广西环境监管体系存在问题与对策

孙 婷冯庆革于 嵘（.广西大学，广西 南宁 50004；2.广西壮族自治区环境保护宣传教育中心，广西 南宁 50022；.广西环境科学研究院，广西 南宁 50022）

广西环境监管体系存在问题与对策

孙 婷1,2冯庆革1于 嵘3
（1.广西大学，广西 南宁 530004；2.广西壮族自治区环境保护宣传教育中心，广西 南宁 530022；3.广西环境科学研究院，广西 南宁 530022）

通过回顾广西环境监管体制、机制、法制建设进程，分析了取得的成绩和存在的不足，从完善地方法律法规、强化环境经济政策实施力度和加强部门协管机制等方面，提出了广西环境监管体制建设对策建议。

环境监管；能力建设;广西壮族自治区

环境监管体系是环境保护政策研究的重要领域之一。对于我国环境监管境监管体系框架存在的问题，崔卓兰、任红涛、陆新元和周杰比较讨论了韩国、美国等地的环境执法特点、纠纷行政解决制度和对我国的借鉴[1-4]；徐伟伟、黄锡成和王燕撰文讨论了环境纠纷的行政处理机制和构建若干问题[5-7]；吴继刚、吴椒军、张庆彩、江驰和冯靖雯分别讨论了企业环境责任及其政策法律制度设计，执法体制问题[8-11]；赵美珍分析了中国地方政府和公众环境监管的互补与协同[12]。对不同环保环节监管能力薄弱问题，张燕系统分析了我国农村环境监管法律存在的一系列问题，指出了农村环境监管机构缺少、监管力量薄弱等客观问题[13]；张磊从建设“两型社会”角度分析了我国环境监管能力建设的制约因素，剖析了面对“两型社会”环境监管能力建设的几大迫切需要解决的问题[14]；吴舜泽认为应从政府率先履职、改革完善资源环境价格、建立系统完整的政府管理体系等方面加快生态文明制度建设,实现环境管理转型[15]。

总的来说，结合中国和地方环保监管实际特点，国内学者对环保监管体系建设问题的研究取得了大量丰硕的研究成果。但是对广西地方环境监管体制的研究领域，迄今尚没有全面、统一的研究和讨论，客观需要进一步深入研究。本文以广西环境监管体制建设进程及存在问题为研究对象，分析了广西环境监管体系建设存在的问题并提出了针对性建议。

1 广西环境监管体系现状

1.1 广西环境监管体系建设进展

1.1.1 地方性法律法规建立

环境法制建设是开展环境监管的基础和保障。20世纪70年代末，广西的环保工作开始进入了法制化建设轨道，至1995年底，由自治区人大发布的环保政策法规有 7个，由自治区人民政府发布的环保政策法规有17个，由自治区环保局或联合各厅局发布的环保政策规章性文件有 30个。“十二五”以来，广西相继颁布了《广西壮族自治区建设项目环境准入管理办法》和《广西壮族自治区医疗废物管理办法》。组织制定和出台《广西农村环境连片整治项目管理办法》、《广西农村环境连片整治项目资金管理办法》、《广西农村环境综合整治技术指南》和《关于印发广西农村环境连片示范项目考核验收评分表的通知》等一系列管理制度和技术规范，进一步促进完善环境保护法规体系、加强监管力度。总体上来看，广西在严格执行国家环境保护相关法律法规规章制度的同时，根据地方工作客观需要，对地方环境法制建设工作也予以高度重视。在自治区党委政府领导下，相继出台了一批地方性环保法和规章，各地市也制订了一批符合地方需求的环境规章制度，广西地方环保法制建设日益制度化和规范化。

1.1.2 地方性环保标准体系和清洁生产

一是制定重点领域管理减排配套文件。2014年，广西环保厅和广西物价局分别出台了《燃煤发电机组脱硝设施运行考核管理暂行规定（试行）》和《燃煤发电企业脱硫设施运行及脱硫电价管理办法》。进一步加强国控重点污染源监督性监测，监控国控重点污染源排污和设施运行情况，对存在问题的企业及时予以处罚、责令整改。

