社区社会组织发展：当前困境与对策分析

陆继锋

（山东科技大学文法学院公共管理系 山东青岛 266590）

·社会学研究·

社区社会组织发展：当前困境与对策分析

陆继锋

（山东科技大学文法学院公共管理系 山东青岛 266590）

社区社会组织是社会细胞和社会建设的重要力量，在繁荣社会事业，创新基层社会治理方面发挥着重要作用。我国社区社会组织自产生以来经历了萌芽与主导性发展、壮大与引导性发展、繁荣与规范性发展等不同阶段并呈现出良好发展势头，也面临认识不足、定位不准、管理不规范、人力和经费保障欠缺等困境。对此，提升理念、科学定位、规范管理，加大人力、物力和财力投入是我国社区社会组织走出困境的重要举措。

社区社会组织社会组织发展；基层社会治理

社会组织是我国现代化建设的重要力量和重要的社会治理主体，在繁荣社会事业、创新社会治理和扩大交流交往等方面发挥着不可替代的作用。截至2016年第三季度，民政部门依法登记的社会组织总数达67万余个，已基本形成了与经济社会发展相适应的体系和框架。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称《意见》）提出：社会组织要“两手抓”即一手抓积极引导发展，一手抓严格依法管理，充分发挥社会组织的作用，走中国特色的社会组织发展之路。《意见》的出台，标志着我国社会组织发展正在进入认识和实践的新阶段。作为社会组织的重要组成部分，社区社会组织是指由社区组织或个人基于社区居民需求而在社区范围内举办并在社区范围内开展活动的民间自发组织。目前，我国社区社会组织数量并没有确切的统计数字，但并不能降低其地位和重要性作用。《意见》提出：要“大力培育发展社区社会组织”，针对城乡社区急需的养老护理、慈善公益、技术服务、文体娱乐等城乡社区社会组织提出要降低准入门槛，积极扶持并增强其功能。对社区社会组织做出专门规定可谓《意见》一大亮点，指明了社区社会组织今后改革和发展的方向。因此，系统梳理社区社会组织的产生与发展历程，深入分析我国社区社会组织当前存在的困境并提出相关的意见和建议兼具理论和实践的双重意义。

一、社区社会组织的产生与发展

（一）西方国家社区社会组织的产生与发展

社区组织工作肇始于英美等国家19世纪后期推动的社区睦邻运动。二战后，经济的高速增长改变了人类生产生活方式，社会需求日益多元，政府已很难提供所有服务。如何挖掘社会资源，发挥社会力量作用成为人类社会发展的现实所需。1968年的密诺布鲁克会议不但开启了公共管理改革序幕，也促使政府考虑自身与相关社会主体的关系。在此背景下，英、美、法等国开始尝试将社会服务交由非政府组织和社区承担，社区社会组织获得较大发展。上世纪70—90年代，西方国家又掀起“结社革命”和新公共管理运动，尤其是上世纪90年代治理理念的提出，使得社会力量开始与政府共担公共职能、共同提供公共服务，客观上促使“第三部门”兴起，社区社会组织再获发展新机。进入21世纪以来，更加多元的社会生产生活需求、传统官僚制和市场机制失灵以及由此引发的社会不满考验着全球治理，政府开始重新思考和界定在公共领域尤其是公共服务活动中的地位和作用，社区社会组织又一次迎来新的发展机遇。

（二）中国社区社会组织的产生与发展历程

我国缺少志愿组织传统，农业社会宗族组织更是冲淡了社会组织的存在价值。但随着公民社会的成长和民众需求日益复杂多元，我国社区社会组织逐渐产生壮大。改革开放以来，在市场经济发展和社会转型推动下，伴随社区服务到社区建设再到社区治理历程[1](P1)，我国社区社会组织发展经历了三个阶段：

1.萌芽与主导性发展阶段（20世纪90年代以前）。新中国成立后，具有政府性质，以单位为基础的社会组织占据绝大多数比例，民众自发成立和运转的社会组织微乎其微。改革开放改变了政府、社会与基层社区间关系，使得基层社区出现了新变化。同时，单位制日渐式微，大量“单位人”逐渐变成了“社会人”、“社区人”。社会服务由代表国家的单位供给变为社会提供。上世纪80年代的社区服务运动进一步改变了社区组织形式和资源配置方式，使得具有独立自主特点又能代表居民利益的社区社会组织迎来了发展机遇。但该阶段社区社会组织发展受政府主导，规模不大，力量弱小，呈萌芽探索和主导性成长态势。

