公共交易平台整合后监管体制的建设研究

张 娜，陆惠民

（东南大学 土木工程学院，江苏 南京 210096，E-mail：18266486185@163.com）

公共交易平台整合后监管体制的建设研究

张 娜，陆惠民

（东南大学 土木工程学院，江苏 南京 210096，E-mail：18266486185@163.com）

公共资源交易平台整合后，原有的监管模式已不能满足要求，各地在自下而上的探索过程中产生了样式各异的监管模式。为了解决公共资源交易平台整合后对招投标活动监管体制的建设问题，通过文献阅读、网站调查、政策解读、实地走访等方法，对公共资源交易平台整合后国内出现的各种监管体制进行了归纳和解释，根据监管数据流的传输路径将其划分为3个不同的监管模式，并对其利弊之处进行分析。结合国外采用的一些监管模式，肯定了综合监管部门在公共资源交易过程中的作用，并针对现有监管模式的局限性，提出了综合监管部门和行业主管部门从纵横两个维度交互监管的理论模型。

公共资源；交易平台；招投标；监管模式

2015年8月10日国务院通过了第63号文即：《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》[1]，借以促进各级政府整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易市场，建立统一的公共资源交易平台。将原来的交易平台整合后，形成了现有的交易、服务和监管三大平台。如何让招投标行政监管更科学、有效，需要在当前新形势下探索与之相适应的行政监管途径，以公开、公平、公正和诚实信用为目标，不断探索新思路、新方法，解决招投标领域存在的本质问题，实现这三大平台的有效沟通。

1 公共资源平台整合后的初步实践

1.1 原有监管模式面临挑战

63号文明确提出：“整合分散设立的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台，建立规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台”[1]。至此，公共资源交易平台管理模式基本确立，其中工程建设项目招标投标是最重要的组成部分。除此之外，《方案》还承继了《电子招标投标办法》中的电子交易管理理念，要求行政监督管理“按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，深化公共资源交易管理体制改革，推进公共资源交易服务、管理与监督职能相互分离，完善监管机制，防止权力滥用”[1]。对此，原有的各行业主管部门和各行业交易平台一对一的监管体制已不能满足要求，需要制定公共资源交易“1+N”的制度框架。“1”是全国统一的公共资源交易平台管理办法，“N”是兼顾各行业、各专业特点，由各部门分别制定本行业分类统一的平台交易规则。

1.2 国内各地开展对监管体制的探索

公共资源平台整合后，我国各个地区针对当地交易市场活跃度及当地的实际情况，对公共资源交易监管体制进行了积极的探索。但对监管体制的改革是一种自下而上的创新产物，搭建时很大程度上体现了当地政府的意志，政府领导看问题的角度不同，搭建起来的平台管理模式也不一样[2]。鉴于我国没有对公共资源交易管理进行统一的立法，所以从原则上讲，各地的做法也不应当苛求规划统一。因此，也就产生了“一委一办一中心”、“一办二中心”、“一中心”、“5+1模式”、“一委一局一中心”这5种典型的管理体制（见表1）。

表1 各地监管体制典型做法

多体制的产生，引来了国内许多学者的关注。王从虎[3]从交易费用和组织理论的视角，根据不同的功能导向，把监管体制划分为监督功能导向模式、服务功能导向模式、政策功能导向模式和综合功能导向模式。其中服务功能导向模式的政策目标比较单一，与现实冲突的程度最弱，而综合综合功能导向模式政策目标最多样，但与现实的冲突程度最强。彭程[4]从主导公共资源交易的主体视角将监管体制划分为委员会式的主导模式、发改委主导模式、财政部门主导模式、主导不明显的模式等。徐天柱[5]从监管权的执行主体视角，将监管体制划分为部门分散监管、统一监管和部门监管相结合、统一独立且专职的监管这3种模式。这3种划分方式从不同的视角剖析了现有的监管模式，但每种监管体制的探索都是为了响应63号文的号召，尽可能地实现“放管服”的分离。究其根本，应从其监管数据流动路径的不同给予划分。根据监管数据接收主体和监管权利行使主体的不同，可将各地监管模式分为以下几种，即“行业部门直接监管”、“综合监管部门监管”和“综合监管部门+行业监管部门监管”，“综合监管部门+行业监管部门监管”又可以根据综合监管部门和行业主管部门的分工不同划分为分段式监管和分权式监管。

2 几种监管体制的利弊分析

2.1 行业部门直接监管

行业部门直接监管就是各行业主管部门直接接收交易平台传输给监管平台的交易数据，然后对交易主体直接作出处理决定的监管方式，其数据流传输如图1所示。

图1 行业部门直接监管数据流向图

这种监管模式承继了平台整合前的监管体制，各行业主管部门监督管理各自行业的交易活动。天津的“5+1”模式就属于这种监管方式，“5+1”模式最大的优点在于方便监察局对各行业监察部门的再监督[6]。并且这种监管方式不会出现因行业特性不同而造成的监管缺位或越位的现象，有利于各行业法规政策的落实。但实际运行中还有些不足：