二是制定和实施更为严格的工业行业污染物排放标准，促进工业行业污染物减排。广西环保厅制定并发布《广西甘蔗制糖工业水污染物排放标准》，化学需氧量、氨氮排放限值均大幅度严于国家现行标准。组织开展《广西甘蔗制糖行业清洁生产评价指标体系》、《广西壮族自治区木薯淀粉行业清洁生产评价指标体系》、《海水池塘养殖清洁生产要求》、《广西点燃式发动机在用轻型汽车稳态工况法排气污染物排放限值标准》等地方标准编制工作。

三是严格环境准入。广西环保厅印发了《关于加强建设项目主要污染物排放总量指标管理的通知》，把污染物总量控制指标作为环评审批的前置条件，继续加强主要污染物总量排放指标审核。从重要行业、区域的规划环评入手，积极开展规划环评工作，成立了由分管环保的自治区副主席任组长的自治区规划环评工作推进领导小组，促进了广西规划环评工作由被动开展逐步向主动进行转变，环评参与宏观决策的作用得到了逐步增强。出台了《广西壮族自治区建设项目环境准入管理办法》，分类提出更为严格的环境准入条件。

四是推进重点企业清洁生产。印发了《广西“十二五”清洁生产推行规划》。

1.1.3 相关部门环境监管法律法规体系建立进展

除国家和地方环保部门之外，与环境监管密切相关的地方行政主管部门如林业、水利、国土等部门也出台了一系列法律法规。

林业部门一是加快了森林资源管护法规文件出台。研究制定公益林管理、林业有害生物防治检疫、森林防火条例实施办法、森林资源保护管理等地方性法规和规范性文件。二是实施广西林地保护利用规划。完成《广西壮族自治区林地保护利用规划（2010～2020年）》并经自治区人民政府批准实施。三是深化林政资源管理制度改革，建立与林业发展要求相适应的林政资源管理制度。四是完善财政对造林优质苗木、中幼林抚育补贴制度，建立林木良种补贴制度，实行林业机具购置补贴和生产资料价格综合补贴。五是加强重点公益林监管体系建设。对公益林进行定点监测。六是加强陆地湿地生态系统和海洋生态系统保护。研究制定《广西湿地保护条例（草案）》，2012年全面完成了第二次湿地资源调查。

水利部门对水电开发建设项目和矿产资源开发项目从严许可。水电开发建设项目坚持受理环评文件审批应有流域水电开发规划环境影响评价审查意见或流域水电开发环境影响回顾性评价研究成果支持。

国土部门不断提高矿产资源开发生态监管水平。将生态监察工作列为环境监察的重要内容，纳入到环境监察机构年度考核中，作为重要的考核指标之一。转发了环境保护部《矿山环境监察指南（试行）》，有力指导了各地开展矿山环境监察工作。加强与环保部门沟通，在矿山开发建设和环境保护上形成监管合力。

农业部门主要从农业种植区规划和农业种植污染治理两个方面开展环境保护工作。1993年，环保厅会同农业厅颁布了《广西生态农业试点规划技术规范》；1995年，广西人大常务委员会通过《广西壮族自治区农业环境保护条例》（2004年修订）；1997年，自治区人民政府印发了《广西壮族自治区农业环境保护条例行政罚款实施办法》。通过出台一系列政策文件，不断加强农业面源污染防治，大力推广农业清洁生产技术。

