美国反裙带法，半个世纪避不开争议

本报驻美国特派记者　高石　本报特约记者　陈欣　●丁雨晴

“特朗普任命库什纳做白宫高级顾问违法吗？”最近，美国候任总统特朗普又带给美国法学界、舆论界一个“难解的问题”。继组建“巨富、军人、白人”内阁后，特朗普又将“身份敏感”的库什纳带进他的白宫幕僚团队。库什纳——著名商人、特朗普女婿，他的这两个身份标签带来巨大争议：是否存在利益关系冲突？是否违反美国《反裙带关系法》？后者看上去尤其令美国人困惑。1967年《反裙带关系法》出台，半个世纪过去，这部法案发挥的作用在美国学者看来仍然“强大”，然而，它也避不开舆论漩涡。“其模糊性十分扎眼”，乔治·华盛顿大学法学教授乔纳森·特里对该法案做出这样的评价。而“模糊”也正是不能确定特朗普的任命是否“违法”的根源。

从一段“人尽皆知的白宫秘闻”开始

“我们不会因为一些人是公职人员的亲属，就剥夺他们担任公职的权利，只是要确保事情别搞得太离谱。”50年前，《反裙带关系法》发起人、前艾奥瓦州众议员尼尔·史密斯这样表示。他在法案生效后告诉艾奥瓦当地报纸《得梅因纪事报》，其初衷是针对裙带关系严重的邮政部门以及国会，“我进入国会时，有50名议员的妻子同时在这里拿工资。有些人是在努力工作，但大多数人什么也没有干。”

美国国家宪法中心研究员斯考特·鲍姆博伊10日在雅虎新闻网撰文介绍说，1967年，《反裙带关系法》应时任总统林登·约翰逊要求，作为美国联邦邮政改革法案的一部分通过，其主要内容如今已成为《美国法典》第3110条：“公职人员禁止在其服务或其可行使管辖权或控制的机构任命、雇用、提拔或者建议任命、雇用、提拔自己的亲属。”

在众多美国媒体看来，《反裙带关系法》之所以能成为法律，不是一个“总统要求”这么简单。“罗伯特·肯尼迪法案”，美国《时代》周刊说，这是该法律的另一个名称。很多人认为，这部法律的出台与美国前总统约翰·肯尼迪任命自己年仅35岁的弟弟罗伯特·肯尼迪担任司法部长有直接联系。“1960年底，候任总统约翰·肯尼迪位于乔治城的家门口前，他与弟弟罗伯特准备向门外的记者宣布司法部长的任命。开门前，约翰·肯尼迪叮嘱弟弟，‘不要笑得太灿烂，不然他们会认为我们对这项任命很满意。”美国《政治》杂志网站称，“这段往事是华盛顿人尽皆知的秘密”。

与现在的库什纳提名一样，当年对罗伯特的任命在美国掀起轩然大波。美国《纽约时报》发表社论说，“决定让一个年轻人担任要职不够明智，无论他多么聪明，多么年轻有为，对总统多么忠诚”。美国《国家》周刊直呼，“这是最赤裸裸的裙带关系案例”；《新闻周刊》感叹，正义遭到了践踏。罗伯特遭质疑并不是没有道理，当时35岁的他在政府部门工作的经验寥寥，只担任过两个参议院委员会的法律顾问，而这些工作也是经他父亲和兄弟安排的。

据称，当时对罗伯特的任命最震惊的是时任副总统约翰逊。《政治》杂志网站说，约翰逊极其讨厌罗伯特，是“流鼻涕的小屁孩”。正因为如此，许多媒体猜测，约翰逊后来签署《反裙带关系法》时一定对罗伯特充满仇恨，该法律是他“甜蜜复仇”的结果。据其助手称，只要涉及罗伯特，约翰逊就无法保持理性。

约翰逊与肯尼迪兄弟的恩怨情仇素来是媒体津津乐道的话题，《反裙带关系法》是否也是“恩怨”之一不得而知。可以确定的只有，在那之前，美国政坛的“裙带关系”现象已相当普遍，甚至可以追溯至该国的“建国之父们”。美国雅虎新闻网列举说，麦迪逊、门罗、杰克逊、泰勒、布坎南、格兰特、威尔逊、富兰克林·罗斯福以及艾森豪威尔——这些总统的亲属都在白宫工作过。格兰特据称有30名亲属在美国政府部门工作，并靠此发家。肯尼迪除了任命弟弟担任司法部长，还任命妹夫萨金特·施赖弗担任美国和平队首任队长，开展对第三世界国家的“新边疆”外交。

