水权改革与节水型社会建设探析

□陈雪英

水权改革与节水型社会建设探析

□陈雪英

当水资源短缺日益成为社会经济可持续发展的瓶颈和社会各界关注的焦点，以及旨在节水和对有限水资源进行调控的政策不断出台，强化水权改革加快节水型社会建设愈发刻不容缓。节水型社会建设是将节水贯彻到社会各个层面的全方位节水理念，水权改革则是对农业节水领域的政策升级。从全方位节水到重点领域突破，是我国作为农业大国解决水资源严重短缺情势下的必然趋势，对我国经济社会的可持续发展具有非常重要的意义。

1.背景情况介绍

1977年联合国的水会议，向全世界发出警告：水不久将成为一个深刻的社会危机。尽管无数有识之士为此忧心忡忡，但当前，水危机已然成为继石油危机后的又一全球性危机。

1998年，水利部提出开展跨世纪节水行动，旨在加大节水工作的力度。2000年，财政部开始重视和支持这项工作，并将“跨世纪节水行动项目”列为财政专项，给予支持。2006年，水利部开始在全国范围内推动节水型社会建设，项目的工作内容涉及节水型社会建设的政策制定、改革管理体制、试点工作开展、技术推广和加强宣传等方面。

2011年，国家战略层面启动水权改革。2011年中央一号文件明确提出“三项制度”，具体包括建立用水总量控制，用水效率控制和水功能区限制纳污。2014年，水利部印发《关于开展水权试点工作的通知》，召开水权试点工作启动会，提出在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃和广东7个省区开展不同类型的水权试点工作，为全面推进水权改革提供经验借鉴。2015年的中央一号文件提出，要“建立健全水权制度，开展水权确权登记试点，探索多种形式的水权流转方式”。

我国人均水资源占有量仅为世界人均占有量的1/4，可以想象水资源在我们这样一个农业大国的宝贵程度。要实现经济社会的可持续发展，构建节约型社会和创新型社会，建立节水型社会势在必行。要保证工农业生产用水、居民生活用水和良好的水环境，在水总量不可改变的情况下，水权改革势在必行。

2.节水型社会建设

“节水型社会建设”是社会全方面节水、高效用水的社会运行状态，是全民参与的运行模式，其核心是大规模的制度建设。

主要包括以下8个方面内容：一是加快节水型社会体制机制建设；二是保障节水型社会建设的实施；三是全面展开节水型社会试点工作；四是建立节水产品认证和市场准入制度，自2006年开始在全国逐步开展节水产品认证制度的建立、实施和完善，在节水型社会试点区域实行节水产品市场准入制度；五是召开全国节水型社会建设座谈会、现场会、经验交流会，推动节水型社会建设向纵深发展；六是开展节水型社会建设重大课题研究；七是加强节水管理机构能力建设，培训管理人员，从整体上提高我国节水组织和管理水平；八是加强宣传教育，组织知识竞赛，普及节水知识，通过举办活动，运用电视、报纸、互联网等媒体开展宣传工作，提高全民节水意识。见图1。

2.1 节水型社会建设是提高节水意识的有效途径

节水型社会建设的概念是注重全方位节水，它涵盖家庭节水、社区节水、企业节水、灌区节水、城市节水等内容。只有这样，才能将节水的意识真正贯穿到社会生活的每个角落，才能有效的节约有限的水资源，切实将节水用水这一概念落实到实处，有效减少对水资源的浪费。

2.2 节水型社会建设有助于提高用水效率

在我国，水资源短缺与严重浪费现象长期并存，这主要反映的是水资源管理模式的落后。从管理层面上认识节水的必要性和紧迫性，从经济社会发展的各个层面着手，着力解决实际中存在的可能影响或制约节水的关键问题，有效提高用水效率，才能全方位达到节水型社会建设的目的。

2.3 节水型社会建设体现可持续发展理念

我国经济社会的快速发展，加速了城镇化水平，经济结构与居民消费结构也发生了明显的变化。随之而来的是能源消费的急速增长，其中各行业对水资源的需求增长过快，严重加巨了我国水资源人均占有量严重不足的问题。节水型社会建设，虽然不能从根本上消除这一矛盾，但在一定程度上会使水资源相对分配量上有所缓解，有利于经济社会的可持续发展。

