矿业安全与健康法应突出人权保护

康纪田

(湖南大学 湖南经济与社会发展法律研究中心，湖南 长沙 417000)

矿业安全与健康法应突出人权保护

康纪田

(湖南大学 湖南经济与社会发展法律研究中心，湖南 长沙 417000)

矿业安全与健康法应以保护劳动者人权为根本目的。矿业安全法的调整对象是矿业开发的劳动场所安全，其调整范围包括勘探、开采以及选矿等矿产开发行业。应区别经济性的生产安全与社会性的劳动安全，即安全为了生产与安全为了职业的区别。立法集中保障场所劳动安全而不是生产安全，并拒绝夹带生产安全目的。以保障人权为根本目的的劳动安全，必须与劳动健康结合而整体立法；供给场所安全与健康的准公共物品，市场失灵而依靠政府管制；构建风险预警防控机制，事前控制安全风险的形成；实行严格责任制度，内化成本确保矿山企业提供安全与健康条件的激励性。

矿业；劳动安全；职业健康；保障人权

1992年制定的《矿山安全法》实施十年以后被列入修改程序，并作为2006年至2007年的重要立法项目，直至2013年将《矿山安全法(修订送审稿)》提请审议。此时，因正在修订《安全生产法》而搁置《矿山安全法(修订送审稿)》的审议。当《安全生产法》修订并实施以后又转变立法方向：决定将《矿山安全法》修改成为《矿山职业安全与健康法》*2015年4月22日，国务院新闻办就《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》举行新闻发布会。国家安全监管总局副局长杨元元在会上提出，新《安全生产法》还需要在具体实施过程中细化，目前急切需要的是将执行了20 多年的《矿山安全法》尽快修改成为《矿山职业安全与健康法》。参见周铸：《“矿山安全法”将被修订为“矿山职业安全健康法”》，载《中国矿业报》2015年4月23日。。从《矿山安全法》转向《矿山职业安全与健康法》，关键在于立法目的已从经济性的生产安全转向社会性的劳动安全。立法目的如此根本变革以后，就不是之前的法律修改而是法律创制。但是，我国目前只有“其宗旨是安全促进生产”的《安全生产法》*《安全生产法》的立法目的，立法者作了解读：“安全生产是安全与生产的统一，其宗旨是安全促进生产，生产必须安全”、“安全是生产的前提条件，没有安全就无法生产”。参见腾炜主编的《中华人民共和国安全生产法解读》，中国法制出版社，2015年版第4页。，缺乏“宗旨是安全保护人权”的《职业安全与健康法》作为上位法*在保护人权的安全法领域，《职业安全与健康法》是关于各行业的基本法，《矿山职业安全与健康法》属具体的行业立法。发达国家一般先制定《职业安全与健康法》，再制定《矿山职业安全与健康法》。比如美国，1970年制定了《职业安全与健康法》，于1977年颁布了《矿山安全与健康法》。。因而，精准确立和集中保障《矿山职业安全与健康法》的立法目的，自然成为立法必须解决的新课题。

一、 矿业安全与健康法的调整对象和范围

制定《矿山职业安全与健康法》，首先问题是法律调整的对象以及范围。明确矿业安全与健康法的调整对象，是确定立法目的的基本问题和逻辑起点，可进一步明确法律的价值、宗旨、原则等。确立法的调整对象，有助于明晰立法的调整范围、体系结构、法律地位及其与相关部门法的关系。界定法律的调整对象和范围，则能系统构建法律调整的内容安排以及权利体系。

(一) 明确矿业安全与健康法的调整对象

根据安全法律调整对象的性质不同，可将安全分为职业场所的劳动安全、为了经济效率的生产安全、关于饮食卫生的食品安全、交通运输方面的道路安全、维护社会秩序的公共安全以及国家性质的主权安全等众多类型。在这些分类中，当前存在一种僵化现象，就是未能意识到劳动安全与生产安全的并列性，而是将劳动安全包含于生产安全之中，认为修改后的《生产安全法》中包含了场所的职业安全规定*这种包含关系明显：修改后的《安全生产法》第三条规定：“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展”。这条规定新增了“以人为本”， 因而普遍认为新《安全生产法》牢固树立以人为本、生命至上的理念，坚守了经济发展决不能以牺牲人的生命为代价这条红线。对此应当看到，在法律中缺乏具体条文支撑的抽象性规定，虽然认可生命重要但不能等于保护了生命，而且工人的健康呢保护不见踪影。即使在第三条中参入了“以人为本”，但与第一条关于“促进经济发展”的目的难以融合。在同一部法律中、按照同样的规则，对于生命健康利益和财产利益不可能同时进行保护。。生产性的财产利益与社会性的生命健康利益的安全保护难以同时兼得，更不可能包含或取代。由此，必须对当前关于“生产安全”包含“劳动安全”的包含方式予以解构，用人单位为劳动者提供场所环境的劳动安全应当具有独立的法律地位。从安全内容来看，劳动安全具有区别于生产安全的显著特征。一是单向供给性。劳动者享有人身安全与健康权，企业负有供给劳动者安全环境的社会责任。二是社会属性。劳动者生命安全权的享有，以人权为根本、以公平为原则，并可以适当损害经济效率。三是内容整体性。职业安全或劳动安全是一个大安全观，包括生命安全与身心健康，而健康权只能与职业安全构成一个整体；能够与矿业健康结合的矿业安全，必须是场所的“职业安全”或“劳动安全”*生产安全是为了经济的效率，保护劳动者生命与健康的劳动安全，既是无价的也是无条件的。保护财产权的生产安全与保护生命健康权的劳动安全，属于根本不同的功能定位和价值取向，分别归类于生产力与生产关系，分别适用不同的制度原则。欲制定《矿业安全与健康法》，就必须区别两种安全观，必须追求纯正的劳动安全目标。参见康纪田：《以劳动关系的两重性界分生产安全与职业安全》，载《河南财经政法大学学报》2016年第2期。。法的对象及其特征已经表明，《矿山职业安全与健康法》专门调整行业性劳动安全，因职业安全的属性特征而归类于社会法领域，隶属于《劳动法》，是未来必须制定的《职业安全与健康法》的特别法。

