国有文化企业分类改革背景、影响与挑战

王辉

摘要：在全面深化改革的大背景下，国有文化企业发展面临难得的机遇和挑战。文章在分析和梳理了国有文化企业分类改革背景及影响后，重点分析我国国有文化企业分类改革所面临的价值评判标准，利益调整以及寻找明确的盈利模式等难题。

关键词：文化体制改革 国有文化企业 分类改革

近年来，我国文化体制改革不断推进，逐渐进入改革“深水区”，面临越来越多难啃的“硬骨头”。要解决这些深层次的改革难题，必须及时调整改革的“顶层设计”，以进一步推动文化体制改革向纵深发展。为此，2016年7月，中共中央宣传部、中央网络安全和信息化领导小组办公室、财政部、文化部、国家新闻出版广电总局联合出台《关于深化国有文化企业分类改革的意见》（以下简称《意见》）。目前，虽然《意见》全文还没完全公开，但从官方陆续公布的意见内容来看，《意见》对深化国有文化企业分类改革工作作出具体部署，虽然大多内容是对此前改革的延续或推进，但分类改革的思路是全新的。国有文化企业是发展文化产业、建设社会主义先进文化的重要力量。在全面深化改革的大背景下，国有文化企业发展面临难得的机遇和挑战。因此，《意见》出台，特别是分类改革的提出，必将深化国有文化企业改革，推进体制机制和内容生产创新，努力实现社会效益和经济效益相统一，打造一批具有核心竞争力的骨干文化企业，推动社会主义文化大发展大繁荣。

国有文化企业分类改革的背景

一、国有企业改革的新方向。《意见》依据企业战略定位、功能作用、改革发展现状及其主营业务和核心业务范围，将国有文化企业分为新闻信息服务、内容创作生产、传播渠道、投资运营和综合经营五种类型，区别对待，分类改革，确保资产保值增值，增强核心竞争力。

国有文化企业分类改革和整个国有企业改革大背景分不开。其实，早在上个世纪90年代后期声势浩大的国企改革中，就有不少专家学者提出国企分类改革的建议。但直到2015年11月，党中央、国务院公布的《关于深化国有企业改革的指导意见》才指明未来改革的方向并把“分类发展”放在首位。该《意见》首次提出将我国国有文化企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。这应该也是国有文化企业分类的主要依据。

当然，国有文化企业有其特殊性和敏感性。在国有企业改革大框架下，《意见》充分体现文化例外要求，一方面与国有企业功能界定和分类相衔接；另一方面国有企业改革的很多政策并不适合国有文化企业。因此，有人说国有文化企业的改革力度会弱于国有企业，但从纵向来看，《意见》要强于以往的国有文化企业改革精神。

二、国有文化企业不分类难管好。众所周知，改革是国有企业发展的最大红利。上一轮国企改革提出政企分开建立现代企业制度，不仅实现了脱困，而且逐步做大做强，很多还走出了国门成长为国际知名企业。国有文化企业改革虽然有其特殊性，但与整个国企改革也有共性。

在国有文化企业改革和发展过程中，最明显的难题就是如何区分和处理好文化事业和文化产业的关系。国有文化企业既要承担公共服务发挥社会效益功能，也普遍在发展文化产业，追求经济效益。公共服务要投入，甚至需要政府补贴；产业经营会影响市场公平竞争，若经营不善又会造成国有资产流失等。因此，两者发展目标难免给国有文化企业发展和管理带来挑战。以往对国有文化企业由于没有明确的分类，监管也出现了不少矛盾。职责不分清，企业难受，监管难办。近年来，对国有文化企业分类改革的呼声不断，最终在此次改革中变成现实。

分类为国有文化企业改革提供了基础和前提。通过分类改革，将使不同类型的国有文化企业发展目标更清晰，发展战略更科学，也将使监管更有针对性和有效性。事业性文化机构就集中力量做好公共服务，产业性文化企业就积极投入商海参与市场竞争。

三、国有文化企业“散小弱”仍然突出。2015年12月，中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室连续第四年发布的《国有文化企业发展报告（2015）》显示，国有文化企业经营规模不断扩大，产出和利润持续增长，总体保持了稳健发展态势。截至2014年末，全国国有文化企业共计13313户，从业人员129.9万人，资产总额26488.9亿元，实现营业总收入12855.1亿元，利润总额1122.5亿元，净利润977.7亿元。在企业数量和资产规模增长的同时，全国国有文化企业的平均资产规模也稳步扩张。截至2014年末，户均资产总额为19897万元，比上年末增长了7.9%。①

近年来，虽然我国国有文化企业有较快的发展，但由于历史包袱重，无论与其他领域的国有企业相比，还是与国际文化企业相比，“散小弱”现象依然突出，规模实力与发达国家文化产业集团相比，更存在较大差距，这是不争的事实。

