野火之后：台湾地区媒体市场、政府管控与新闻自由

2017-01-13■向芬

现代传播-中国传媒大学学报 2016年6期

■ 向芬

■ 向芬

新闻自由的意涵在台湾地区新闻界、法学界欠缺共识,在媒体实践、司法实务等方面也存在较大认识落差。相关论争主要集中在作为制度性权利的新闻自由与言论自由、媒体自由与民众自由、消极新闻自由和积极新闻自由等几个方面。就台湾地区媒体而言,报禁解除近30年学界与业界仍诟病台湾处于新闻自由缺位的境地。媒体第四权的监督政府职能虽被广泛使用,但是却存在局限,媒体自由的边界需要划定。自由放任论指导下的媒体所有权过度集中和多元意见市场的丧失,促使社会责任论的生发,但同样也面临公共利益与政府角色的冲突。未来台湾地区新闻自由的构建或许可以着力于结构性管制、合理社会结构促进媒体资源多元化、建立媒体内生性制度和发展公共媒体。

台湾媒体;新闻自由;第四权;社会责任论;结构性管制

本文以不同“民主理论”所对应的“新闻自由”图景作为基本的分析框架,结合笔者对中国台湾地区新闻传播学界和业界的深度访谈①,以及对于台湾媒体历史与现实的思索,尝试厘清新闻自由的意涵,分析台湾地区新闻自由的多个面向,旨在纵观台湾地区民主与媒体之间的关系。本文的研究问题是：新闻自由一说为何难以达成共识？台湾新闻自由基本框架的形成与发展,受到怎样的结构性因素影响？解禁至今台湾学界与业界仍诟病媒体并不自由的症结何在？②台湾媒体若要真正走向自由,途径为何？

一、欠缺共识的新闻自由

新闻自由的定义因涉国际社会的意识形态对立,在联合国历经争辩,至今仍然未能得出一套公认可用的定义。目前西方较常提及的新闻自由解释,应属“国际新闻学会”(IPI.International Press Institute)的四项新闻自由衡量标准(即采访自由、传递自由、出版自由、表达自由)及“记者无国界”(Reporters Without Borders)提出的“新闻自由测量指标”(针对新闻媒体与记者享有的自由及国家尊重与保障新闻自由的努力等列出几十项评分项目,却未定义新闻自由)。学者Searle对新闻自由的阐释认为，新闻自由是源自集体谈判意义的一项社会建构。Weaver and Willnat强调新闻自由这个抽象概念的意义是不固定也不通用的,它受到文化传统、历史经验和政治价值的影响。③关于新闻自由的定义不只在资本主义国家与社会主义国家之间,或是在西方社会与非西方社会之间难以达成共识,即使西方社会内部也欠缺共同定义。被推崇为普世价值的新闻自由,其内涵不论是在国际社会还是学界，均未能取得一致观点。④

以台湾地区司法操作中新闻自由内涵的不确定性为例,仍然存在新闻自由与言论自由应否区分的问题。譬如,在司法实务上拒绝给予新闻媒体机构有别于一般人的特权,认为新闻自由应该是公民的基本权利而非媒体的制度性权利。结果使得关于“新闻自由”难免出现作为“宪法上的权利”和作为“立法与行政指导理念”的交叉论述。“但如今网络科技普及发展,使大多数人有机会发声制衡,因此新闻自由不该专属于媒体机构,而须扩及每个个人。更进一步地说,新闻自由与言论自由的界限模糊,扩大了两种自由的权利主体,让监督制衡的职责以及伴随着这个责任而来的一些权利,属于所有能发挥此功效的主体。”⑤

台湾报禁解除至今已近30年,但新闻自由的论述仍以消极意涵居多,积极意义的陈述寥寥无几,至于对具体做法的可能性设想更是较少着墨。目前,以政府与新闻自由及其他基本权利产生冲突时的角色出发来探讨时,一般更倾向于以赛亚·柏林(Berlin)所说的消极自由。消极的自由是“免于……的自由”,强调的是一种权利；积极的自由是“做……的自由”,相对强调的是一种能力。⑥对照台湾新闻自由的论述,正因为媒体第四权很自然地赋予媒体避免被干预的自由,同时市场自由化的观念和实施也扩大了媒体免于被干预的“消极自由”。当然,因为台湾地区经历了戒严时期,对当局或政党限制民主发展仍疑虑重重、保持警惕,即便在解严后,新闻自由的论述仍多倾向消极描述。

二、台湾地区媒体解严后仍被诟病缺乏新闻自由的症结

(一)第四权的适用与局限：媒体的特权与限权

1.精英民主理论与第四权

2.媒体新闻自由太多还是太少

3.外部新闻自由和内部新闻自由

(二)自由放任论的终点：媒体所有权与多元化市场

1.媒体所有权的独占与寡占

2.媒体多元化有利于新闻自由吗

3.从自由主义到新自由主义

(三)社会责任论的乌托邦？——公共利益、政府作为与媒体操守

1.公共利益

2.制造共识

3.政府角色

三、野火之后,台湾地区新闻自由如何构建

(一)结构性管制：以权力的制衡来保障新闻自由

(二)合理的社会结构促进媒体多元化和自由度

“媒改团体”是保障新闻自由的不可或缺的微弱力量。“媒改团体”对于改变台湾媒体环境功不可没，如媒体改造学社、公民媒改盟、台湾新闻记者协会、台湾媒体观察教育基金会、传播学生斗阵等媒改团体。在历次媒改运动中都主动发声、及时声明,关注传媒与社会发展议题,提出自己的媒改倡议,以促进媒体的公共性和公益性。

(三)偏重公共媒体的多元资源

(感谢香港城市大学媒体与传播系对本研究的资助)

注释：

① 访谈详情见笔者刊发于《厦门大学学报》(哲学社会科学版)2015年第3期的文章《台湾民主转型中新闻传播的变迁与发展——一项基于对台湾新闻传播界深度访谈的研究》。

② 虽然以2015年最新发布的新闻自由指数排名来看,台湾地区位居亚洲前列,在“记者无疆界”(Reporters Without Borders)180个国家和地区中排名51位；在“自由之家”(Freedom House)198个国家与地区中排名49位。两项排名主要从法律环境、政治环境和经济环境考量,仅具部分参考价值。相形之下,中国台湾地区学界与业界仍对台湾媒体新闻自由现状抱有强烈批评之声,立足改进之道。指数排名详见http://index.rsf.org/#!/index-details；https://freedomhouse.org/report/freedom-press/2015/taiwan。