现行行业性《矿山安全法》与基本法地位的《安全生产法》，其基本调整对象属于“生产安全”包含了少量“劳动安全”的类型，《矿山安全法》的经济性更加突出*《矿山安全法》第1条规定：“为了保障矿山生产安全，防止矿山事故，保护矿山职工人身安全，促进采矿业的发展，制订本法”。立法保障生产安全、人身安全的目的是为了促进采矿业的发展，其立法目标取向经济性的效率。法律的主要目的是为了采矿业发展的生产安全而不是为了矿工人权的生命安全，更不可能为了矿工的健康。。即使 “新《安全生产法》提出了安全生产工作应当以人为本，对于坚守发展决不能以牺牲人的生命为代价这条红线”[1]，即使《矿山安全法》也有关于“保护矿山职工人身安全”的规定，但是安全为了生产、生产必须安全的经济性立法，既不可能与职业健康相结合也不可能归属于社会法领域。至于其中包含了也要“保人命”的以人为本理念，只是属于生产安全必须附随的项目，因为生产中出了人命事故与损坏机器设施的后果相同，都将成为生产过程中的重大成本*健康影响的后果是慢性出现的，一般不会发生在生产过程中。像尘肺病的发现，往往连病人都不知道在哪个煤矿做工造成的。因此，工人的健康成本很难计入生产成本，也不会损耗经济效率。由此缘故，在《安全生产法》以及《矿山安全法》中没有关于健康保护的规定，从未有人对此提出过异议。。所以说，“保人命”是生产安全的边界或底线，不是《安全生产法》与《矿山安全法》的调整对象。从安全立法所调整的对象来看，《矿山职业安全与健康法》不是对现行《矿山安全法》的修改，也不是作为新《安全生产法》的特别法，而是独立于现行的《矿山安全法》的创新立法。因此，应以“劳动安全与健康”为调整对象，从新创制《矿山职业安全与健康法》，充分体现立法的社会性，才能真正保护矿工的人权。

(二) 界定矿业安全与健康法的基本范围

矿业安全与健康法的调整范围，是指立法所涉及的行业边界，可根据矿山企业与矿工之间所形成的行业性劳动关系进行确定。矿工作为企业劳动者，通过市场劳动力的出让以后，在矿业开发过程中运用自己的劳动力与矿业生产工具作用于矿产资源及其矿产品，其结果是创造矿业劳动价值；矿山企业是使用劳动力的用工单位，则将其所有的生产资料作为劳动资料和劳动对象与矿业劳动力结合，其结果是从矿产品的交换中获得利润。在单位用工的矿业开发中，矿业的劳动者、劳动力与劳动这三者既连为一体又分别存在：矿业劳动力是矿业劳动者体力、脑力等方面的一种抽象，劳动者是劳动力的载体和所有权人；劳动，是矿业劳动者为了自身生存和发展的需要，有目的地运用其劳动力与矿业劳动资料结合的过程及其活动*劳动者、劳动力与劳动，这三者必须严格区别。劳动属于市场效率范畴，劳动者是社会公民在劳动场所的身份“出让”，属社会公平范畴。安全立法，主要是保护劳动者而不是保护劳动。公民生活在社会而劳动者在职业场所，也就是在市场。但是，在职业场所劳动的劳动者同时又是公民，那么保护社会公民必然表现为保护劳动者，保护劳动者生命的目的是为了社会公民。这就是说，劳动安全的目的是为了公民而不是为了生产。。由此可以看出，矿业劳动是矿工在生产过程中的一种行为表现形式，这种行为必须在一定的劳动场所才能表现出来。劳动场所，便成为矿业劳动者表现劳动行为的必要条件和外在环境。矿业劳动场所范围，以劳动者的矿业行为活动所必然涉及的区域和环境为限度，凡区域环境边界以内可确定为矿业劳动场所。矿业劳动的职业场所，属于劳动者长期相处的区域范围，必须保持区域内环境的安全与健康，才能让矿工体面和有尊严的劳动。在市场的生产行业中，矿业场所属于高度危险场地，只有通过法律制度设置才能保障矿工在场所的安全与健康。这就说明，确定的矿业场所就是矿业安全与健康法律调整的范围。为此，必须制定关于“矿业场所”的安全与健康法*“矿业场所”，是指矿工开发矿产资源的劳动职业场所，可简称“矿业”。那么，关于“矿业场所”的安全与健康法应称为《矿业安全与健康法》。。