国有文化企业分类改革的影响

一、通过资本市场，推动国有文化企业改革发展。众多发展历程证明，国有文化企业要想做强做大，离不开资本市场的助推作用。国有文化企业改革首先需要“钱”，一方面是国家财政资金的支持，更主要的还是靠社会资本投入，包括资本市场融资以及众筹等新型融资方式。无论是文化产业发展基金还是PPP项目，财政资金主要是对社会资本起引导和带动作用。

《意见》允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。“特殊管理股”在以往文化体制改革文件中提过，这次终于落地，满足了很多国有文化企业人的期盼。在国有传媒企业中实施“特殊管理股”制度，一方面能够继续保持国有控股地位，并发挥国有资本在政治导向、安全管理方面的基石作用；另一方面又为企业进一步实施资本运作和混合所有制改革等改革发展措施创造了条件。《意见》关于特殊管理股制度落地，国有文化企业改制上市和开展资本运作的步伐必将加快。国有文化企业上市，可以获得更好的投融资机会，从而加速企业业务战略布局调整和体制机制创新。同时，国有文化企业进行混合所有制改革，经营团队、核心骨干个人持股，个人利益与公司利益实现捆绑，可以极大地调动团队的经营积极性，最终把国有文化企业做强做大。

二、通过并购重组，推动国有文化企业做强做大。在企业做强做大的过程中，并购重组是较有效率的途径。我国文化产业起步较晚，企业整体体量偏小，缺乏核心竞争力。过去我国国有文化企业并购重组虽然取得了一定的进展，但相比民营文化企业此起彼伏的活跃并购，国有文化企业在各行业各领域之间的并购还面临诸多限制。这与通过联合重组实现做强做大的发展目标不相适应，《意见》提出，推动出版、发行、影视、演艺集团交叉持股或进行跨地区跨行业跨所有制并购重组。从顶层设计上打破分块管理模式，更好地适应了文化产业的发展趋势。

在借助资本市场实施并购、推动自身快速发展方面，可以说文化产业赶上了好时候。中国经济总量快速增长，已经进入产业整合的密集期。产业集中度的提高必然途径之一就是产业整合与并购，并由此形成大型龙头企业。世界各国经济总量扩张后的产业集中度提高，几乎都是通过并购手段实现的，全球大型跨国公司也大都是通过并购形成的。近年来，我国通过股权分置改革，不仅解决了国有股、法人股不进入市场流通的问题，消除了资本市场的一大隐患，也为上市公司通过资本平台整合资源、并购重组扫清了障碍。

目前，国有文化企业上市公司还比较少，“一旦上市对企业提升内部治理能力和外部美誉度的作用更大。”国有文化企业不仅具有经济属性也具有文化属性，在资本市场会受到更多的价值评判。一旦得到公众认可，其“赢利故事”的想象空间更大，更容易获得爆发式增长。②

三、有利于推动文化产业进一步发展。《意见》的出台，国有文化企业改革必将进一步加速，推动文化事业尤其文化产业的发展。国有文化企业有利于将经营性文化资产注入上市公司。例如2016年8月，有报道说湖南广电欲将旗下七家公司打包注入上市公司快乐购。七家公司包括芒果TV、金鹰卡通、天娱传媒、芒果娱乐、芒果影视、芒果互娱、天娱广告。快乐购将通过发行股份及支付现金的方式购买标的公司股权并募集配套资金。湖南广电相关经营性资产注入到快乐购，这有利于拥有大量资金的传统国有资本传媒企业积极拥抱互联网，向互联网转型；也有利于推行股权激励等措施留住优秀人才，这样才能在文化企业变革大潮中走出来。过去几年，优秀的人才不断从传统传媒出走，这点对传统省级卫视影响尤其明显。如制播分离的市场机制，加剧了传统电视台的空心化。目前市场上优秀的电视剧制作、综艺制作公司基本都是由过去传统媒体的广电人才出走培育而成。

当前，我国不少国有文化企业已经是全产业链发展，一些广电媒体在发展文化产业的同时，出现了跨界发展，比如介入金融、酒店、地产等，成为名副其实的集团。同时，在新媒体的冲击下，很多国有文化企业包括一些上市的国有文化企业，效益严重下滑，发展遇到瓶颈，必须寻找到新的利润点，大力发展大文化产业以反哺传统媒体运营。

当然，也有人认为，此次国有文化企业改革的分类意见在一定程度上不适应产业大融合趋势。《意见》肯定不能解决国有文化改革的所有问题，还是要在发展中不断改革，不断扫除产业发展的障碍，不断推动国有文化企业产业发展。