2.壮大与引导性发展阶段（20世纪90年代—20世纪末）。从上世纪90年代初开始，我国开始推动社区建设。从内容看，社区建设主要聚焦社区党组织、社区自治组织和社区社会组织发展。就整个过程而言，社区建设前期重视社区党组织和社区自治组织建设，后期开始重视社会组织建设。发展社区社会组织并实现其与政府管理和社区自治的衔接与互动，打造社区社会组织与社区共生关系是社区建设运动的重要贡献。社区建设为社区社会组织发育提供了基础，社区社会组织成长也能推动社区建设。该阶段，政府不但重视社区社会组织地位和作用，并且也开始规划引导社区社会组织发展。社区社会组织的独立自主性增强，自我发展能力获得提升。

3.繁荣与规范性发展阶段（21世纪以来）。进入21世纪以来，市场经济不断发展，社会转型不断加快，改革不断深入，社会组织也受到前所未有的重视。继十八大报告提出：“引导社会组织健康有序发展”后，十八届三中全会又提出：要激发社会组织活力并发挥其功能和作用。作为其重要组成部分，社区社会组织也备受关注。国务院《社区服务体系建设规划》提出：要大力发展培育社区社会组织并积极引导其参与社区管理服务；《意见》也专门强调要“大力发展社区社会组织”。与此同时，社区居民需求更加多元，基层民众开始结合自身需求自下而上建立或参与社区社会组织。社区社会组织发展受到由上到下和全社会的高度重视，呈蓬勃发展态势并开始进入规范性发展阶段。

二、中国社区社会组织发展面临的困境

（一）认识不到位

我国政府体制设计具有行政主导性路径依赖，偏好权威主义、习惯家长式管理，过度看中手中权力。受惯性思维影响和视野局限，一些政府人员认为社区社会组织可有可无，有之不多，无之不少。在对待社会组织发展上，虽然“大多数领导干部表示重视社会组织发展，但内心深处却担心社会组织会走到对立面，搞不好会分庭抗礼、争夺群众”[2]。在社区自治问题上，政府长期包办主导，导致基层“社会空间狭小，只见‘国家’不见‘社会’”[3]，“行政权力也可以肆意进入社区，干预社区自治事务”[1](P2)，致使居民认为社区也是政府。从公民社会成长规律看，政府管的越多，民众就会有越强的依赖性。同时，长期的参与剥夺和对社区事务的疏离，使基层民众认为社会治理是政府的事，与自己关系不大，有事找政府；再加上生产生活压力让基层民众更多关注自身收入和生活水平改善，全身心参与社区社会组织活动略显有心无力甚至无心无力。经常性的被动式参与也会在民众心目中产生抵触，降低了参与积极性，以至于不关心甚至不响应，基层“社会氛围缺失”。认识决定态度，态度影响行动。领导干部和普通民众的认识不足可谓社区社会组织发展的首要障碍。

（二）定位不准确

社区社会组织本应是政府社会治理活动中必不可少的“合作伙伴”和“平等主体”，但却存在定位不准确的现象，集中体现为两方面：一是政府“越位”。基层政府对社区社会组织缺乏信任和信心，授权委托不足，甚至以行政权力强势介入，限制了社区社会组织能力发挥的空间和自我生长力；二是政府“缺位”。政府将本应当属于自己的行政事务推给社区社会组织，使其“被赋予了太多功能”而“不堪重负”。政府职能定位不合理会带来严重影响，直接后果是社区社会组织出现“官办、官管、官运作”现象[4](P1)，向行政权力靠拢而疏远民众需求，甚至沦为“二政府”[5]。对此，法国学者托克维尔早在上世纪曾一针见血地指出：“政府当局越是取代社团地位，私人就越不想联合，从而越依靠政府当局援助……国家和政府到处取代社团，那么这个国家在道德和知识方面出现的危险将不会低于工商业方面的危险”[6](P637-638)。定位不准是社区社会组织发展面临的又一困境。

（三）管理不规范

当前，对社区社会组织的管理的不规范集中体现为两方面：一是行政性推动，多头管理却监管不力。社区社会组织不但设立和运行依赖于行政性推动，管理体制上也存在不合理之处。如，民政部门负责社区社会组织的注册登记，对口业务部门负责具体工作指导，社区不具备管理社区社会组织的足够权限，社区社会组织监管或“简单化，一刀切”或“都来管，无人管”，以至于“处于松散无序状态，发展服务能力较弱”[4](P2)。就社区社会组织内部看，也存在责权不明、机制不顺等管理不规范现象。二是法律制度不完善，缺乏管理依据。目前，尽管国家层面针对社区社会组织出台了《基金会管理条例》、《社团登记管理条例》等行政法规，但专门法规欠缺；从地方立法看，尽管有针对社区社会组织发展的地方性规定出台，但散见于一些工作办法和意见中，层次不高并缺乏系统性、操作性。就社区社会组织内部看，不同程度存在理念提升不够、制度规范缺失、结构不健全等问题甚至个别社区社会组组织偏离宗旨，乱搞创收谋利[7](P129)，造成不良影响。