1.2 广西环境监管部门协调机制建设成效

“十二五”期间，广西环境监管协调机制进一步强化。一是建立联合查处机制。在整治违法排污企业保障群众健康环保行动领导小组统一部署下，监督各项整治工作的落实情况，领导小组下设办公室，具体负责日常事物工作。二是建立环境违法案件移送制度。先后对日常检查发现的或经举报确认的属于《淘汰落后生产能力、工艺和产品目录》规定的小造纸、小酒精、小淀粉、小冶炼等企业向经济主管部门、工商部门和电力部门移送，予以注销企业营业执照、停水断电等应对措施。三是建立违法排污企业新建项目制约机制。明确了环保首批制，对于超过总量排污、违法超标排污的企业，不仅要采取限期治理或停产整顿措施，同时也要限制新上项目。对不法排污企业新建项目，发改、经贸等部门不予立项，国土、规划等部门不予划批土地，水电部门不予审批用电，银行信贷行业不予金融支持等一系列措施。四是建立督察督办机制。对各级督察部门发现的严重违法问题，可向县级部门下达监察通知书，提出明确要求和整改期限。对查处不力或报告不实造成严重后果的，追究当事企业和当事人责任。五是扎实推进绿色信贷政策。各级环境保护部门定期向同级人民银行通报对企业的行政处罚、建设项目审批和验收、清洁生产审核等环境信息，按年度发布《广西信贷指导意见》，指导各商业银行在信贷工作中应用于信贷工作，控制信贷风险，支持绿色产业发展，抑制“两高一资”盲目投资。各金融机构通过加强客户准入管理、加强贷款流程管理、加强信贷风险管理，逐步建立抑制“两高一剩”项目的信贷机制。

2 广西环境监管中的问题

2.1 地方法律法规逐步成型，但总体上还不完备

通过近20年的地方环境保护立法实践，广西壮族自治区相继制定和颁布了《广西壮族自治区环境保护条例》等几十个法规、规章和规范性文件，目前主要问题在于：地方特色不明显，总体上是在国家环境法规体系进一步细化，没有针对地方特点，制定适合地方产业结构特征和环境状况及问题的法规体系；环境污染治理主要依靠行政-控制政策，部门和地方行政色彩浓重，缺乏社会各界广泛参与等，不利于地方环境立法的规范化，地方法规体系建设缺乏长期规划意识。

此外，由于地方经济社会的快速发展，近年来，已有的一些地方环境保护法律法规体系逐渐出现了不能适应当前新形势现象。具体表现在：一是法律规定上不完善或过时，一些重要的环境制度与社会经济发展现状不匹配，需要进一步完善和修订。二是一些重要的环境污染治理领域相关法律法规技术标准缺失，存在制度空白。如广西饮用水水源保护区环境管理条例至今尚未出台，使各市县饮用水水源地保护区污染治理工作只能根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》等法律原则要求落实；作为排污交易重要工作基础的地方污染物排污许可证管理条例缺失，缺乏严格审核的企业排污量自报数据使得全区工业企业排污权有偿使用基数核定和可交易的排污权配额分配难以确定；重点污染行业地方标准目前仅出台 1项甘蔗制糖排污地方标准，其他诸如酒精、淀粉、造纸、矿山开采等重污染行业地方标准缺失，行业技术准入门槛偏低，相关环境管理措施缺乏足够法律依据，工作推进效果打折。三是有关法律规定不统一，易造成不公平现象。普遍存在对于不同规模、不同建成企业或项目差别化的环境管理政策，客观造成环保责任和义务的不对称，产生不公平现象。此外，环境资源作为重要的生产要素长期被忽视，环境资源有偿使用制度未建立，排污收费偏低，长期存在“守法成本高，违法成本低”现象。

2.2 环境经济政策配套机制推进缓慢

由于历史原因，广西环保监管经济政策配套机制推进缓慢。在环境价格政策方面，目前，广西已经出台了燃煤电厂二氧化硫和氮氧化物脱硫脱氮优惠电价政策，但诸如报废荧光灯管等废弃物回收和无害化处置补贴政策、再生水价格政策、矿井水和雨水开发利用的价格政策均未出台。资源开采过程中的生态环境破坏成本也未纳入煤炭、石油等资源定价体系；在环境金融服务方面，“十二五”期间，广西作为环保部试点开展了环境污染责任保险政策，但从实施效果来看，参保企业积极性不高，不同行业环境风险评估技术规范缺失，导致一些风险不确定企业保险公司拒绝承保；在污染物有偿使用和交易制度建设方面，“十二五”期间，仅组织开展了排污许可证调查和排污交易前期基础性课题研究，未全面推行排污权有偿使用和交易制度；在生态补偿机制建设方面，“十二五”期间，根据主体功能区生态县域转移支付对部分石漠化严重区域进行生态补偿；九州江流域，广东广西两省签订流域综合整治协议，广东对广西上游流域生态修复予以资金补偿。但在全区层面来看，生态补偿机制未全面实施，重点流域、自然保护区、矿产资源开发区和资源枯竭型城市未实现全覆盖。