“矿业场所”是指矿工进行劳动的处所范围，其范围既不是矿山也不是矿区，必须进一步作出界定。现行《矿山安全法》将矿业场所定位在“矿山”之内，这种场所的活动范围过于狭窄。《矿山安全法实施条例》第2条规定：“矿山，是指在依法批准的矿区范围内从事矿产资源开采活动的场所及其附属设施。矿产资源开采活动，是指在依法批准的矿区范围内从事矿产资源勘探和矿山建设、生产、闭坑及有关活动*关于“矿山”的这条规定，并不科学。矿产资源开采活动，不是“开发”活动，开采不应包括勘探，勘探为了开采，勘探与开采统称开发。。”在矿山、矿区、场所之间，以“矿山”、“附属设施”或“批准的矿区”确定为矿业场所行为活动范围，不但显得对象狭窄而且存在不确定性。一方面，“矿山”的外延狭窄而漏掉了一些重要的矿业行为活动场所。矿产资源开发，是市场产业中一个整体的行业，包括矿产资源的规划和研究、勘探和开采等活动，还应包括对开采矿产的选矿、炼矿、储存和运输等行为活动。选矿、炼矿、储存和运输矿产，很难归入“矿山”或“批准的矿区范围”之列，但又确实属于矿产开发产业。而且，一些专业的炼矿或运矿企业，可能比采矿企业的风险更大。必须重视安全行业的整体性，如果忽略选矿、炼矿、储存和运输矿产的场所安全，将会导致安全与健康法的功能不全。另一方面，“批准的矿区”的行政化程度太高而不确定。矿区，是矿业开发工作区，但作为职业场所则不一定要经过行政审批，比如矿产品的存放地、气体排放区域、输油管通埋设等。这就要求超脱现行《矿山安全法》的传统思维，将视野进入行业性的整体范围。不能继续以“矿山”以及“批准的矿区”作为调整范围*“矿山”，虽然不是指有矿的山，但可以是有矿藏的地方，而后者并不需要行政审批就已客观存在的。这就与批准“矿区”无法衔接，而且矿区的分类方法都难以统一，难以界定什么是矿区、什么是矿山。，而应该以矿产资源开发行业的劳动职业场所作为调整对象。在“矿产资源开发行业”从事“矿产资源开发职业”，两者均能同时简称为“矿业”。那么，之前关于将《矿山安全法》修改为《矿山职业安全与健康法》的决定，应确定为制定《矿业安全与健康法》更科学一些[2]。因为其中的“矿业”，既是矿产开发行业又是矿产开发职业的总称*国家安全监管部门在会上提出将《矿山安全法》尽快修改成为《矿山职业安全与健康法》，这是在新《安全生产法》出来后做出的决定。这个决定，在理论准备方面并不充分，各方面有待深入研究，包括法律名称的推出也是不成熟的。在国外也有使用《矿山安全与健康法》，但“矿山”的界定在各国有所不同。根据我国的习惯，使用“矿山”作为调整范围，既存在明显的不确定性又不能涵盖保护范围。因此，构建《矿业安全与健康法》是笔者近十年来的一贯主张。。

二、 保障人权是矿业安全与健康立法的根本目的

矿业安全与健康立法的目的，是立法时通过制定法律文本以有效地调控劳动关系的内在动机，是法律创制也是法律实施所意欲达到的目标。“立法目的贯穿于整个法制过程”[3]，关涉到制定《矿业安全与健康法》的立法宗旨和价值取向的整个法律文本。根据《矿业安全与健康法》的调整对象和具体范围，应将保护劳动者人权确立为《矿业安全与健康法》的主要目的。在矿业劳动场所，必须做到一切为了劳动者的生命安全与身心健康，一切为了劳动者的体面劳动。

(一) 拒绝现行生产安全法的经济目的

关于安全的不同分类中，场所的劳动安全与市场的生产安全似乎比较接近，在现行制度设置上通常是以生产安全包含、替代劳动安全*如前所述，《矿业安全与健康法》立法理念取向“职业安全”或“劳动安全”，这是一个历史性的突破。因而，立法目的仍面临“安全观”的抉择：目的是为了经济效率的生产安全，还是为了社会公平的劳动安全，还是在这两者之间寻求平衡，关系到立法的根本方向。。劳动安全与生产安全之间有本质的区别，两者不重叠更不能替代。生产安全，以生产为调整对象，主要目的是为了市场效率，因而倾向经济属性；劳动安全，以保护人权为对象，主要目的是为了社会公平，因而倾向社会属性。由此看来，生产安全法与职业安全法属于不同性质的立法目的和价值追求，必须各自立法而不可能合并于一个法律。“财产保护必定考虑投入与产出的关系，但生命与健康则是无价的，无法用投入产出的经济学公式进行计算。因此财产保护与生命健康保护应该分别适用两种不同的价值理念，两种不同的制度规则[4]”。现行《安全生产法》、《矿山安全法》属于追求经济效率目的的生产安全法，从《矿业安全与健康法》的调整对象来看，《矿业安全与健康法》必须摒弃经济目的，并与现行《安全生产法》、《矿山安全法》之间保持平行距离，才能实现立法的根本目的。《矿业安全与健康法》的目的必须明确而坚定，才能在市场化条件下制定出人性化的《矿业安全与健康法》。我国至今没有准备制定专门的《职业安全健康法》，只有修改过的《安全生产法》。“然而《职业安全健康法》与《安全生产法》是立法目的并不相同的两个不同性质的法律，前者的直接目的是保障劳工的生命和健康，后者是为了保障安全生产[5]”。

立法目的通常放在法律的第一条，用以指导、规制和确立其后的法律条文。现行《矿山安全法》第1条明确规定了立法目的：“为了保障矿山生产安全，防止矿山事故，保护矿山职工人身安全，促进采矿业的发展，制定本法”。这一条规定的立法宗旨和根本目的非常明显：为了促进采矿业发展。虽然既保障矿山生产安全也保护矿山职工人身安全，但并列保护的两种安全不是法律的两个主要目的，仅是实现主要目的的手段而已，主要目的是为了“促进采矿业的发展”。《矿山安全法》的目的是为了促进经济发展，当矿业发展的生产安全与人权的生命安全发生冲突时，如果首先选择保护生产投资的安全，则企业具有合法性。2013年吉林省通化矿业集团的所属八宝煤业公司一个煤矿发生瓦斯爆炸，为了保障18亿元矿井及设备的投资安全，在连续三次发生瓦斯爆炸的危险状态下煤矿仍组织矿工下井冒险作业，造成53人遇难。国务院调查组的结论认为：发生事故时首先考虑到的不是保护矿工的生命安全而是矿井安全[6]。但是，八宝煤业公司的行为目的符合《矿山安全法》第1条关于“保障矿山生产安全”的法律目的*当财产利益与生命健康利益的冲突出现时，财产利益的保护与生命利益的保护难以同时获得。对相互矛盾的生命健康利益和财产利益同时进行保护，必定难以实现。。