（四）人力有欠缺

当前，大多数社区社会组织在人力资源供给方面存在如下问题：一是人员结构不合理，组织精英缺失。当前，社区社会组织人员构成主要由社区街道办事处兼职人员、致力于发挥余热的离退休人员、专业性社会工作人员等构成，呈“三多三少”特点：即老年人多，青年人少；女性多，男性少；退休人员多，在职人员少。基层不乏文化素质和社会地位高的社区精英，他们本应在社区社会组织发展中发挥重要作用。而实际情况是，社区精英尤其是年轻精英参与社区社会组织严重偏少[8]。二是人员专业性不强，流动流失严重。由于理念提升不够，政策落实不力，加之社区社会组织发展迅速，导致当前社区社会组织中掌握专业技能的“科班人员”少之又少；同时，由于无法落实相关的待遇和足够的权益保障，社区社会组织人员流动和流失严重，直接威胁工作连续性，致使组织力量弱化甚至将其导向衰退。

（五）经费无保障

与一般社会组织相比，社区社会组织在经费方面存在一些问题：一是尽管社区社会组织经费来源渠道多元（如表一所示）[9]，但主要依靠政府投入，不但数额有限且资助重点随时会转移；二是经济状况较好的地方或新兴社区社会组织经费来源充足，大多数社区社会组织经费相对匮乏。经费缺乏直接导致硬件设施不足，迫使社区社会组织减少服务的频次和质量。更为严峻的是，经费不足不但“已成为随时浇灭社会组织人员意愿和热情的重要因素”[8]，轻则运作无经费保障，职能发挥不好，重则“随时面临解体的危险”[9]。

表1 当前社区社会组织经费主要来源

三、中国社区社会组织发展的基本路径

（一）简政放权，明确职能定位

一是明确定位，转变角色。尽管政府是基层最主要治理主体，但也应当重视其他主体作用。作为全面深化改革的“当头炮”，简政放权意味着政府要抛却全能主义和包揽统管思维，改变政府是单一权力主体和唯一责任中心的观念。凡是可以交给社区社会组织解决的事项，政府不能越位；凡是政府应当承担的事务，不能缺位。政府应以宏观管理者、组织协调者、资源支持者、监督评估者的角色面对社区社会组织发展，引导其积极有序参与到基层治理中去。二是“赋权”，“授能”。简政放权意味着政府既要向市场、社会归还应当归还的权力，也要减少对社会事务介入和渗透，从繁琐事务中解脱出来。尤其是基层政府应结合简政放权认真梳理手中的职能权限，面向社区社会组织推行权力外放和职能转移，与社区社会组织一道共管社会事务。政府一方面可通过购买、外包等多种形式，将社区中公益性、事务性工作转移或委托给社区社会组织，促进社区社会组织能力生长，另一方面建立完善的参与机制，规范内容，优化运作，提高社区社会组织服务能力。

（二）营造环境，确保有序参与

一是促进社会对社区社会组织认知。政府应组织开展社区社会组织的系统调研分析，在完善相关政策基础上加强对社区社会组织相关知识的普及，推动社区社会组织文化建设，充分利用相关媒体，及时总结和宣传社区社会组织典型，让全社会关注并了解社区社会组织发展，提高公众对社区社会组织的认知。二是促进社区社会组织转型生长。对于社会发展和基层民众急需的社区社会组织，如科学知识普及类、公益慈善类等社会组织，政府要在现有基础上切实降低准入门槛，予以优先支持；对于功能发挥不好且群众参与积极性不高的组织要本着宁缺毋滥原则依法依规予以注销，打造优胜劣汰机制，让资源汇集到有作为、能作为的组织中去。同时，构建社区社会组织“孵化机制”，引导健康发育，促进其从生存型到发展型乃至自我成长型的转变。三是确保基层居民积极有序参与。政府要开展系统的公民教育，培养基层民众树立主体意识和参与意识，引导和激发基层居民的参与社会公共事务的热情，吸引更多基层居民积极参与到社区社会组织中来；另一方面，引导社区社会组织通过实实在在的活动赢得公信力，有序参与社会治理事务。