2.3 管理机制逐步建立，但仍显不完善

自20世纪70年代以来，通过多年努力，以环境保护行政首长目标责任制、环境影响评价、环保“三同时”、主要污染物总量控制、污染源监督管理、排污收费、城市环境综合整治定量考核、环境安全保障和环境应急机制为核心，广西逐步建立了一套相对完善的环境保护机制，为地方环境保护发挥了重要的制度保障。但也逐渐暴露出了一些内在问题。

2.3.1 党政干部环境考核绩效体制不完善

广西作为经济欠发达后发展地区，由于以往制定的地方党政干部考核指标中环境保护的权重较低，地方行政首长重经济发展轻环境保护的状况在全区较为普遍。

2.3.2 部门协调机制不完善

一是空间产业布局、产业结构优化部门事前介入能力不足。如在经济社会发展相关重要区域、流域发展、重大产业规划等对区域、行业污染体系产生重大导向型影响的领域，环境保护部门缺乏足够的话语权，规划环评往往扮演的是保驾护航的角色。在主要污染物总量减排领域，由于“十二五”期间工程减排潜力下降，在可产生显著减排绩效的结构减排领域，环保部门主要是根据发改、工信部门提出的能源结构调整、产业落后产能淘汰目录开展工作，还不能做到根据环境质量、主要污染物总量控制需求和环境污染治理绩效评估反向约束，从而起到通过环境保护优化产业结构的制衡作用。

二是在污染治理过程中，部门相互之间缺乏高效联动。尽管国家明确了以环保行政主管部门牵头，水利、林业等相关部门协助的环境保护综合监管机构体系，为环境安全保障提供了坚实的制度体系，但是在环境监管领域，还存在着部门权力交叉、权责不一的现象。以饮用水水源地安全监管为例，相关法律不协调，“九龙治水”现象长期存在，在农村饮用水水源保护区划定中，《水法》要求省一级划定保护区，《水污染防治法》要求市、县划定保护区，省级审批。在广西主要流域水污染治理方面，流域内各个点、面源污染源治理牵涉水利、环保、农业、林业、卫生、畜禽等多个部门，由于长期缺乏协同监管机制，各部门分管一块，难以形成合力，进行有效监管。在城镇生活垃圾污水治理方面，涉及住建、环保、卫生、城管等部门，住建负责污水管网建设、环保负责处理达标监测监察，各部门多头治理难以形成合力优势。由于城镇污水处理设施建设滞后，2014年5月，经自治区人民政府同意，环保厅联合监察厅对9个未能完成2013年减排目标任务的市分管领导进行了约谈。2015年3月，自治区住建、发改联合环保部门对城镇污水处理设施建设严重滞后的9个市、31个县的相关负责人进行约谈。

3 对策建议

3.1 健全环境监管法制

以新修订的《环境保护法》实施为龙头，形成有力保护生态环境的法律法规体系，这是推进生态文明建设的强大武器。新修订的《环境保护法》在环境保护基本理念、公众参与、法律责任等方面都做出了重要修改。要在认真学习的基础上，切实宣传好贯彻好实施好新修订的《环境保护法》，结合广西生态文明建设和地区生态文明示范区建设工作，以提供广西“两个建成”优质环境保障为目标，充分发挥地方立法的主动性，全面推进地方环境保护法律法规、政策制度和环境标准建设，做好顶层设计，真正做到从源头开始全过程防范环境污染事件。

认真贯彻落实新修订的《环境保护法》和“两高”《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，修订《广西壮族自治区环境保护条例》，从法律层面强化环境保护执法部门的职责和权威，强化对环境污染整治公共事务的管制责任和管理权力。制定地方污染源监管条例，加强软硬件建设，加强对重点污染源在线监控能力建设，确保污染治理设施能长期保持正常运转和达标排放。