《安全生产法》第1条规定，“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法”。对此，学术界认为“安全生产法确立的价值取向有三个，一是保障广大人民群众的生命安全，二是保障财产的安全，三是促进经济的发展[7]”。实质上，立法目的与《矿山安全法》一致，只有促进经济发展的一个价值取向：促进经济的发展。尽管规定“保障人民群众”的生命安全，但这是为了立法结构的完整而已。因为“人民群众”作为一个抽象的政治概念，不能成为法律上享受权利和承担义务的主体*学者认为：“人民群众”是一个政治学概念，而《安全生产法》保护的是与生产经营活动相关人员的生命和健康权，并非政治权利。参见刘超捷、李明霞新：《〈安全生产法〉立法目的评析》，载《学海》2014年第5期。。但是，为了效率的生产安全也必须以保障生命为边界，一旦出了人命必然因陪偿、谈判以及追责等后果而最终损害经济效率。必须看到，生产安全也必须顾及劳动者的生命，只是这种顾及仅仅是作为促进生产发展的一种手段，根本目的是促进经济发展而不是为了人的发展。为了促进经济发展的《安全生产法》，主管生产安全的政府职能部门也只能是安全生产监督部门而不可能是劳动部门。

(二) 确立未来劳动安全法的人权目的

《矿业安全与健康法》不能有多元目的，应集中为了保护矿工基本人权为目的。我国《劳动法》具有多元目的，既是为了保护处于“弱者”地位的劳动者权益，又是以促进经济社会持续发展为目的。所以《劳动法》第1条明确规定:目的为了保护劳动者的合法权益，促进经济发展和社会进步。《矿业安全与健康法》虽然隶属于《劳动法》，但又不能接受《劳动法》的经济性目的。为劳动者人权的独立，需要重新审视劳动者与劳动的逻辑关系。一个长期被忽视的客观事实：分辨劳动者人权与劳动权益。也就是劳动者与劳动的区别，区别劳动与劳动者之间的保护*目前，在劳动法领域也没有分辨。劳动法究竟是重点保护劳动权利而是重点保护劳动者权利，立法者没有意识到这一重点的功能价值。然而，学术理论上也从未能有意识地对劳动权利与劳动者权利进行界分，没有让劳动者权利独立于劳动权利，而是两者揉合在一起或者相互包含。。劳动者的行为表现为劳动形式后，则劳动者与劳动是各自独立的，其独立性是劳动者与劳动进行区别的前提。“劳动”，是生产过程中表现出来的一种行为活动，物化在矿产品的价格中，通过交换而转变为企业的收入；劳动属于企业发展生产的基本要素，既为了劳动者的生存与发展，比如工资与福利，也为了创造经济价值，比如利润与收入。劳动权具有市场的经济性，经济效率是劳动权的重要目的。“劳动者”，是劳动力的所有权人，也是劳动力的出让者；作为劳动者，能够让劳动力实现其劳动价值，但又绝非劳动本身；劳动者是劳动力所有者，劳动力所有权主体是社会中的公民。劳动者权具有社会属性，保护人权是重要的宪法原则。在区别劳动者与劳动以后可知，作为基本法的《劳动法》必须将劳动者与劳动纳入调整范围。因此，劳动法除了人权目的以外还有经济目的。《矿业安全与健康法》虽属《劳动法》之下的专门法，但只需将保护劳动者人权作为立法目的。这主要是《劳动法》调整的对象既包括劳动者人权又包括劳动权益，而《矿业安全与健康法》调整的对象：是矿业场所的“劳动者”而不是矿业场所的“劳动”。

劳动者人权独立于劳动权益，但劳动者与劳动又不可分离，这又是确立《矿业安全与健康法》人权目的的前提。劳动离不开劳动者，劳动者必须载着劳动力亲临市场，与生产资料直接结合而进行生产劳动，必须时刻直接支配自己的劳动力*对劳动者而言，生产就是“人与物”的关系。如果劳动力在劳动过程中被损坏了，所影响的除了财产权以外还有人身权，最终损害了所有者人身。问题是，市场允许财产权的损害以补偿方式填平，而社会则不允许人身权的货币交易。因为劳动者与劳动力的不可分离性，以及劳动者权利保护的绝对性，所以必须在市场的生产场所设置保护劳动者人身的“社会”。。在要素市场理论研究中，忽视了又一个重要的区别：资本与主体的关系。必须认识到，物质资本与其所有者是完全分离的，人力资本与其所有者是不可分离的。在市场要素投入中，非人力资本所有者可以不直接支配其资本甚至从来不进入生产过程，也能完成生产并获得收益，尤其是股权人根本不知晓生产过程；劳动者是劳动力的所有者，劳动是劳动力的实现，这个实现过程必须是劳动力所有者的直接支配和全程投入，劳动者不可能只把劳动力掷进市场而自己离开市场。市场生产中的劳动力与生产资料的结合，实质上就是劳动者与生产资料的直接结合。劳动力与所有者的不可分性说明，劳动力所有者离开了生产过程，劳动就根本无法实现。既然劳动者时刻处在矿业劳动场所，那么，场所不安全因素在威胁生产活动时更是威胁劳动者人身。在劳动生产过程中，既要劳动的生产活动安全，又要劳动者的人身安全。生产活动中，就是为了人权目的的人身安全，才专门立法保护劳动力所有者在职业场所的安全。

然而，保护生产活动安全就是保护了经济效率，理性的企业非常清楚也十分注重这一点。但是，对于保护人力资本所有者来说，资方或企业总是被动的，甚至是尽可能绕开。因为给劳动者提供的安全场所属于准公共物品，一定期限内只有成本投入而没有市场物品的产出，提供安全物品的决策等于在损害生产效率。而且在多数情况下，风险对生产活动的影响与对劳动者的影响是可以分开的，往往对劳动者有影响但对生产活动没有影响，比如矿井下的粉尘、噪音等，严重摧残劳动者身心健康但对生产活动没有任何影响。风险对生产过程与劳动者影响的可分性，既为企业选择规避成本投入提供了条件，也为法律专门强制提供了方便。在自由市场上，企业因经济人理性的存在，选择规避保护劳动者安全的成本投入；当市场不能作出选择时，只能由法律强制企业投入成本来保护劳动者安全。这就是说，进入劳动场所的劳动者人身安全必然成为法律的重要任务和根本目的。