（三）加强管理，注重科学规范。

一是理顺社区社会组织管理机制。社区社会组织管理机制包括组织运行机制、利益驱动机制机制、监督制约机制等内容。理顺管理机制需各方互动，内外配合。就外部而言，要理顺基层党委、政府、社区、社区社会组织之间关系，确定社区社会组织整体性发展目标，打造“政府引导+社会推动”的格局；鼓励街道社区成立类似于社会组织联合会的松散机构，发挥管理协调作用；民政部门应对社区社会组织实施分级分类管理，提高管理的科学化程度；社区社会组织亦要结合自身规划定位，成立专门的理事会、监事会等组织机构并发挥其作用，逐步建立社区社会组织法人治理机构和运行机制。二是完善社区社会组织的相关法规。法律法规是一切组织有序发展和良性生长的保证。就社区社会组织发展而言，国家层面和地方政府要按照《意见》要求完善相关的法律法规，尽快启动社会组织尤其社区社会组织立法工作。更重要的是，要统筹各层面立法，打造支持社区社会组织发展的法律法规架构和体系，重点解决法制观念不强、有法不依、执法不严等问题。三是加强社区社会组织监督监管。相关各方要本着因地制宜、因势利导原则，制定完善的评价指标体系，实行“谁主管谁负责”，明确发起人责任，加大对社区社会组织违法违规行为的惩处力度，增强监管威慑力；支持媒体和社会公众监督社区社会组织运行，在充分发挥报纸、电视等传统媒体监督的同时，善于运用微博、微信等新媒体监督作用，实现社区社会组织监管的全过程、全覆盖。社区社会组织内部也要本着权责统一的原则，强化监管，完善制度，创新手段，以监督促自律，打造自我约束机制，促使内部管理责权明确，力求内部事有人管，责有人担。

（四）加大投入，提供发展保障

一是加大财政投入，解决经费问题。社区社会组织发展离不开资金支持。政府应结合地区特点、社区社会组织类型和自身财政情况，通过直接划拨经费、税收优惠与减免、吸引银行参与等方式，加大对社区社会组织经费扶持力度；社区可在政府投入基础上，筹措列支专门经费设立社区社会组织孵化培育基金，为社区社会组织运转“输血”。社区社会组织自身可通过开展高质量的社会服务获取认可支持，在法律法规及组织章程允许范围内争取组织运转经费，为社区社会组织运转“造血”。

二是强化队伍建设，化解人才危机。政府应当落实激励保障政策，吸引更多专业人才、社区精英到社区社会组织中来，保证队伍规模和水平；将社区社会组织的人才纳入基层人才或行业人才体系，兑现其所对应行业或主管部门专业技术人才待遇，将其纳入群团组织推荐表彰范围；着眼长远，鼓励高校增设相关专业或开设相应课程，系统培养社区社会组织发展所需的专业性人才；依托党校、行政学院、社区学院和高校等机构，实施负责人和骨干人员培养工程，加强培训，提高其综合素质和工作能力。

社区社会组织是社区组织体系的重要组成部分，也是基层治理与社区服务的重要力量。随着全面深化改革的不断推进，社区社会组织地位更加凸显，会越来越多地在社会建设与社会生活中彰显出其不可替代的地位和强大的内生逻辑。今后，我们应在秉承历史传统，吸取国外经验的基础上，结合时代要求，突出自身特色，通过体制内“存量改革”和体制外“增量发展”的双轮驱动，大力发展社区社会组织并发挥好其应有功能，以更好地服务于全面建设小康社会的伟大征程。

［1］窦泽秀.中国现代城市社区发展30年回顾与反思［A］.第二届青岛共管理研究高峰论坛论文集［C］.2015.

［2］龚维斌.当前社会管理中的六个误区［N］.学习时报，2012-10-15（4）.

［3］龚维斌.基层社会管理创新探索与思考［J］.国家行政学院学报，2012（3）：39.

［4］龚维斌.在社会体制改革中发展社会组织［N］.文汇报，2013-5-5（10）.

［5］龚维斌.为社会组织发展创造更好的制度环境［N］.光明日报，2013-4-4（7）.

［6］（法）夏尔·阿列克西·德·托克维尔，董果良译.论美国的民主［M］.北京：商务印书馆，1988.

［7］龚维斌.中国城市管理体制及其变革［J］.中国延安管理干部学院学报，2013（9）.

［8］王猛.社区社会组织精英被动式持续参与行为逻辑研究［A］.第二届青岛共管理研究高峰论坛论文集［C］.2015.

［9］夏建中等.社区社会组织发展模式研究［M］.北京：中国社科出版社，2011.

C916

A

1007-9106（2017）01-0093-05

*本文为2015年度国家社科基金一般项目“当代中国社会治理史研究”（15BDJ026）；中国社科院马克思主义理论学科建设与理论工程资助项目“中国特色社会治理发展道路研究”（2015MGCHQ008）。

陆继锋（1980—），男，山东科技大学文法学院讲师、硕士生导师，国家行政学院博士后科研工作站博士后，法学博士，研究方向为城市化与社区治理。