关于完善农村土地承包经营制度发展农业适度规模经营的认识与思考

赵 鲲，刘 磊

党的十八届五中全会提出，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。这是针对中国农户经营规模小、市场竞争力弱所做出的重大决策，是做好农业农村工作的重要指导。土地是最基本的农业生产要素。发展适度规模经营，必须顺应工业化与城镇化快速发展、农村劳动力大量转移的新形势，不断创新和完善农地经营体制机制，促进土地经营权流转和集中，为提升土地产出率、劳动生产率、资源利用率提供基础和保障。

1 中国农村承包耕地经营现状

农业部全国农村经营管理统计数据显示，截至2015年6月底，全国共有承包农户2.3亿户，承包集体耕地合同面积13.3亿亩（据第二次全国土地调查数据，实际面积约为18亿亩）。近年来，农村土地承包经营权流转加快，多种形式的规模经营方式不断涌现，农村承包耕地经营呈现以下特点：

（1）农村土地经营权流转加快，但大部分承包耕地仍由承包农户管理经营。据统计，2009－2015年，全国承包耕地流转总面积从1.5亿亩增加到4.4亿亩，增长了1.9倍，年均增长速度超过19.5%，但承包农户的土地经营主体地位没有根本改变。第一，承包农户仍然经营着绝大部分承包耕地。目前，全国仍有2/3的耕地由原承包农户自己经营，在已经流转的1/3的承包耕地中，流入承包农户的比例约为58%。两者合计，由承包农户经营的承包耕地比例仍超过87%。在第二第三产业不够发达的地区，例如山西、新疆、海南等省（区），这一比例甚至超过95%。第二，通过土地经营权流转形成的规模经营主体发展较快，但其形成的土地集中型规模经营面积占比依然较低。全国经营承包耕地面积在50亩以上的农户由274万户增加到341万户，经营耕地面积约3.5亿亩，占全部耕地总面积的26.4%。在第二第三产业较发达的上海，这一比例较高，为31%。

（2）在传统承包农户管理经营的耕地中，大部分已经通过购买服务、紧密合作等方式实现了不同程度的规模经营。从农业部组织的大量实地调查结果来看，虽然大部分承包耕地仍由承包农户自己管理，但依靠自家人力畜力耕种的传统模式已基本改变，通过紧密的组织带动或松散的服务带动等多种方式，农户实现了机械化作业与规模经营。一种方式是在合作组织带动下形成的较为紧密的规模经营形式。在这种方式中，承包农户通过加入专业合作社等形式，以“生产在家、服务在社”的方式，实现统一购买农资、统一机械化作业、统一对外销售等，把承包农户的分散生产经营活动转变为可以应用现代农业生产装备的机械化生产、规模化经营。截至2015年12月底，全国工商部门注册登记的农民专业合作社有153.1万家，带动农户超过1亿户，占承包农户总数的42%。另一种方式是社会化服务组织带动下形成的较为松散的规模经营形式。在这种方式中，承包农户通过与农机作业、植物保护、农资供应、产品营销等社会化服务组织签订购买、销售、托管、代耕等协议的形式，利用新型经营主体拥有的现代农业生产装备，完成承包耕地的部分田间作业和产前产后经营活动。据统计2015年全国共有35万多个农业产业化组织，带动了47%的承包农户；同时，还有17.5万个农机作业服务组织，农作物耕种收综合机械化水平达61.6%；此外，还有3.8万个专业化统防统治组织，拥有专业服务人员59.2万人。在这种情况下，名义上是农户自己管理耕地，但多数作业环节已经交由新型主体完成。例如，2015年3月，笔者走访了河北省石家庄市鹿泉区南龙贵村。该村3000多亩耕地中有2000多亩仍由承包农户管理。但是，据参加座谈的村民介绍，自己实际上至多承担打药、浇水、施肥三个环节的作业，其他诸如耕地、播种、收割等环节的作业，都是外包给村里的两个农机服务队来完成的。