劳动力与生产资料结合的生产安全，是一种有收益效率的成本投入，理应由市场配置，企业决策者自然会从产出结果中考虑；处在职业场所的劳动者的人身安全，是一种没有直接效率的成本投入，市场配置失灵而必须由法律强制企业承担。市场自由与法律强制的性质不同，这表明法律保护劳动者安全的目的必须单一，要么市场配置要么法律强制。“在同一部法律中、按照同样的规则，对相互矛盾的生命健康利益和财产利益同时进行保护，不但难以实现，而且有本末不分之嫌[4]”。这主要在于财产性权益与劳动者权益的性质不同。生产安全的财产权益，属于市场竞争中等价交换的对象；劳动者安全的人权，属社会中没有价格、禁止交换的对象。劳动者本是社会中的公民，公民个体的生命权、健康权、休息权以及人格尊严等天赋人权，属社会中平等享有的社会性权利。因劳动者与劳动力的不可分性，社会公民则以劳动者角色处于市场生产过程中，而相应地把社会权利带入了职业场所。那么，保护市场中劳动者安全就是保护该公民的社会性权利，也就是保护公民的基本人权。公民的天赋人权必须坚守系列原则：被平等地、无偿地、广泛地分配和享有，并与市场完全脱离，因而没有价格且不遵守经济学的比较利益原则。对公民基本人权进行交易的禁止，才能保护各种人权和相关制度免遭市场的侵蚀。因此，劳动安全法调节的是劳动者与企业之间的职业关系，保护劳动者安全权利的法律具有社会性。

(三) 劳动安全法的人权目的应涵盖场所健康

在矿业开发过程中，劳动者更容易被矿业场所直接或潜在的危害因素影响身心健康。根据统计，我国尘肺病人数还在呈上升趋势，每年新增尘肺病例2万人以上。“全国尘肺病报告人数已超 72万人，其中 62%集中在煤炭行业这一高发区，超过 44 万人。当前，每年死于尘肺病的煤矿工人数远高于同期生产事故死亡人数[8]”。经济迅速发展过程中，已逐步意识到再不能以生命来换发展，不能容忍矿难的经常发生，但对职业健康危害的灾难还关注不够，似乎并未重视尘肺病人慢性死亡前的折磨以及家庭经济返贫等严重的社会后果。国家、社会和矿山企业都应该着重预防和减少场所危害因素，将保护劳动者的身、心健康权益作为企业重要的社会责任。

保护劳动者人权作为矿业安全与健康立法的目的，除了保护场所矿工生命安全以外还应包括场所矿工的身心健康。场所劳动者身心健康属重要人权，立法时仅以预防安全事故为目标不足以保护矿工人权。场所健康与劳动安全，两者相互联系并构成一个不可分割的整体。健康的作业场所是安全的基础，众多不健康的风险最终导致安全事故；场所安全与健康的预防、处置等措施，在许多方面具有相同性。比如，煤炭矿井粉尘导致尘肺病，也是导致爆炸事故的风险源。法应将劳动安全与卫生进行合并起来，因为劳动安全与卫生的风险源相同、预防和处置措施相通，劳动安全与劳动卫生两者在客观上很难分割，而且生命安全与身心健康的保护统一属于保护人权的目的*学者认识到职业健康立法空白的问题，希望生产安全部加身心健康：“新修订的《安全生产法》又再一次错过了提升职业健康保护水平的机遇，未能将职业健康保护纳入立法目的，以修补劳动者职业安全卫生权的残缺”。这种希望，没有意识生产安全目的无法附加身心健康的逻辑关系。参见刘超捷、李明霞新：《〈安全生产法〉立法目的评析》，载《学海》2014年第5期。。

而且，从劳动者需求层次的提升以及法律保障的趋向来看，矿工在劳动场所中的心理健康和精神健康内容也应纳入职业卫生之内进行整体保护。“健康安全法益不应仅局限于身体健康的物质性法益层面,应合理拓展至心理健康之精神法益层面”。[9]心理健康同样属劳动者基本人权，劳动者不被场所噪音烦扰、不被企业或设施虐待、不被他人所胁迫和辱骂；让每个劳动者在地位上平等，并充分考虑到劳动者的社会性和政治权利要求。劳动者心理和精神法益，是在更高层次上追求职业安全权，契合时代精神和顺应人类文明的世界发展趋势。1981年国际劳工组织《劳动安全和卫生公约》第3条对“职业健康”法益给予了明确：职业健康不仅指没有疾病或并非体弱，也包括与工作卫生直接有关的身心因素。这说明国际劳工保护立法对职业健康的权利界定更为宽泛，要保障工人劳动的体面和尊严。国际《劳动安全卫生公约》是解决安全问题的基本形式，并且已被我国政府所承诺和认可。

目前必须走出一个误区：对职业劳动者健康产生直接或潜在不良影响的场所风险状态，我国似乎已有独立的、专门的《职业病防治法》制度。但《职业病防治法》存在两大不可弥补的缺失，不能视为完整的职业卫生制度，不能从制度上保障职业健康。一是立法保护对象狭窄。法律规定只对“职业病”进行防治，不涉及职业健康保护的更多内容。职业病，是专指劳动者在职业活动中引起的法定职业病目录内的疾病，只要没有纳入目录的不能视为职业病。但是，从劳动者健康权利的视角来看，“职业性疾病”范围广泛，劳动者有不受工作场所危险因素和有害因素侵害的所有权利。如果仅有《职业病防治法》，那么对于职业病防治以外的职业健康保护存在法律空白。二是立法重点放在未端处置。法定目录内的职业病，必须病到一定程度并经依法鉴定符合法定标准才诊治。立法关注的是在形成了疾病以后的末端处置，而不是以阻止职业病发生为重点，因而将卫生部门而不是劳动部门规定为该法的职能部门。总的来说，不能以法益保护极其狭窄的《职业病防治法》来取代职业健康保护。《职业病防治法》“缺乏与职业健康相关的内容，不利于对劳动者的安全与健康进行全面保护，也不符合国际上对职业安全与健康统一立法的潮流[10]”。