3.水权改革

水权就是赋予用水者对水资源处置、转让、收益等权能。水权制度体系由水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权流转制度三部分内容组成。水权改革是水资源配置制度创新的核心内容，而水权改革的核心是建立水权交易制度。水权改革的重点内容包括：水权确权、水价改革等。见图2。

3.1 水权确权是水资源配置的重要组成

水资源配置包括两个方面：宏观配置和微观配置。宏观配置是指政府对水资源进行总量控制、水量分配、跨流域调水等。微观配置是指通过取水许可或水权交易等，将水资源使用权配置到取用水户。在宏观配置中，水权确权体现为明确区域取用水总量和权益；在微观配置中，水权确权体现为确认取用水户的权利义务。因此，水权确权是水资源配置的重要组成部分。

3.2 水权分配体现节水理念

水权分配既要严格按照各地的用水总量红线，又要考虑各地现时的实际用水量、用水效率、未来经济社会发展的需求等因素。水权分配是在参照各行业的用水定额和区域水资源总量的基础上进行的，且充分考虑了未来经济社会发展的增量因素，最后，以不超过当地的用水总量红线为合理判定依据。定额供给，使用水者有了量的概念，同时将节水的理念进行了深化和固化。

3.3 水权的流转实现节水升级

水权流转也就是在水权确权的前提下，对权限内的水资源进行流转，也就是说，经过确权登记的水权，用水者可以在水权交易市场通过水权交易平台或其他相关机构认可的水权交易方式(如水票等)进行自主交易。这样一来，如果水权用完了，那么需要到市场购买，必然导致用水成本增加；如果用不完，则可以通过转让而获益，闲置的也不会累加，从而实现节水的进一步升级。

图2 水权改革框架图

4.节水型社会建设和水权改革的关系

水权改革与节水型社会建设相辅相成，水利部原部长汪恕诚曾明确提出：“节水型社会的本质特征，是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益。”构建节约型社会和创新型社会，水权改革势在必行。

4.1 节水型社会建设为水权改革奠定基础

节水型社会建设是水利部在节水机制体制方面的初始性工作，是社会全面实施节水的开端，水权改革可以说是社会全面节水的具体措施落实，是节水理念的进一步实施。只有将节水的高度提到制度的层面，才能提高大家对于节水重要性和紧迫性的认识，才能给下一步的节水措施实行打开通路，所以说节水型社会建设是为水权改革奠定了基础，是为水权改革的顺利实施创造了良好的社会环境。

4.2 水权改革可促进节水型社会建设

水权改革使节水措施在各行业真正得以落实。首先，水权确权是全面推进节水型社会建设在水资源使用量上的具体落实，有了明确的水权指标，用水者就有了使用量的界限概念，进一步在量上明确了到底多少为节水；其次，水价改革是用经济杠杆对节水的进一步刺激，节约水就等于省钱，使每一个用水者都对节水观念进一步加强，会将节水化为自主自觉的行动，相比督促的效果有明显提高；最后，水权流转是对节水效果的进一步激励，节约的水可以通过交易的方式进行流转，可以转化成经济效益，用水者的节水主动性会大大提高。水权改革将节水理念有效的转化成了用水者的自觉行动，会很大程度上促进节水型社会建设。

5.结论

水权改革与节水型社会建设在制度推行的时间上有顺承关系，节水型社会建设在前，水权改革在后，但两者旨在推动经济社会全面节水的意图一致，是推动经济社会可持续发展的重要制度组成部分。只有将节水的理念深深扎根于生活、工作的各个角落，节水制度才能确切的落实到实处，才能达到通过监督和制裁等其他手段不能达到的效果，才能将宝贵的水资源用在 “刀刃”上，发挥其最大的效益，为经济社会的发展发挥其应有的作用，而不再是制约的“瓶颈”。□

2016-09-10

陈雪英，女，汉族，河北省水利技术试验推广中心，高级工程师。