2 不同规模经营形式的区别与联系

（1）从产权的角度看，不同规模经营形式呈现出承包农户与新型经营主体之间不同的权利分享关系。从长远看，中国农村土地规模经营的形成过程，也就是18亿亩承包耕地的经营权逐步从2亿多传统承包农户手中，转移或聚集到规模经营农户等新型经营主体的过程。从实践进程看，这种转移不可能一蹴而就，只能是逐步发展、循序渐进，在发展的不同阶段就表现为不同的规模经营形式，如前述服务组织带动下的松散服务型、合作组织带动下的紧密合作型以及土地流转后的集中经营型。

如果将承包农户在承包地上的经营权细分为种植决策权、田间管理权和产品处置权，那么，这三种规模经营形式可以归纳为两种权利分享方式：第一种是土地经营权流转形成的规模经营，即土地集中型规模经营。承包农户以获得租金为代价，将上述三项权利全部让渡给新型经营主体。这是一种最为简单的权利义务关系，在租赁合同期内，只要新型经营主体不违背合同约定，他与承包农户之间唯一打交道的机会就是按时交接租金。第二种是土地经营权共享形成的规模经营，包括紧密合作型、松散服务型规模经营。加入专业合作社的农户仍然自己管理承包地，但必须按照合作社的规定，确定种什么、如何种、如何销售，与合作社共享部分或全部种植决策权、田间管理权以及产品处置权。与服务组织协作的农户仍然享有种植决策权、产品处置权，但根据自己的需要，采取委托代耕、土地托管等多种形式与服务组织共享田间管理权。例如，许多托管服务组织提供的打药、机耕、机收等专项服务，实际上是在承包土地上进行田间作业的权利。而承包地上种什么、收获的作物如何处置等权利，依然归承包农户掌握。

（2）从发展的角度看，不同经营形式实现规模化经营的程度不同，正体现了规模经营发展的阶段性和渐进性。新型经营主体是发展规模化经营的主导力量，但由于在上述三种经营形式中获得的土地经营权利不同，其带动形成的规模化经营程度也有明显差异。从笔者调查的情况看，在土地集中型规模经营中，流入方有的根据生产需要打机井、修水渠，有的实施测土配方施肥、改良土壤，有的平整土地以方便大型机械耕作，使土地、资金、技术、良种、农机等生产要素最大限度地结合起来，有利于更全面、更彻底地实现土地的规模化、机械化经营。在“生产在家、服务在社”的紧密合作型规模经营中，虽然合作社通过与社员的入社协议可以统一开展购买、耕作、收获、销售等部分或全部作业，但由于承包农户没有真正把土地经营权转出，新型经营主体难以利用现代物质装备统一平整土地、培肥地力、改善农田设施，只能算是实现了作业环节或购销环节的规模化经营。在委托代耕、土地托管等松散服务型规模经营中，由于承包农户与服务组织之间缺乏有力的制度约束，其所实现的作业、购销等环节的规模化经营大多带有偶然性、不稳定性。由于接受服务的农户缺乏统一组织，其承包地块不易连片成方，大型农机具的使用效率也会受到影响，更难以开展大规模的农田基本建设。

（3）从实践的角度看，不同规模经营形式各有不同的适应环境，并无优劣之分。中国农村人口众多，农业劳动力向非农产业转移是一个漫长的历史过程，在实践中必然表现出渐进性、阶段性，而承包农户在脱农的不同阶段，对转移多少土地经营权就会有不同的选择。如果承包农户脱农不充分、而新型经营主体也不愿全面承担经营风险，双方就倾向于选择松散服务型或紧密合作型的规模经营形式，通过共享土地经营权、共担经营风险来实现规模化经营。如果承包农户已基本脱农，而新型经营主体又已具备较强资金、技术实力及风险承担能力，双方就会倾向于将土地经营权长期流转，实现土地集中型规模经营。从长远看，在农村土地集体所有、不准买卖的制度框架下，通过土地经营权流转形成的土地连片方式的规模经营是最彻底的农业规模经营方式，是中国农业发展的目标和方向。随着承包农户向第二第三产业转移稳定性的提升，产权关系简单明确、交易成本较低的流转方式将会被更多地采用。例如，笔者在河北省石家庄市鹿泉区调查的一家土地托管合作社，托管面积最多时曾达到12万亩，但由于土地流转面积的不断扩大，近两年托管面积降低到3万亩左右。同时，必须注意的是，由于农村劳动力转移的渐进性、长期性和反复性，通过共享土地经营权，以组织或服务规模扩大方式形成的规模经营，将在相当长的时期内成为中国实现农业规模经营的重要路径。