（1）各行业主管部门难以进行全程跟踪监察。

（2）各行业的交易主体在长期的交易活动中对本行业主管部门变得熟悉，容易滋生腐败现象。

（3）各行业主管部门在行使监督权时缺少权力制衡，容易出现暗箱操作。

（4）各行业主管部门只对交易资料按照各自行业的规定做符合性审查，但对《招投标法》、《招投标实施条例》等上位法的熟悉程度不够。

2.2 综合监管部门监管

综合监管部门监管是指综合监管部门接收交易平台传输给监管平台的交易数据，然后对交易主体直接作出处理决定的监管方式，其数据流传输如图2所示。

图2 综合监管部门监管数据流向图

这种监管模式是随着行业交易平台的整合，对行业的监管权进行了集中，把原各主管部门的监管权集中到综合监管部门，而原来的各行业主管部门只是配合综合监管部门做好有关的交易监督管理工作。这种监管方式的典型体制是合肥市的“一委一局一中心”模式，设立公共资源交易监督管理局对公共资源交易实行统一的监督管理。2013年安徽省颁布了《合肥市公共资源交易管理条例》，规定“市、县（市）人民政府公共资源交易监督管理机构，对本行政区域内公共资源交易实行统一监督管理”。该条例可以看成是公共资源交易管理体制上的一种突破，为合肥市的公共资源交易监督管理局提供了执法依据。这种监管方式在整合交易平台的同时也整合了公共资源交易的监督管理权，将管理权集中整合到一处，冲破了职权法定的原则，有助于进一步提高行政管理的效率[7]。但是，这种方式有以下不足：

（1）虽然合肥市给予了“公监局”法律支撑，但这仅适用于合肥市，可以看成是法律制度上的一种突破。对其他地方而言，综合监管部门的职权非法定，其合法性存在质疑。

（2）失去了行业部门对每个行业的监督，综合监管部门在行业专业性方面可能有所欠缺。

（3）权力过分集中化，不利于落实各类行业的法规政策，也会削弱行业主管部门的积极性和能动性。

2.3 综合监管部门+行业监管部门监管

综合监管部门+行业主管部门监管模式是指综合监管部门和行业主管部门相互配合，共同在招投标的全过程中发挥作用。这种监管方式的典型监督体制是“一委一办一中心”。各地对“一委”和“一中心”的定义比较明确且趋于一致：“一委”即公共资源管理委员会，它的职能是进行战略决策、宏观协调；“一中心”即公共资源交易中心，负责交易行为的组织与实施，为交易活动提供场所和服务平台。但对“一办”的定义各地有所不同，有的地方是指监督管理委员会办公室，有的地方是指公共资源管理办公室。“监管办”的主要职责是负责日常协调及交易监管，“公管办”的主要职责是承担市公管委的日常管理、综合协调工作[7]。根据综合监管部门的具体工作权限，以及与行业主管部门具体分工的不同，可以将该模式细分为分段式监管模式和分权式监管模式。

2.3.1 分段式监管

分段式管理是指由综合监管部门负责公共资源交易信息发布到结果公示、投诉处理的全过程行政监管，即负责事中监管，而行业监管部门负责公共资源交易前按国家法律法规规定需履行的行政审批手续、交易文件备案以及交易结束后对合同履行需实施的监督管理，即负责事前、事后监管[8]。这种监管模式的数据流传输如图3所示。

图3 分段式监管数据流向图

采用这种管理模式的典型体制是山东济宁市的“一中心”模式。无论从落实行业性的法律政策，还是从落实与交易活动相关的综合类法律政策，都比以上两种模式有优势。并且这种模式还有助于发挥各行业主管部门的工作合力，避免各行业主管部门之间的工作矛盾。但是这种方式也存在着不足之处：

（1）综合监管部门的合法性存在质疑。

（2）综合监管部门行业知识与经验不足。

（3）“监管办”与行业主管部门的职权界线难以划分，容易产生职权不明、彼此推诿的现象。

2.3.2 分权式管理

分权式管理是指管理权和监督权的分离，综合监管部门拥有管理权，行业主管部门行使监督权，数据流传输如图4所示。

图4 分权式监管数据流向图

这种分权式管理的实现主要是通过交易中心、公管办与行业主管部门之间的联系函。综合监管部门接收到交易中心反应的异常行为后，以工作联系函为信息传输媒介，组织协调行业监管部门对交易主体的交易行为作出处理决定，并对行业主管部门的行为效果进行监督的监管方式。在这种监管体制下公管办相当于行业主管部门和交易主体之间的隔离带，弱化了交易主体和行业主管部门的一对一交流，即维持了行业主管部门的法定职权，也实现了监督权的权利制衡[9]。并且，对于那些监管职责未明确的交易活动，可以由公管办商请业务相近部门或直接指定部门履行监管职责，比如对于某些资产的处置，不能认定应是国资部门负责还是财政部门负责的，公管办可以其中一个进行监管。公管办的这种统筹性协调作用，很大程度上解决了公共资源交易管理问题。但这种监管模式有以下不足：