而且，矿业开发中导致的职业性疾病复杂，必须从行业的特殊地位思考矿业场所的健康保护。从大安全观出发，将保护生命安全与身心健康作为统一的、整体的立法目的，也是世界多数国家的通行做法。1995年6月，国际劳工组织在日内瓦通过了《矿山安全和卫生公约》，目的是为了推动世界各国在矿业安全与健康方面制定法规和实施制度，确保矿工拥有安全与健康的工作场所以及体面的工作环境。美国于1977年颁布了《矿山安全与健康法》、南非1996年《矿山健康与安全法 》，其他一些国家也制定了《矿业安全与健康法》。通过安全与健康制度的统一，来改变矿山安全与卫生总体状况，改善矿山劳动者的工作环境，消除或减少矿工发生安全事故和职业性疾病的机会。

三、 构建保障矿工人权目的的制度体系

由于目前缺乏《职业安全与健康法》的基本法的规范，那么制定行业性《矿业安全与健康法》的方向和内容，关键在于以根本目的作为立法的中心轴。根椐保障人权的根本目的选择相关的系列制度，将区别于生产安全的劳动安全与职业健康结合起来，构建整体的矿业安全与健康制度体系。以最大限度地保护矿工的人身权益，作为制定《 矿业安全与健康法》的基本价值取向。一切为了人的发展，是维护矿工基本人权的核心价值。必须克服相关阻力，围绕这个核心价值设计法律的主要内容，为实实在在保护矿工权益作出各种制度安排*从传统的生产安全中抽取出劳动安全并专门立法，将有来自多方面的阻力。即使能够确立“劳动安全”作为立法的基本目标，但在技术层面如何使劳动安全立法超脱现行生产安全立法，也是我们面临的又一个新课题。为此需要更多的继续研究。。除了建立紧急救援制度、矿工安全培训制度、矿工体检与健康档案制度、全面赔偿制度以外，还应重点构建风险预警机制、准入许可制度、政府社会管制以及严格责任制度等。

(一) 构建安全风险防控预警机制

安全至上应以预防为主，这是矿山企业的安全管理原则。2003年的国际劳工大会在日内瓦举行并通过了职业安全和卫生领域的全球战略，基本内容之一是建立及保持国家“预防性”职业安全与健康文化，要求将预防性系统理论纳入到职业安全与健康的企业管理之中，通过一个预防风险的制度体系，让政府、雇主和工人各方积极参与到确保安全与健康的工作环境中。对于可能涉及各类场所的风险、可能持续整体过程的风险、可能进一步演化的所有风险等，可以通过构建职业安全风险的预警预控体系进行事先预测和全方位的警报、警示将可能出现的风险予以控制，或者在风险状态发生后进行反馈和补救。矿山企业安全应着重于预防预控，必须建立事故应急准备制度，提高主动抗安全事故的能力，至少使得矿工在面对安全事故时能够理智而不得惊慌失措。

建立包括预兆信息收集、风险预测评价及其发布、风险预防监控及其处置等安全预警机制，必须建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系，并且逐步走上法制化的轨道。构建安全与健康预警及应急准备避险制度，是一个多层面的工程：一是企业将防控风险主动前移。安全与健康预警避险制度，属于事前控制的主动行为，可避免“事后处理”措施的严重后果发生。二是企业做好应急准备和相关程序。企业员工在面对安全与健康事故时，能理智和有序地处理，不得延误事故处理的宝贵时间。三是以避免或减少事故发生为原则。尽管事故具有偶然性，但通过完善的预警制度，一般可以避免或减少事故的发生。四是企业运用现代信息技术处理系统。大数据、互联网以及电子监控技术等运用于安全风险预警，并形成一种不断跟进的趋势。

矿业安全与健康法应规定，矿山企业必须进行全过程安全与健康的风险预警评估，每座矿山都必须建立适当的管理和操作体系，采用恰当的风险管理措施辨识、分析、评估和预报风险，监测风险等级以及残余风险的后果；评估风险控制措施的有效性，并采取恰当的整改措施和预防性行动。将主动提前抗风险设定为企业的义务，并设置不承担义务的法律责任，以此构建风险预警法律制度。澳大利亚最早施行矿业安全与健康风险预警管理模式。近年来，澳大利亚采矿安全状况很好，煤矿实现了“零死亡”，其中一个重要原因在于矿业安全领域推行风险评估预警管理机制[11]。

(二) 实行矿业场所安全与健康准入制度

矿业安全与健康场所的许可，是指必须经过行政职能部门对矿业场所的安全与健康条件进行依法审查、批准以后，才能从事勘探、开采以及冶炼等矿业开发活动。未经法定安全与健康许可的矿业场所，不得让矿工进入矿业开发场所。矿企业安全与健康准入许可制度，是在场所安全与健康方面设置了进入门槛，从事前和源头上实现保护矿工人权的目的。设置准入许可制度，不是对矿山申请者的主体资格进行审查批准，而是对进入矿业市场的特定项目予以准入许可，也就是不符合安全与健康要求的项目不能批准进入*在市场决定资源配置的当前形势下，必须尽可能减少行政审批。但放管结合，并不是什么都放，而在安全、环境、产品质量方面必须加大审批强度并提高进入门槛，要表现得更加严格。。确立矿业安全与健康项目的进入许可制度,是政府管理部门对矿山安全与健康进行直接管制的一种监督制度。

实行矿业项目进入许可制度，应由法律明确矿业场所安全与健康许可的原则，明确规定矿业场所安全与健康的条件、标准和措施等，应特别关注矿井的高风险防范，关注矿业场所安全与健康的设计以及施工，关注保障设备、设施的安全，加强责任人的风险控制意识等。特别是审查矿业场所安全与健康的设计以及施工。无论是勘探还是采掘项目，必须从设计上保障矿业场所的安全与健康，在设计方面未达场所安全与健康条件的不得批准施工，对依椐设计施工的矿业项目进行审查与验收，包括矿井的安全设施与设备、安全条件竣工的评价、矿山职业卫生建设以及职业人员的培训等。只有设计合理、施工达标的项目，才可以办理场所安全与健康的进入许可证。