3 促进规模经营发展必须解决的问题

工业化与城镇化的快速发展，一方面吸引了大量农村劳动力转向第二第三产业，为土地经营权的集中腾出了空间；另一方面又提升了农业物质装备水平，为土地规模经营提供了必要的生产力基础。引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，已经成为必然趋势。同时，受制于人多地少的国情农情、农村劳动力转移的长期性及新型农业经营主体发育的渐进性，土地规模经营发展还面临一些需要认真研究和解决的问题。

（1）土地要素与其他农业生产要素配置的错位问题。发展现代农业，需要土地、资金、技术、人力、农机等生产要素统一优化配置，以提升资源利用效率和农业生产经营效益。但是，从笔者调查的情况看，由于多数传统承包农户依靠老人和妇女兼业种地，他们虽然顽强地保留着承包土地经营权，但大多已经不再拥有必要的农机具，也不再掌握新的种植技能。而那些购买了现代农机具、掌握先进种植技能、拥有土地规模经营能力的新型农业经营主体，许多却难以获得适度的土地经营权。例如，笔者走访的南龙贵村，参加座谈的6名中老年农民，连打农药用的喷雾器都没有购买，而是直接到农资服务站租用。而同村的一位种粮大户，虽然拥有拖拉机、收割机、播种机等20多台（套）农机具，但由于农户承包地小而分散、老年农民恋土而不流转等原因，很难找到连片成方的大地块，经营能力难以充分施展。这种资金、技术、劳动力等生产要素由新型经营主体集中掌握，而土地经营权要素由传统承包农户分散掌握的局面，既造成现代农业生产装备和技术的浪费，也严重制约了农业规模经营的发展。

（2）农业生产由新型经营主体承担这一现实与现行扶持政策以传统承包农户为主要瞄准对象之间的错位问题。大量的调查发现，即使在没有流转的承包土地上，耕种、植保、收获等主要作业环节也已经由农机大户、植保大户、合作社、社会化服务组织等新型经营主体承担，从促进农业生产发展的角度讲，应该围绕他们的需求制定针对性的扶持政策。但是，由于传统承包农户仍然拥有承包土地的经营权，现行种粮农民直接补贴、农业保险保费补贴等扶持政策多以承包土地数量为基础，以小规模分散经营农户为对象设计并实施。许多新型经营主体反映，他们是真正的种粮者，却拿不到粮食生产补贴，而有的农户已经在城镇工作生活，却还领取粮食生产补贴；为减少自然风险损失，他们愿意多交纳保险费以获得更高额度的补偿，却找不到相应的保险产品；他们的大型农机具只能露天放置，收获的粮食无处存储，想兴建仓储设施却发现现有的设施农用地政策迟迟得不到落实。

（3）农村土地流转价格上涨过快导致的两难问题。近年来农村土地流转价格不断攀升，已经成为影响规模经营主体从事农业、特别是粮食生产的重要因素。目前，一些平原地区的土地流转价格已经达到每亩700～800元，有的甚至超过每亩1 000元。如果种植粮食作物，在正常年景下，每亩还有200～300元的纯收入；如果遭遇较大的自然灾害，就很难有盈利。因此，基层干部对此十分为难：一方面，土地流转价格是市场形成的，政府不能干预，即使干预，农户也不会接受；同时，传统承包农户又把承包地流转看作重要的财产性收入来源。可是另一方面，如果任其上涨，肯定会影响粮食生产，规模经营发展不起来，中国农产品的国际竞争力更难以提升。

（4）城镇化快速发展背景下的“人地分离”问题。改革开放以来，中国开展了两轮农村土地承包，各村组按人口平均分配承包地，并收回因迁出、死亡而失去村组集体成员资格人员的承包地，转而分配给新增集体成员，这也是解决“人地分离”问题的重要途径。但是，从笔者调查的情况看，一些地方在二轮承包时没有按人口变化调整土地分配，导致“人地分离”问题日趋严重。有的农民据此反映，“现在活人没地种，死人有地种”；“农村中又有了新的地主，把地租给别人收租金，还拿着种地补贴”。当前，随着以人为核心的新型城镇化的深入推进，大量农村人口迁往城镇，他们在农村的承包地如果不能有序退出，而是永久地拥有一小块承包地，就成为事实上的“小地主”，自己不耕种却定期收租金，势必提高务农农民的农业生产成本，也阻碍耕地的成片整治，成为制约农业规模经营发展的重要因素。