（1）综合监管部门的信息来源、监管载体单一，只有通过业务受理部门上报或者市场主体及社会公众投诉才能知晓[10]。

（2）针对交易活动中深层次的实质性内容，比如：对于招标文件中要求的业绩条件是否存在不合理限制投标人的情况，以及评标办法中加减分细则等内容，审查监管较少。

（3）综合监管部门接收到数据后，组织行业监管部门进行监管，使得监督路径变长，监管效率降低。

3 监管模式的选择与改进创新

3.1 国外监管模式分析

国内对公共资源交易的界定有3个要素：一是单位性质，归属单位是国家机关、国有控股企业、事业单位及授权组织的；二是资金来源，使用国有资金和财政性资金或政府信贷资金的；三是资源属性，具备公益性、公有性的资源，3个要素满足其一就是属于公共资源交易。而西方经济发达国家对公共资源交易的概念几乎等同于公共采购，所有公共资源和公共产品的采购都称之为公共采购。在这种定义下，政府投资工程很显然属于公共采购的一部分[11]。虽然这与我国对公共资源的划分范围有所差异，但由于公共资源本身的公益性和经营性，两者也存在很多交集，所以其监管模式对我国监管模式的建立有所启示。

新加坡的监管方式在形式上与我国的行业部门直接监管模式存在着很大的相似之处，都是按照相关资源的类别和性质划归不同的法定管理机构负责，但由于新加坡法定管理机构是异于政府机关的特定机构，并且政府机关是这些法定机构的主导机构，而我国的法定监管机构就是各行业主管部门，因此两者存在本质上的差别；美国监管模式的显著特点是根据交易过程的不同，把监管权力划分给不同的监管部门，类似于我国的综合监管部门负责事中监管、行业监管部门负责事前事后的分段式综合监管模式；英国的内外监管模式实质上也是分阶段的监管模式，其内部监督机构设置在各行业部门，负责事后监督。其外部监督机构中的“公共支出委员会”负责事前和事中监督，而外部监督机构中的“审计委员会”则负责对“公共支出委员会”的再监管；德国的监管模式是存在联邦和各州交易审查办统一受理各投标供应商的投诉，而具体交易过程中的监管权力则划归给不同的部门，类似于分权式综合监管模式。综上，各国的监管模式都有统一的监管机构存在，并且在监管过程中都有行业主管部门的参与。因此，我国在监管模式的建立方面可以加强综合监管部门和行业主管部门共同合作的综合监管。

3.2 建立纵横交互的监管体系

交易中心在招投标全过程中扮演的角色，可以类比成造价中综合服务费的作用：服务、配合、管理。首先，根据国务院63号文，交易中心最基本的定位应当是服务，其次是配合政府在招投标流程中做好监管，最后是做好对进场项目招投标的管理工作。根据国内外监管模式建设的经验和交易中心的角色扮演，需要建立综合监督部门与行业部门监督相结合的监管模式。

但是在我国现有的法律制度下，综合监管机构的权力配置涉及组织法规定，必须要经过特定的法律程序才能做到于法有据。包括国务院在内的各级政府在没有法律或全国人民代表大会专门授权的前提下，以规章或者规范性文件重新配置各行业主管部门的监管权力是违法的[12]。所以，综合监管部门不能褫夺行业主管部门原先的法定职责。因此，综合监管部门的职责范围就界定了管理协调和进行行业主管部门法定职责之外的监管活动。基于分段式综合监管和分权式综合监管的主要弊端，并考虑监管体制的这两大基本作用，健全公共资源交易监管体系，需要从纵横两个方面考虑：

（1）引入综合管理部门的横向监管。从项目角度来说，公共资源交易综合管理部门可以按照交易目录和交易规则，对各行业项目的招投标进场交易过程进行监管。这种监管涉及到多行业、多领域的横向监管，与行政主管部门法定职责没有交叉，不会影响行政主管部门履行职责、发挥作用。从交易主体角度来说，综合管理部门可以建立企业的信用库，强化信用监管。要求市场主体进行交易活动事前承诺制度，并将交易主体的信用信息提供给行业主管部门，作为市场准入、项目审批、资质资格审核的重要依据。从体制落地方面，可以通过“一会一单”制度，完善交易监管与服务对接。对于重要的事项，通过公管办联席会议研究确定；日常事务，通过“联系单”制度进行沟通协调。数据流向如图5所示，一般情况下交易中心将问题流转至公管办，然后再由公管办报送监管部门，只有在紧急情况下交易中心才可以将问题直接报送行业主管部门，从而使公管办在监管层和交易层之间起到协调作用，避免了多个行业主管部门对应一个交易中心而引起的矛盾。

