关于“地票”交易与农村集体经营性建设用地入市的异同点探讨

黄邦琴

（重庆市平正房地产测量事务所，重庆 400020）

自2008年重庆农村土地交易所成立，启动地票交易，至2015年，大足区入选全国农村集体经营性建设用地入市改革试点，重庆市的农村土地改革继续深入推进。这两项"试验”是打破城乡二元分割土地制度的制度创新，用市场之手联结农村、城市、企业，实现多方共赢。同是国家顶层制度设计在重庆市的改革试验，"地票”交易与农村经营性建设用地入市，又存在哪些异同之处呢？

1 两者形成背景一致

改革开放成就了工业化、城镇化的快速发展，其发展的背后也造就了两种现象，一是以土地新征为土地增加的主要扩展方式；二是伴随着农民进城后形成的普遍存在的“空心村”现象。

对于征地而言，目前土地管理法中对农民征地拆迁的补偿是依据当地经济发展水平、作物产值等因素划分的征地区片综合地价作为征地补偿的标准，其实质是按照农用地产值进行计算的补偿价格，补偿价格相对较低；同时，对于被征后土地的增值收益，农民并无参与，更多的是被开发商或者相关利益者占有，体现的是“同地，不同权，不同价”的征地现状。其本质是城乡土地二元结构，主要表现在三个方面：其一，农村集体建设用地和国有建设用地在现行土地制度中被赋予了不同等的法律地位；其二，农村集体建设用地，仅有占有和使用权的权利，体现了其所有权权能的不完整，收益权及处分权的权利严重缺失[1]；其三，农村集体建设用地只有在被征收国有化之后，才能进入土地一级交易市场让渡自己的使用权，农村集体建设用地尚无可以直接进入市场交易的有机运行机制。二元化分割的土地管理结构短板日益凸显，不利于新型城镇化的进一步建设。同时，土地转让和升值的增值红利并未惠及农民。

土地制度不完善，导致其运行过程中不断衍生出现类似问题，十八届三中全会针对以上历史遗留问题，就提出突破性的改革路径，集中表现为：一、要打破目前国有与农村集体所有两种不同权属下的建设用地入市地位视角不平等的局面；二、实现在权利上赋权的平等，即农村集体经营性建设用地要同国有建设用地同享出让、租赁、转让、抵押等权利，实现真正的同地同价同权；三、改革增值收益的分配机制；四、明确之所以出现大量农村集体建设用地闲置（“空心村”现象）的关键原因是缺少市场通道[2]。

十八届三中全会决定，在满足相关规划和土地用途管制要求的条件下，农村集体经营性建设用地可与国有建设土地同等享有出让、租赁、入股的权利，同权同价入市[3]。《决定》公布后，重庆于2007年成为国家试点，积极探究怎样打破城乡建设用地利用的双格局，变农村闲置资源——废弃建设用地为土地资产的改革之道，并提出了开展“地票”交易实验。2015年初，重庆市大足区被授权为土地制度改革试点区，走上了统一城乡建设用地，展开农村集体经营性建设用地入市改革试验之路[4]。

2 两者改革目标相同

2.1 盘活农村资产，统筹城乡发展

农村青壮年劳动力伴随着改革大流发展迁入城镇区域，“人走地减”的集约用地现象并未出现，伴随而成的是“不减反增”的废弃农村建设用地闲置现象。“地票”改革作为此现象的改革措施应运而生，旨在将农村闲置废弃的建设用地复垦，将合理规划后多余的农村建设用地指标由农村移入城市，由相对落后地区转移到相对富裕地区，与“人口转移”方向一致，实现“农村人口迁移，农村建设用地减少，人随地走”的集约用地模式。农村集体经营性建设用地入市亦是针对农村建设用地，变资源为资产，与国有建设用地同享一级土地市场交易权利，统筹城乡发展，盘活农村资产。