“利用漏洞”没停过

“无论该法案出台的背后有什么原因，当年国会予以通过都是明智的，直到今天依然值得铭记这一时刻。总统的权力已经足够大，无需通过裙带关系求得贤才。”对于《反裙带关系法》，《政治》杂志做出肯定。

然而，《反裙带关系法》并不完美，美国官员和国会议员利用其漏洞钻空子一直没有停过。1987年，也就是《反裙带关系法》生效20周年，美国合众社进行的一项调查发现，至少有73名国会议员的亲属在国会领工资。一些议员想方设法绕开这部法律，其中有两人互相给对方的子女安排国会职位。在应聘时，这些亲属提供不完整的信息，极力掩饰与他们在国会的亲属的关系。

而利用《反裙带关系法》漏洞最出名的莫过于美国前总统比尔·克林顿。“希拉里已帮助库什纳在白宫铺就道路。”美国《野兽日报》10日以此为题刊文称，虽然如今的民主党人猛烈抨击特朗普任命他女婿的行为，但滑稽的是，正是克林顿与他的夫人希拉里为特朗普提供了成功的先例。

克林顿曾被问及，谁有可能成为他政府里的“罗伯特·肯尼迪”，他毫不避讳地表示是希拉里。1993年，他任命希拉里为“全国医疗保健改革特别小组”主席。美国全国广播公司称，该机构成员包括卫生部、财政部、国防部、商务部和劳工部等重要部门以及退伍军人事务部和行政管理预算局的负责人。后来，美国内外科医师协会提起公诉，认为这一任命违反了《反裙带关系法》。

“我们怀疑，国会是否曾有意将白宫或总统行政办公室纳入法律。”最终，法官做出对克林顿夫妇有利的裁决，“一位总统将被禁止任命其兄弟担任司法部长，但或许不能禁止他担任白宫特别助理”，也就是说，法官认定白宫和白宫办事机构不在法律规定的“政府部门或机构”范畴之内。另外，“第一夫人作为总统的顾问和私人代表，是长久的惯例”。法官还认为，该法律或只禁止相关人员在政府中担任有偿职位。如今的库什纳也不打算领取俸禄，这是特朗普认为他任命没问题的原因之一。

对于克林顿对希拉里的任命，乔治·华盛顿大学法学教授乔纳森·特里说他当年“就很不满”。“反裙带法长期受困于十分扎眼的模糊性。”特里说，非常讽刺的是，尽管该法律旨在禁止联邦官员任命或提携其家族成员，但白宫幕僚并未被普遍视为法律中的‘机构。对于《反裙带关系法》的适用性，美国法学界莫衷一是。华盛顿大学法学教授克拉克对美联社说，根据她的研究分析，“国会并未在法律中将白宫排除在外”，也就是说白宫幕僚应该被约束。

法规强大，裙带关系也强大

“在过去半个世纪，美国禁止裙带关系的法规仍然强大，足以防止明显的偏袒行为。不过，美国重新回到世袭制。”日裔美国政治学者弗朗西斯·福山在美国《外交政策》杂志撰文说。

“美国已成为裙带关系王国”，美国哥伦比亚广播公司称，参议院最终可能很像英国的上议院，世袭贵族云集。

2009年的第111届国会中，有21名众议员的父亲或母亲也曾经在国会工作过，另外5名去世议员的妻子接任了丈夫的席位。

《纽约时报》说，在这个时代，如果你的父亲是亿万富翁，那么你成为亿万富翁的概率较旁人高约2.8万倍；美国总统的儿子成为总统的概率比同龄人大约高140万倍。“父辈优势”在政治领域优势最为明显。

除了裙带关系，库什纳商人的身份还带来另外一方面争议，“利益冲突”。美国专栏作家保罗·克鲁格在《纽约时报》撰文称，特朗普新政府似乎露骨地将假公济私置于美国政治体系中心，林肯总统可以领导一个由前竞争对手组成的团队，而特朗普正在组织一个裙带关系团队，而且这些人身上充满明显而复杂的利益冲突。