通过地方立法，从自然资源开发利用空间布局、经济产业结构调整及优化角度，通过加强环境影响评价审查力度，从源头实现对全区制糖、造纸、酒精、淀粉等主要污染行业及重工业、重化工的宏观控制，从源头消除污染隐患和风险。制定科学合理的排污收费价格体系，通过市场手段引导企业不断提高治污水平。

根据环境保护和生态建设重点任务和经济社会发展需要，进一步建立健全相关法规标准体系。建议研究制定《广西饮用水水源保护区环境保护管理条例》、《广西主要污染物排放总量控制管理条例》、《广西水污染防治管理条例》、《广西机动车尾气污染防治条例》、《广西船舶尾气污染防治条例》、《广西生态保护红线管理办法》、《广西重要生态功能区保护管理条例》、《广西湿地资源保护条例》、《广西危险废物污染环境防治条例》、《广西生态补偿暂行管理办法》、《广西森林资源开发利用管理办法》、《广西公益林管理办法》、《广西畜禽养殖污染防治管理办法》、《广西噪声污染防治办法》等地方性法规和规范性文件，制定更符合广西实际和环保监管需求的污染物排放（控制）标准。

推动公共参与、信息公开和群众监督，保障公众环境知情权、诉讼权和索赔权等。鼓励公共积极参与环境监督管理，形成多方参与的“依法治污”良好工作氛围。

3.2 推进排污交易、生态补偿等环境经济政策

3.2.1 建立健全资源环境财税、价格机制。

建立健全污染者付费制度、生态环境损害赔偿制度、资源有偿使用制度、矿山环境恢复治理保证金等制度。根据十八大以来生态文明改革总体方案，健全体现资源环境成本的价格和收费政策。逐步提高排污费收费标准、城镇污水和垃圾处理收费标准，满足城镇污垃设施正常运行的资金需求。推行排污许可证制度，建立重污染企业退出机制。开展前期研究，明确部门职责，启动广西全区排污交易工作，完善排污权交易制度。针对高环境风险企业，强化环境污染责任保险制度，扩大企业覆盖范围。进一步深化资源型产品价格改革，加快形成反映环境损害成本的价格机制。出台地方性烟气脱硫脱硝电价政策、可再生能源发电和垃圾焚烧发电厂优先上网和补贴政策，加大差别电价和阶梯型水价的实施力度，推进步进制电价和水价政策。生化绿色信贷政策，建立抑制重污染项目和鼓励清洁项目的信贷机制。将环境监管、环境基础设施建设、环境监测和评估等纳入环境基本公共服务范畴，合理确定不同区域基本公共服务标准和支持政策，推动实现区域、城乡环境基本公共服务均等化。稳步推进绿色信贷、绿色证券、排污权有偿使用和交易等其他环境经济政策手段试点工作

3.2.2 加大生态补偿标准。

建立适应广西主体功能区建设要求的环境经济政策、生态补偿政策和绩效考核机制，引导各地严格按照主体功能区的定位推进发展。利用财政转移支付、保证金等手段，推进桂东北南岭水源涵养生态保护区、桂西南喀斯特生物多样性保护区等重要生态功能区，自然保护区、重要湿地、流域水资源开发和矿产资源开发等重点区域和领域的生态补偿，逐步提高重点公益林森林生态效益补偿标准。鼓励同一流域上下游生态保护和生态受益地区之间建立生态补偿机制，力争将珠江中上游流域作为国家生态补偿的重点区域，针对广西环境资源和区域发展的不同特征，在漓江、九洲江等流域探索建立跨境生态补偿管理机制，以破解由于行政区划分割导致的生态资源环境不合理利用，流域环境污染权责不一问题。

加大水土保持生态效益补偿资金的筹集力度。完善财政对造林优质苗木、中幼林和低产林抚育补贴制度，建立林木良种补贴制度，实行林业机具购置补贴和生产资料价格综合补贴。争取生物防治国家补贴。建立健全森林保险机制和林权抵押贷款制度。建立资源型企业可持续发展准备金制度，资源型企业按照规定提取用于环境保护、生态修复等方面的专项资金，准予税前扣除。