国有文化企业分类改革的挑战

一、文化企业改革要符合价值评判标准。众所周知，文化产业同时具有经济属性和意识形态功能。文化产业的发展既要适应市场经济发展要求，遵循经济规律，又要符合社会主义文化建设要求，遵循意识形态发展规律。对文化企业来说，不仅要能够持续赢利，而且要符合价值评判标准。也就是通常所说的，国有文化企业要始终坚持把社会效益摆在首位，除了经济效益，文化产品还肩负引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的社会责任。

2015年9月，中办、国办特别印发《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》，充分考虑不同类型国有文化企业的功能作用，明确社会效益指标考核权重应占50%以上，并将社会效益考核细化量化到政治导向、文化创作生产和服务、受众反应、社会影响、内部制度和队伍建设等具体指标中，形成对社会效益的可量化、可核查要求；科学合理设置反映市场接受程度的经济考核指标，坚决反对唯票房、唯收视率、唯发行量、唯点击率。曾任文化部文化产业司司长刘玉珠说：“对企业来说，挣到钱就可以。但作为主管部门，推动企业上市的目标是为了以产业壮事业，最终是希望有助于社会主义核心价值体系建设，而不仅仅是多几个经济实力强的文化企业。”③正是由于对这方面思想准备不足，一些国有文化企业在上市过程中和上市之后遭遇了困难。

当然，强调文化产品的导向性、公益性，并非要求国有文化企业“赔本赚吆喝”。毕竟，在市场经济条件下，全然不顾经济效益既不可持续也不现实。《意见》强调作为国家文化产业支柱的国有文化企业，置身市场之中，立足市场需求，把内容创新摆在突出位置，着力提升产品的创意、内涵和质量。要审慎辨别信号，明确底线红线，满足那些向上的、积极的需求，生产符合先进文化要求的作品。

二、文化企业分类利益调整是难题。

国有文化企业“分类”改革已是共识，但如何科学分类还是难题。由于长期以来历史原因，我国国有文化企业往往既承担文化事业功能，提供公共服务；又要发展文化产业，追求经济利益。所以，要进行科学的分类并不容易。为提高分类的科学性，此轮国有文化企业改革提出了谁出资、谁分类，在遵循国家统一分类思路原则的前提下，允许各地结合实际，划分并动态调整本地国有文化企业功能类别。比如有些地方就把国有文化企业分为了竞争类、公共服务类和功能类。

分类难在标准的科学性，也难在涉及利益。有国有文化企业担心，《意见》提出分类实施动态调整，但什么样的情况下需要调整，如果没有明确依据，会不会形成权力寻租，造成腐败？还有国有文化企业建议，分类的标准应尽可能量化，比如公益类业务占比达到多少可被划为公益类企业。当然，从国有文化企业来说，肯定希望既可以既享受商业类企业的自主权，又享受公益类企业的扶持政策。因此，“分类是一项工作量巨大且十分复杂的工作，涉及各种利益关系。负责分类的出资人既要有拿出科学方案的智慧，也要有碰触利益的勇气。”④

三、文化企业改革要有明确的盈利模式。文化企业受到的责难常常集中在两个方面：赢利方式是否符合道德评判？能否保持文化类主业的主导地位？但要达到这两个要求实属不易。国有文化企业都是转企改制而来，对市场比较陌生，普遍缺乏明确的赢利模式。还有体制机制方面的遗留问题，也使国有文化企业能够预期回报的投资领域十分有限。以出版为例，尽管《意见》鼓励跨区域、跨行业兼并重组，但行政壁垒、条块分割等情况的实际存在使并购行为困难重重。部分文化企业甚至在上市之后找不到合适项目，陷入有钱花不出去的窘境。

现阶段我国国有文化企业与资本的联姻还处在互相试探，少部分“结婚”过得幸福的阶段。从产业发展全局来看，当前国有文化企业有普遍的上市冲动，这是件好事，至少可以推动双方的相互了解，有助于企业开阔思路，寻求更好更快的发展途径。当然，谋求上市并不等于能够上市。近年以来，上市申报预披露制度的改革也在不断深化，资本市场的监管体系进一步完善。无论是外部环境还是内在特殊性，都在提醒寻求上市的国有文化企业，最重要的不是顺利上市，而是想清楚为什么上市，以及是否有能力承担公众期待的回报。

（作者单位：广西大学）

栏目责编：邵满春

注释：

①李丽辉：《文化产业，家底更厚了》，《人民日报》，2015/12/28。

②③乔申颖：《文化企业缘何扎堆寻求上市 守住红线放宽视野》，《经济日报》，2012/04/20。

④孙志军：《把牢国有文化企业改革的正确方向》，《求是》，2015（20）。