4 政策建议

发展农业适度规模经营，既是提升中国农业竞争力、建设现代农业的必由之路，也是一项涉及土地制度改革、新型主体培育、扶持政策完善等诸多内容的系统工程，亟须从以下几个方面完善相关政策。

（1）坚持农村土地集体所有、农户家庭承包经营的基本制度，为发展规模经营奠定坚实的产权基础。中国现行的农村土地集体所有、农户家庭承包经营的基本制度，是在反复实践的基础上确立的，符合农业生产特点，能够容纳不同生产力发展水平的需要。坚持这一制度，一方面可以利用集体经济组织的框架，防止土地兼并和两极分化；另一方面又可以发挥家庭经营在农业生产中的天然优势，提高农业生产效率。当前，阻碍中国现代农业发展的，不是土地集体所有、农户家庭承包经营的基本制度，而是超小规模的分散经营方式。在完善法律或制定政策时，都必须明确坚持农村基本经营制度的原则，既给承包农户长久的“定心丸”，又给新型主体稳定的经营预期，在确保农民平等享有承包权的基础上，引导和促进土地经营权的有序集中。

（2）以实现“耕者有其田”为方向，按照“三权分置”的原则推动土地承包经营制度的完善和创新。国内外实践证明，由直接耕种土地的劳动者享有田地耕作权，最有利于提高农业生产效率，维护农村社会和谐稳定。因此，无论是土地公有制还是土地私有制，都必须把实现“耕者有其田”作为努力方向，采取有效措施防止“不在地主”的产生和发展。1947年在西柏坡召开的全国土地会议上，中国共产党制定的《中国土地法大纲》就确定了“耕者有其田”的政策取向；而新中国建国以来正反两方面的实践也说明，只有坚持这一方向，才能促进农业生产健康发展。在1978年改革开放后的30多年间，中国通过逐步赋予承包农户相对独立的土地承包经营权，探索出了集体土地所有制下实现“耕者有其田”的具体形式，实践证明是成功的。在当前工业化、城镇化快速发展的背景下，为防止大量承包农户进城后“人地分离”形成新的“不在地主”，必须相应地完善土地承包经营制度，探索“耕者有其田”在新时期的有效实现形式。要按照所有权、承包权、经营权“三权分置”的原则，以实现“耕者有其田”为目标，在稳定现有农村土地承包关系的基础上，鼓励地方探索建立进城农户承包地有偿退出机制，引导土地经营权向真正种地者集中。对于经济发达、农民向第二第三产业转移充分、集体经济实力强的地区，可以发挥土地集体所有的制度优势，允许探索集中统一整理、成员平均承包竞争经营、股份合作等方式，促进农业规模经营加快形成。

（3）以促进土地规模经营、发展现代农业为导向，确定同等保护集体土地所有权、农户土地承包权和规模经营主体土地经营权的基本原则。当前，中国广大农民群众已经基本解决了温饱问题，农村社会保障制度也逐步健全，农村承包土地的社会保障功能相应弱化。现阶段完善土地承包经营制度，应更多地着眼于促进土地规模经营和发展现代农业。应当按照同等保护集体土地所有权、农户土地承包权和规模经营主体土地经营权的原则，尽快完善相关政策法律。对于土地所有权，要充分体现农民集体在承包地处分中的决定权，包括有偿收回权、使用监督权、流转知情权与同意权等，确保为集体成员提供最基本的生活保障，防止出现“不在地主”，防止土地为少数人兼并。对于土地承包权，主要是确保农户特别是进城落户的农户能够获得对外出租和征地补偿收益，能够在经济不景气时保留一条回乡种地的退路。对于土地经营权，要重点体现对规模经营主体发展现代农业的支持，包括鼓励中长期流转土地、保护流转到期后经营方的优先续约权、允许土地经营权用于抵押担保，以调动他们加强农田建设、培肥地力、增加投入、发展可持续农业的积极性。