所谓“利益冲突”，是指官员或被提名的官员在公共责任和其私人利益之间存在实际的或者潜在的冲突。1978年，美国联邦政府制定了包含防止利益冲突内容、旨在保持并提高政府及官员从政廉洁性的《政府道德法》。美国联邦道德办公室应运而生，其使命是“防止并解决政府雇员的利益冲突，培养雇员的高道德标准，并加强公众对政府公正诚实行事的信心”。该办公室专门编撰了《行政部门雇员道德行为准则》，在礼品、财务冲突、职权行使等多方面做出详细规定，并附上了几十个判例。全美50个州政府都制定了廉政准则和道德规范。除了在《美国法典》中规定利益冲突犯罪外，美国1992年还专门制定《基本利益冲突法》，规定了5种利益冲突的犯罪及相应的刑罚。如规定，公职人员亲自实质参与任何他明知牵涉到自己、自己配偶、合伙人或与自己有关的组织的财务利益的特定事务，处以1万美元以下罚金或2年以下监禁，或者两项并处。

库什纳的“利益冲突”随着他的任命被美国媒体广泛提及，在这之前，作为“史上最富有的白宫主人之一”的特朗普如何将他的商业帝国和公务切割早已被美媒讨论了一轮又一轮。个人要处理“利益冲突”，政府成员要处理“利益冲突”，正如《纽约时报》所说，特朗普面临的层层相叠的潜在冲突，与其广阔的商业帝国同样复杂。▲

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“任人唯亲”，在德国不算多

本报驻德国特约记者　青木

包括德国在内的许多欧洲国家，很少出现政治人物裙带关系案例。

德国总理默克尔可以算清廉政治家，她与化学教授丈夫绍尔结婚十多年。绍尔与前妻育有两个儿子，这位“后妈”并没有给两个继子找关系、安排工作，他们一直从事以前的行业。比如其中一个继子阿德里安是摄影师，生活并不富裕。

默克尔的前任施罗德也没有被爆出裙带关系丑闻，甚至他的亲哥哥失业后都没有帮助解决工作。

究其原因，除了他们自律，也和德国的反裙带关系机制有关。德国柏林社会学者马塞尔对《环球时报》记者介绍说，德国公务员法明确规定，公务员应该回避与他本人或亲属有直接牵连的公职活动。《德国刑法典》《反腐败法》以及各州官员行为规则等，也规定了严重裙带关系行为法律后果的依据。德国各州还有腐败案件清理中心等机构，直接调查官员的裙带关系案例。与此同时，德国在预防裙带关系方面也有相关举措。比如，建立信息公开制度，官员的家属工作等都可以在网上查到；公务员有调换制，一个人不能长久担任某一职务等。马塞尔说，“裙带关系在德国是一种政治腐败，严重者会被追究刑事责任。”

德国也爆出过一些裙带关系丑闻，不过事情不算大。比如，1993年德国经济部长默勒曼辞职，原因是他用官方信笺为一位远房亲戚当时的一个小发明做广告。2013年4月，巴伐利亚州议会基社盟党团主席格奥尔格·施密特被迫辞职。他的妻子此前担任他的秘书，每月工资高达5500欧元。根据法律，自2000年起，巴伐利亚州议员不允许再雇用配偶或子女为自己工作。

不过该法律存在例外情况：2000年以前的工作合同不受影响。有政客就是钻了这个空子。

巴伐利亚州前议会预算委员会主席格奥尔格·温特尔2013年被爆雇用两个儿子做电脑方面的工作。两人的工作合同签署于2000年法律生效前不久，而当时，他的两个儿子年仅13岁和14岁。据称，当时巴伐利亚州议会92名基社盟议员中，17人利用了这一例外条款。之后，他们大部分人辞退了这些亲戚。

一家国际反腐败组织的专家罗兰德对《环球时报》记者表示，整体而言，裙带关系案例在德国不常见。同样，荷兰、比利时及北欧国家等也很少被裙带关系支配，相比之下，希腊、意大利等南欧国家较多。原因在于，北部欧洲国家确定了现代化的、以绩效为基础的官僚机制。裙带关系会导致一个国家陷入危机，比如希腊，整个国家存在猖獗的裙带关系。▲