3.3 完善环境污染治理管理机制

3.3.1 完善环境保护与经济社会发展协调发展机制

树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，坚持保护优先方针，利用好环境保护对发展方式转变和经济结构调整的倒逼机制，把调整优化结构、强化创新驱动和保护生态环境结合起来，推动绿色发展、循环发展、低碳发展。以深化生态环保体制改革为契机，以广西省级“多规合一”试点为开端，建立资源环境承载能力监测预警机制，建立严格监管所有污染物的环境保护组织制度体系。总结广东、广西九洲江水污染治理省区协调管理经验，组建高规格的环境管理协调机构，具体承担各个部门在重大环境事务上的决策，针对重大经济社会发展规划、重点工业和跨行政区跨流域涉及的环境问题，事前介入，强化“依法治污”源头控制作用。强化环评审批权，实现制度创新，强化地方环评审批监管力度，实现环评事先控制、事后监督。坚持源头严防、过程严管、后果严惩，用铁规、铁腕和铁纪治事治人，强化污染防治工作。

研究建立流域性水污染联防联治工作机制，围绕广西南流江、九洲江、下雷河等水质未达标河流治理为中心，出台各流域水污染综合防治工作方案，沟通上下游政府间水污染防治的工作情况和信息，协商治理计划，协同治理动作；实施跨区界水质交接责任制和补偿激励机制，不断增强流域治理效果。

3.3.2 强化党政干部环保绩效考核

侧重顶层设计，根据中共中央国务院2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》要求，取消重点重要生态功能区县区GDP考核模式，实行生态优先和农产品供给优先的绩效考评方式，切实发挥绩效管理导向作用，严格控制自然资源空间开发布局，从源头消除工业污染对全区重点、重要生态保护区域污染隐患，促进全区经济社会持续健康发展。

加强环保政绩考核，促使各级政府切实加强环境执法工作。一是要加强政府主要领导的环境法制教育，树立科学发展观和政绩观；二是建立完善的党政干部环保工作绩效考核机制、主要干部离任环境保护审计制度，切实实行环保责任追究制；三是重大环境问题一票否决制。

4 结语

本文对广西环境监管体制建设历程进行了回顾，对其中存在的问题进行了分析并提出了对策建议。应该指出，广西环境监管中暴露出来的问题，本质上是地区经济社会快速发展新形势下，已有的环境监管体系不协调和不适应问题，深化改革力度、健全法律制度、完善监管体系、强化专项执法是解决这些问题的主要途径，要求地方各级政府根据党中央国务院和自治区人民政府部署的各项工作任务要求，切实落实环境保护工作“党政同责”、“一岗双责”，科学制定环境监管改革的路线图和时间表，确保广西环境监管工作取得新成效。

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图4 界面管理界面

4 结论

经过调查发现，由于工作压力的增大，很多职工都处于身体亚健康的状态，因此如果能开发出一个可以随时随地供广大职工进行医疗咨询的平台，而避免频繁去医院排队挂号的话，将是一个非常有意义的事情。本平台正是基于这样的背景，以医疗保健为主题，从为职工提供方便服务的角度出发，设计系统各模块功能，开发出了一套实时、方便又能完全自主的寻医问药平台。但由于技术力量和时间的有限，项目组只基本完成了基于PC端的开发。但是基于方便快捷的考虑，在手机APP端的开发，将是项目组今后的努力方向。

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Study on environmental protection supervision model of the Guangxi Zhuang autonomous region

This study analyzes the domestic environmental regulatory capacity building, from the perspective of environmental policy research. For the development of Guangxi environmental protection supervision ability, the paper explores issues of local government that exist in the field of environment regulation from different aspects according to the actual conditions, and analyzes the reasons for the problems, and puts forward the countermeasures and suggestions on the environmental supervision mechanism of Guangxi.

environmental supervision; capacity building; Guangxi Zhuang autonomous region

X32

A

1008-1151(2016)12-0035-05

2016-11-10

孙婷（1984－），女，广西大学在职研究生，广西壮族自治区环境保护宣传教育中心讲师，从事环境保护教育宣教工作。