2.2 两者目的皆为农村集体土地入市

“地票”是将复垦多余的耕地按照“增减挂钩”政策转变为新增计划指标进行入市交易，购买地票指标即可在符合相关规定的区域落地使用；农村集体经营性建设用地入市参照基准地价，进行地价估算，采用出让等方式让渡土地使用权，不改变集体权属直接入市；两者都是农村集体土地入市的方法、载体和手段。

2.3 让农村、农民共享改革红利

地票将闲置废弃建设用地进行复垦，复垦指标进行公开交易，交易之后的收益归原来的复垦农户，特别对于生态扶贫搬迁中的复垦农户发挥着重要作用。地票将闲置农村建设用地转化为新增建设用地指标，进而变为土地收益，反作用于农村建设，生态扶贫等活动，在一定意义上让农村、农户农民共享了改革的红利。

只有集体经营性建设用地拥有平等的参与土地流通的入市权利，农民才可能直接的享受到农村建设用地的增值收益。农村集体经营性建设用地直接入市交易，打破城乡二元结构格局，土地增值收益在国家、集体、农村之间按照比例分配，在一定程度上提升农村建设用地的物权、用益物权，增值收益集体、农民共享，此亦是农村、农民共享改革红利的体现。

3 两者差异

3.1 入市主体不同

地票交易采取复垦方式，将闲置、废弃的农村建设用地转变为耕地，产生的多出建设用地面积的耕地衍生为新增建设用地指标，再将复垦指标进行公开交易，即“借壳入市”，中间过程复冗余，几经周折，但入市主体却并非农村集体建设用地。相反，农村集体经营性建设用地，不改集体权属，可以“出让”、“租赁”、“作价入股”等多种方式直接交易，同享“同地、同权、同价”政策，土地增值收益在国家、集体、农村之间按照一定比例分配，切实体现集体建设用地入市的主体地位。

3.2 入市方式不同

地票依据增减挂钩政策和占补平衡要求，将大量被闲置的宅基地等权属属于农村集体的建设用地复垦为耕地，盘活闲置的废弃土地转变为有效耕地，产生了相应耕地数量的用地指标，在满足农村相关建设用地需求后，余下的指标即所谓的地票，在功能上与每一年国家给予的新增用地指标相同。

农村集体经营性建设用地入市，可在保证农村建设用地无增量，耕地面积无减量，耕地等别有提升的用地布局调整下，完成基础配套后，采用存量就地入市、零散产业用地集中区入市、政府主导、多方参与，依据农村确权登记成果，在首先满足城中村居民住房用地需求后，将具有经营性用途的权属属于农村集体的这部分建设用地，交予农民集体直接入市。

“地票”交易与农村集体经营性建设用地入市分别采用“间接入市”与“直接入市”的方式，入市方式不同。

4 小结

综上可知，“地票”交易与“农村经营性建设用地入市”同是国家顶层制度设计在重庆市的改革试验，随着改革时点和深度的不断推进，依托一致的改革背景和改革目标，改革主体和方式呈现出鲜明的变化，改革方向更明确，改革主体更突出。

依托现有改革不动摇，守护“三条底线”：奉守土地公有制制度绝不改变、坚守18亿耕地红线不突破、维护农民利益不受损。以农村集体所有权者权益为出发点，以建立农村集体经营性建设用地入市制度和完善土地增值收益分配机制为落脚点，把握好改革方向、积极探寻改革之道，稳妥推动重庆市改革试点工作，旨在赢取打破城乡二元分割土地制度的制度创新成果。

[1]《城乡统筹背景下农村集体建设用地管理面临的问题及解决措施探讨》黄邦琴，2012年12月1日 -2012年中国土地学会学术年会.

[2]新华网.农村集体经营性建设用地同权同价——新一轮农村改革如何破题[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/video/fyrwft/ft04.htm.

[3]新华网.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118112746.htm.

[4]重庆市大足区人民政府．重庆市大足区农村集体经营性建设用地入市政策成果汇编[R]．重庆：重庆市大足区人民政府，2016．