在高度危险行业设立市场准入许可制度，是矿业发达国家的普遍经验。我国现行安全生产领域，已有《煤矿企业安全生产许可证实施办法》、《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》以及 2005 年国务院办公厅颁发的《 关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》等规定了安全生产准入许可制度，但都是为了促进矿业发展而不是以保护矿工人权为目的的许可制度*需要区别的是：安全生产许可与安全场所许可不能等同。安全生产许可由安全生产监督部门主管，不是由劳动安全部门主管；安全生产许可制度的目的是为了生产安全而不是工人安全，在审查项目上、制度设置方面等不是针对职业场所而是针对生产过程。。《矿业安全与健康法》应以保护劳动者人权为出发点，构建有别于生产安全的劳动安全许可制度；只有以人权为目的的劳动安全许可，才能与职业健康许可制度统一起来。矿业的安全与健康进行统一许可，才能合理设置矿业安全与健康进入门槛，才能够保障矿业安全与健康的事前防控效果。

(三) 强化政府对安全与健康的管制

企业为矿工提供场所安全与健康条件是有成本的。减少或者阻止矿业场所的风险，必须投入成本以增加设施、改进技术、避开危险区域以及培养从业人员等。而且投入场所安全与健康的这些成本，其产出的结果是非市场物品属性，供矿工共同享用而根本不能在市场进行交易，这就难以为矿山企业带来直接收入，甚至以牺牲矿山企业市场物品的效率为代价。准公共物品性质的场所安全与健康物品，有经济人理性的矿山企业通常为了节约投入成本而不愿意生产。即使矿山企业将收益最大化的经济责任与利他的社会责任作为价值目标，也总是缺乏承担利他性社会责任的自觉。市场能激励效率和收益最大化，而在为了社会公平的场所安全与健康供给方面，市场总是失灵。

市场失灵是政府管制的理由，“劳动力市场在调整职业安全与健康方面存在缺陷，政府的规制行为可以弥补这些缺陷，促进工作场所安全与健康水平的提高[12]”。同时，矿工人权保护也是政府管制的任务。因为劳动者与劳动力的不可分离性特点，劳动者必须时刻处在劳动场所。劳动者人权不是市场财产权而是社会公民的基本权利，属于社会权利进入市场产业的场所。市场企业强调契约性，现代企业就是契约企业。而社会性人权，不允许也不可能进入契约。当然，保护人权的矿业场所安全与健康条件可以订立契约，但这种契约具有不完全性。主要是矿业场所安全与健康风险的不确定性特点，订立合同时无法预料未来；矿工的有限理性，知识、经验及信息处理能力的限制，而导致矿工参与能力不足，致使矿工在订立契约时意识不到而难以作出合理的决策；企业方清楚矿山采掘的设计、投入及其风险防范能力等，由于矿山工业民主程度低，矿工的信息不对称与信息不完全的必然现实，使得矿工无法充分知晓矿业场所中面临的安全与健康风险。公民的基本人权，竟争市场无能为力时依靠政府行使管制职能。

法定政府干预、强制矿山企业提供场所安全与健康物品，这就是不同于经济管制的社会管制。为了社会权利的安全与健康管制属于社会管制，试图以牺牲市场物品为代价来增加非市场物品的供给，主要是工人安全与健康保护、环境保护以及道路安全等方面。在此关于管制的划分，是针对市场而言，是一种市场与政府的分工[13]。制定《矿业安全与健康法》，将矿山企业的社会责任上升为法律义务，并法定政府管制来审查监督企业履行义务，通过政府监督制度保障法律义务的实施。

(四) 建立安全与健康供给的严格责任制度

建立矿山企业承担安全与健康供给的主体责任制度。矿山应采取切实可行的措施，为矿工提供必要的健康与安全设备、设施，并采取必要的措施改变场所安全工作系统的设计与施工；最大限度地消除工作区存在的可能危险，防止和控制风险的形成；对矿工进行安全与健康方面的培训，以此保证矿工能够正确使用和维护安全设施，培养安全意识并保证矿工能够遵守政府安全规章；对危险状态中的矿工进行医疗监测、检查和治疗，系统监测的矿工健康记录和年度医疗报告，并建立健康档案，等等。所有这些，应由《矿业安全与健康法》规定为矿山企业的义务，并设置不承担义务的法律责任。

只有矿山企业能够内化所有的因生产造成矿工伤害和疾病风险的成本，才能确保矿山企业采取足够的措施为矿工提供安全与健康条件具有更强的激励性。关于侵权救济是一种事后的补偿机制。矿工在矿业场所受到风险伤害后，可以依据法律规则对造成伤害的用工单位提起侵权诉讼而获得事后的赔偿，用工单位为避免侵权责任会产生提供矿业安全与健康场所的动机。如果只有在矿工证明单位违反了相关义务的情况下才可能获得赔偿，那么矿工很难获得事后的赔偿，因为仅仅在适当范围内矿工难以证明单位的侵权责任*据估计，伤害后提起侵权诉讼获得赔偿的概率非常低。虽然有有多数受害矿工是由于工作条件或者是企业的过失造成的，但是只有极少数的劳动者获得了损害赔偿。矿工患有与工作相关的职业病以后，很难证明所患职业病是因为工作原因造成的。。因此，对于保护人权的法律责任，实行严格责任和完全赔偿原则。无过错归责原则体现企业的安全供给责任，完全赔偿是一种更有力且间接地控制安全事故的措施。以此迫使安全供给责任主体承担特别注意义务。对于保护社会人权，多数国家实行严格责任。南非《矿业健康与安全法》规定：如果矿业场所人员的安全与健康受到危害，或者受到严重伤害，或者矿山工作场所环境不安全，并且这些危害、伤害和不安全风险是由矿山工作场所环境造成的，则必须追究雇主和管理人员最高3年监禁的刑事责任；实行雇主举证原则，雇主或管理人员能够证明已经切实合理地维持了矿业场所的工作安全环境，或者证明矿业场所不含有损坏雇员健康与安全的风险，可以不承担刑事责任[15]。