图5 纵横交互监管体系关系图

（2）保持行业主管部门的纵向监管。各相关行政主管部门继续对公共资源交易过程各环节实施对应监督，但应该将其交易职能委托公共资源交易中心行使，使交易中心负责交易现场情况的见证，并在公共服务平台设立电子监控点进行风险防控，但行业主管部门不直接介入市场操作，做到监管职能和市场职能分离。水务局、交通局、卫生局、国资委、国土局等相关行业行政主管部门，按照各自的法定职责权限，对公共资源交易活动实施直接具体的专业监督管理，在线受理质疑投诉，及时处理现场见证人员反映的问题，依法查处公共资源交易活动中的不良行为。还可以通过建立监管部门驻场制度，现场接受市场主体的投诉，及时处理交易现场各类争议，强化交易现场的行政监督。各行业行政主管部门应与公管办分清工作职责，从而理顺公共资源交易决策层、监管层、操作层三者之间的关系，确保公共资源交易更加规范高效。

4 结语

本文针对现有监管模式的弊端，在借鉴国外先进监管模式的基础上，对现有的监管模式进行了改进。首先肯定综合监管部门在交易过程中的作用，在现有法律制度的约束条件下，禁止综合监管部门涉足行业主管部门的法定职责，继续保持行业主管部门拥有的法定职权，加强行业主管部门在交易过程中的纵向监管。与此同时，引入综合监管部门在各行业各领域之间的横向监管，制定统一的交易目录和交易规则，建立对四方主体的信用评价库，并辅助行业主管部门进行监督，从而建立起对公共资源交易活动的纵横交互监管体系。

[1] 国务院办公厅第63号文．《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》[S]．

[2] 李 猛．公共资源交易平台整合及建议[J]．招标采购管理．2016（6）：18-21．

[3] 王丛虎．公共资源交易平台整合的问题分析及模式选择[J]．公共管理与政策评论，2015（4）：77-86．

[4] 彭 程．公共资源交易体制研究[J]．中国政府采购，2014（7）：25-29．

[5] 徐天柱．公共资源市场化配置监管模式创新及制度构建[J]．行政论坛，2014（2）：87-91．

[6] 天津市纪委、监察局．天津创建“5+1”公共资源交易统一监管模式[N]．中国纪检监察报．2011-10-12．

[7] 徐执华．四川省与合肥市公共资源交易管理制度之比较[J]．招标与投标，2015（6）：6-7．

[8] 朱华清．整合建立统一的公共资源交易服务监管平台探讨[J]．招标采购管理，2016（6）：15-17．

[9] 徐天柱．公共资源市场化配置监管模式创新及制度构建[J]．行政论坛，2014（2）：87-91．

[10] 曹三连．公共资源交易运行机制现状分析[J]．招标采购管理，2015（10）：18-19．

[11] 孙 杰．唐山市构建公共资源交易监管体系问题研究[D]．西南交通大学，2015．

[12] 肖北庚．公共资源统一交易之法律空间与实现途径[J]．法学评论，2015（6）：22-29．

Research of Supervision System Construction After Public Resources Trading Platform Integrated

ZHANG Na，LU Hui-min
（School of Civil Engineering，Southeast University，Nanjing 210096，China，E-mail：18266486185@163.com）

After public resources trading platforms are integrated，the existing supervision system cannot meet the requirements. And the country generated various of systems in the process of exploring from bottom to up. To solve the problem of the construction of supervision system on bidding activity after the integration of public resources trading platform，through literature reading，site surveys，policy interpretation，field visits and other methods，this article first summarized and explained various of domestic regulatory institutions，and divided them into three different regulatory models by the transmission path data stream of supervision. Then this article analyzed the advantages and disadvantages of. different regulatory models. By combining with some foreign regulatory models，this article affirmed the role of comprehensive regulators. Finally, to solve the limitations of existing regulatory model，it put forward an interactive supervision theoretical model with vertical and horizontal two dimensions by comprehensive regulatory and industry authorities.

public resources；trading platform；bidding activity；supervision system

F284

A

1674-8859（2016）06-017-05

10.13991/j.cnki.jem.2016.06.004

张 娜（1993-），女，硕士研究生，研究方向：项目管理；

2016-08-06．

陆惠民（1962-），男，教授，硕士生导师，研究方向：项目管理。