对纳税人的一些特殊情况应予以豁免。目前可将公益性捐赠、自然灾害、重大疾病支出、教育支出、第一套住房的利息支出、已实现的资本投资损失、国外按中国税法计算已纳税额等支出项目列为额外豁免项目，在纳税时予以扣除。

再次，税制的公平性越强其税收优惠就会越少。原因在于，较多的税收优惠不仅违背横向公平原则，而且给予了纳税人套利的机会，导致纳税人套利成本和税务机关征管成本的增加以及资源配置的劣化，进而削弱了税制的累进性。因此，在构建公平型个人所得税制时，应尽量减少税收优惠设计，可将减免税项目列入不征税收入或额外宽免额中，以消除税收优惠对税制累进性的负面影响。

最后，调整税率结构，简化超额累进税率。取消比例税率分类课税模式改为综合课税模式后，应取消现行的比例税率，在对纳税人的全部所得综合后，统一采用超额累进税率，这样更有利于促进纵向的公平分配。■

（本栏目责任编辑：王光俊）