我国矿山事故责任承担方式，通常以行政责任和民事责任为主，而刑事责任的处罚力度明显不够、处罚仍然运用较少。我国《刑法》第134条规定：“强令他人违章冒险作业,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,处五年以下有期徒刑或者拘役”。按照这一规定，绝大多数违反矿山安全法的行为是在安全事故发生以后，而且因为产生了严重的事故后果才被迫加以追究。至于长期处于危险状态工作但没有造成即时后果的行为，根本没有受到任何惩处。所以，学术界提出矿山行业安全应增设“危害生产安全行为罪[14]”。对于违反劳动安全强制性标准的行为，如果情节严重，即使没有造成严重后果，也应当对直接责任人员给予刑事惩罚。

四、 结 语

1996年由原劳动部组织起草《职业安全与卫生法》，2001 年因成立国家安全生产监督管理局，则将正在起草《职业安全与卫生法》改为《安全生产法》。这个转变的实质，是在追求经济增长的大趋势中成立了安全生产监督管理局，导致了停止制定劳动安全与健康法，转而制定为了促进经济发展的生产安全法。在缺乏《职业安全与卫生法》的条件下，制定行业性的《矿业安全与健康法》的关键在于立法目的的确立和集中。

从财富的价值来看，当物质财富有了明显增加以后，我们必须明确和牢记：最宝贵的财富是人、发展的目的是为了人。从需要的层级来看，当温饱问题解决以后，安全与自我实现的需要摆在了更加重要位置。社会主流价值观和个人需求目标都提升了以后，制定为了保障人权目的的《矿业安全与健康法》的条件则已成熟。任何忽视劳动者人权安全保障的观念和行为，都无异于舍本逐末。必须从观念上和制度上重视职业安全权的保障，还要从理论与实践的结合点上破解困扰制定职业安全法律的难题。

分辨劳动权益与劳动者人权，才能区别生产安全与劳动安全的关系。在这种区别的前提下，才能认可生产安全法不能替代劳动安全法。进入本世纪以来，以人为本的全面发展理论及其政策逐步占据人们的思维空间，说明我国已进入劳动者人权优于财产权时代。那么，人性化的《矿业安全与健康法》，有条件将劳动安全与健康结合起来，并能够集中保护劳动者人权[16]。因此必须强调，矿业场所安全与健康的供给，既是企业的责任又是矿工的权利。

[1] 国家安全生产监督管理总局政策法规司.《安全生产法》修订的十大亮点[N].人民日报，2015-12-2(14).

[2] 康纪田.创建矿业安全卫生法 保护矿工生命健康权[J].中国安全科学学报，2010(1)：5-11.

[3] 刘风景.立法目的条款之法理基础及表述技术[J].法商研究，2013(3)：48-57.

[4] 刘超捷，李明霞.新《安全生产法》立法目的评析[J].学海，2014(5)：184-190.

[5] 任国友.中美职业安全健康法对比[J]. 中国安全科学学报，2009(7)：46-50.

[6] 赵庆跃.屡越“红线”连酿惨剧[J].吉林劳动保护，2013(8)：37-39.

[7] 张兴凯.我国生产安全卫生法律法规体系的特点[J].中国安全生产科学技术，2013,9(4)：51-54.

[8] 张司南.全国尘肺病报告人数已超 72 万超六成集中煤炭行业[J].安全与健康，2015(3)：35.

[9] 冯彦君.论职业安全权的法益拓展与保障之强化[J]. 学习与探索，2011(1)：107-111.

[10] 罗丽，代海军.矿山职业安全与健康的监管机制创新——兼论我国《矿山安全法》的修订与完善[J].中州学刊，2016(3)：55-60.

[11] 国家安全生产监管总局国际交流合作中心.发达国家职业安全健康主要经验与做法[J].劳动保护，2013(2)：120-122.

[12] 丁雯雯.美国职业安全与健康规制的正当化基础及启示[J].江西社会科学，2016(3)：200-205.

[13] 郭星华，石任昊.从社会管制、社会管理到社会治理——改革开放以来中国现代法治建设的变迁[J].黑龙江社会科学，2014(6)：48-53.

[14] 汤道路.我国矿业生产安全刑事立法探析[J].法学杂志，2007，28(6)：145-147.

[15] 代海军.南非《矿山健康与安全法》述评——兼论我国矿山安全监管法制的完善[J].行政与法，2015(1)：119-124.

[16] 康纪田.论人性化的矿业安全与健康立法[J].西部法学评论，2015(5)：68-80.

HumanRightsOrientedMineSafetyandHealthAct

KANG Jitian

(Economic and Social Development Legal Studies Institute of Hunan Province, Changsha 417000, China)

Mine Safety and Health Act should take labor human right as its priority. The revision is targeted at the safety in mining exploitation workplaces of mining industries such as mineral prospection, exploitation and beneficiation. This type of safety should be different from production safety and work safety in economic and social activities. Without any production safety purpose, the Act focuses on the workplace rather than production safety. The legislation of human right oriented labor safety has to be associated with workers health. Quasi-public goods supplied for workplace safety and health can depend on government regulation in case of market failure. Risk warning and controlling mechanism needs to be constructed to prevent the safety risk beforehand. Strict liability system needs to be carried out to internalize the cost and motivate mine enterprises to build safe and healthy working environment.

mining; labor safety; occupational health; protection of human rights

2017-08-09

康纪田(1957—)，男，湖南大学湖南经济与社会发展法律研究中心研究员，研究方向为矿产资源法。

D922.54

A

1009-105X(2017)06-0021-10